青藏高原被称为“世界屋脊”、“地球第三极”，雄踞亚洲大陆中部，总面积290万平方公里，在我国境内近250万平方公里，约占全国陆地面积的四分之一(包括西藏自治区、青海省及四川、云南、甘肃三省的广大藏族地区)。高原藏区素有“生态源”、“气候源”之称，是全国和东南亚地区重要的生态屏障，被称为北半球气候变化的启动区和调节区，它所具有的大陆性环流系统，不仅控制着高原的气候与生物过程，辐射周围，还形成下沉气流，影响到附近地区，在一定程度上制约着大气环流和中小尺度的气流交换。由于青藏高原的存在，增加和维持了太平洋的暖夏季风，给我国东部地区以充沛的雨量。高原土地的利用和植被覆盖的变化，影响热力作用，进而影响到季风的进退和性质。另外，青藏高原还是重要的水源区。我国地表水总径流量2700亿立方米，其中三分之二来自于高原和山地，来自青藏高原的约1000亿立方米，占总径流量的37%.而在青藏高原内，更有由江泽民总书记亲笔题写名称的全国面积最大的自然保护区，总面积31.8万平方公里，位于青藏高原腹地、青海省南部，西与新疆、西藏接壤，东与四川省、甘肃省毗邻的“三江源自然保护区”。区内黄河流域面积16.72万平方公里，长江流域面积15.85万平方公里，澜沧江流域面积3.74万平方公里。三江源被誉为“中华水塔”。 不仅如此，全球内陆咸水湖排名第二的青海湖，亦处于青藏高原，其水域面积4282.3平方公里，流域总面积达29778平方公里。由此可见，青藏高原环保问题，“是西部大开发中生态环境建设的一大战略任务，不仅将为西部地区的开发创造良好的自然环境，更将为我国及东南亚各国的经济发展及生态安全提供重要保证。”

 

 

    （一）土地沙漠化程度日益严重

 

调查表明，青藏高原土地荒漠化的程度明显加重。原来轻度的荒漠化土地向中度和重度荒漠化发展，相当部分的盐碱化土地也转化为沙漠化土地。根据调查数据，目前荒漠化土地达到了506074179平方公里，占全区总面积的19.5%，比上世七十年代净增面积38743107平方公里，增长率8.3%。其中增长率最大的是重度沙漠化土地，中度沙漠化土地和沙漠，分别达到311.5%，68.9%和86。9%。荒漠化主要分布于藏北高原、藏南谷地雅鲁藏布江中上游及主要支流年楚河下游、拉萨河中下游、尼洋曲下游宽谷内、柴达木盆地及其周边山地、共和盆地和青海湖周边。目前盐渍化土地面积共有79373130平方公里，占全区总面积的3.0%，比上世纪70年代减少20069134平方公里，减少率为20.2%。草地的退化也是地区荒漠化程度加重的重要表征。山间洼地草地从20世纪70年代到2002年,由57814116平方公里，减少到43741168平方公里，减少了14072148平方公里，,减少率达24.3%。专家认为,全球性的气候变干变暖，加上青藏高原迅速的差异性升降所带来的内部微气候变化,造成降雨量减少，导致了该地区生态环境恶化。然而，近些年越来越多的人为活动，如过度放牧、旅游区的开发以及一些大的工程建设等，也加速了这种趋势。

 

 

国土资源部中国地质调查局通过4年的遥感监测发现，近30年来青藏高原的冰川大幅度融化，总面积已经减少了1/10以上。如果据此推算，预计到2050年冰川面积将减少到现有面积的72%，到2090年将减少到一半。冰川融化使青藏高原的雪线迅速上升，最大上升距离达350米，荒漠化程度不断加重，重度沙漠化土地面积30年来增长了317%。据青藏高原生态地质环境遥感调查与监测项目负责人方洪宾介绍，造成青藏高原环境变化的原因，一方面是全球变暖等自然条件造成的，另一方面跟人为活动有关，过渡放牧以及开发建设中不注意保护环境，都加剧了青藏高原的环境恶化。他说：“如果冰川融化继续发展下去是一个很可怕的结果，会带来水资源大量减少，对我国环境甚至全球环境都会产生巨大影响。”

 

 

青藏高原高寒地区的草地生态环境是高原生态环境的重要组成部分。在人类活动强烈干扰和自然环境变化的影响下，近几十年来，高原高寒草原生态系统发生了严重的退化。植物种群及其年龄结构发生变化，生物多样性下降，生产力降低，植被盖度变小，草地系统中牧草种群退化，有毒、有害草种群数量增加。草地植物变为矮、劣、稀等特征，草地植被演替过程加剧。土壤侵蚀严重，水土流失加剧，草地生态系统的结构被破坏后丧失了固有的平衡，导致生态系统功能的衰退和恢复能力的减弱。同时，江河源区草地退化总面积占总草地面积的34.34%。其中，重度退化面积占退化草地面积的26.79%。调查研究结果表明：高原高寒地区草场退化以后，土壤水文过程都发生改变，植被退化越严重土壤含水量变化越强烈，土壤入渗过程越快。退化草地的植被群落演替变化明显，优势种群退化严重，植物个体出现了小型化现象。水土流失日趋严重，土壤贫瘠化、沙化、荒漠化增强，鼠虫害等自然灾害频繁。

由于三江源地区、青海湖地区水资源较为丰富，其所处位置的自然环境又与高原其他地区不尽相同，故除以上所提及的环境问题外，其自身又面临着植被退化、冰川退缩与湖泊水环境变化、土地荒漠化三大问题。其中黄河源区中度退化草产面积为380×104 hm²，占黄河源区可利用草地面积的68%；黄河源头4000多个湖泊中有2000多个已经干涸；许多湖泊水已呈现微咸水湖，矿化度达1—35g/L。

 

 

关于青藏高原生态环境恶化的成因，无论是法学学者抑或是其他自然学科学者均曾做出大量调查、研究，并得出较多理论成果。但是，综合各家学说及理论成果，宏观上，其恶化成因包括三方面：一是历史成因，二是自然条件客观原因，三是人为因素。近年来，虽然由于全球气候变暖，导致青藏高原地区气候略有变化，平均气温略有提高，并衍生出冰川融化等生态问题，但是，总体上，气候等自然客观条件呈平稳发展状态，单纯由于气候等客观自然条件造成的高原生态环境恶化亦未引起较严重的生态灾难。可以说，人为因素是造成青藏高原生态环境恶化的主要成因，而且，相当多数由于自然客观条件引起的生态灾难，其根源亦是由于人类自身活动所引发的。由于本文着眼点在于提出立法建议，故着重分析人为因素，历史成因及自然条件客观原因不作分析。

 

 

青藏高原生态环境蕴含着巨大的资产价值，研究结果表明，青藏高原生态系统每年的生态服务价值为9363.9×10⁸元/年,占全国生态系统每年服务价值的17.68%，全球的0.61%。在青藏高原生态系统每年提供的生态服务价值中，土壤形成与保护价值最高，占19.3%；其次是废物处理价值占16.8%；水源涵养价值占16.5%；生物多样性维持的价值占16%。高原不同生态系统类型中，森林生态系统和草地生态系统对青藏高原生态系统总服务价值的贡献最大，贡献率分别为31.3%、48.3%。在如此巨大的经济价值诱惑下，人类在相当长的一段时期内，几乎对青藏高原进行了肆无忌惮的利用，由此，自然资源亦遭受了前所未有的破坏。

1.草地资源的掠夺式开发造成土地沙化日益严重

近几十年来，我国草原区片面追求家畜头数，造成了严重超载过牧。建国以后，我国西部经历了多次开垦高潮，共开垦草地800万公顷，因毁草开荒沙漠化面积扩大了117.34万公顷。目前全国草地载畜量合计5亿—6亿个绵羊单位，超过理论载畜量的20%。这些掠夺性的人为活动是造成草地退化的直接原因。同全国其他牧区相比，西藏牲畜超载过度放牧的问题更是有过之而无不及。西藏和平解放时，全区存栏牲畜只有940万头(只)，而到“文革”时期的1966年，全区牲畜存栏就高达2400多万头(只)，此后一直居高不下，每年都在2300万头(只)的存栏水平上左右，超过理论载畜量30%。而在青海，青海湖区自古为优良的天然牧场，“祁连山下好牧场”，就是对这里水草丰美，牛羊成群的赞誉。但畜牧业发展仍停留在自然放牧、靠天养畜的原始状态。由于盲目追求牲畜存栏率、商品率，最终造成牲畜超载，草场得不到休养生息的机会，成片草原成为不毛之地。2003年湖区牲畜248万余头(只)，可折合465198万头(只)羊单位，但草场面积仅有19116万hm²，只能容纳193175万头(只)羊单位，实际湖区草原承受能力已超出理论值的2.4倍以上。据统计，湖区现有退化草场93167万hm²，占这里草场总量的48.89%。

2.开荒毁林加快温室效应致使冰川加速融化

西藏是我国森林资源最丰富的地区之一。全区森林总面积1389万公顷，列全国第五位；森林总蓄积量2219亿立方米，列全国第一位；96%以上的森林为原始森林或天然次生林，是我国面积最大的原始林区。研究表明，陆地生态系统中90%的碳自然存贮于森林之中。森林在不停地吸收二氧化碳并放出氧气,每公顷森林平均每生产10吨干物质,可吸收16吨二氧化碳，释放12吨氧气。这说明森林对缓解“温室效应”有着重大作用。而近年来，尤其在改革开放初期，为追求经济效益，大面积天然生态林被人们肆意砍伐，导致森林覆盖率急剧降低，加速了温室效应，在相当大程度上致使冰川加速融解，蓄水量降低。而在青海省森林覆盖率仅为2.3%，且集中分布在青南高原与四川交接处，一旦过度采伐，很难恢复原貌。

3.对野生动物过度狩猎、盗猎以及滥采、乱挖药材和黄金导致高原生态系统退化

建国初期，为发展民族地区经济，仅1956—1959年间，商贸部门就收购各种野生动物皮张715.3万张，鹿茸15.74万两，麝香1.88万两。而在上世纪八十年代中期，由于麝香价格走俏，麝香资源在三、四年内就遭到了毁灭性破坏。为获得有“软黄金”之称的藏羚羊绒毛，仅在1992—2000年间，各有关地区的野生动物行政主管部门和森林公安机关破获非法盗猎藏羚案件有114起，林业公安部门收缴猎杀的藏羚羊皮达15243张。如将未被缴获的数量估算在内，有近3.5万只藏羚羊被猎杀，占总量的58.3%。至于野毛驴、野牦牛被猎杀的数量更是惊人。仅在青藏高原的三江源地区，就蕴藏有丰富的中药材和沙金资源。每年春夏季节，均有数万人采挖药材和开采沙金，同时，为解决燃料和食物问题，这些人又大肆砍伐灌丛植被，猎杀野生动物，导致生态环境急剧恶化。仅在2000年春夏季，进入三江源采挖药材和沙金的人员多达20万人，仅一天破坏的灌丛面积就到200平方千米。这些人为的无序开发、利用行为使得青藏高原的生态环境几乎遭到了毁灭性打击。

4.旅游业无序开发造成三江源、青海湖地区水资源恶化、自然资源减少

合理有序发展旅游业原本不仅能够促进当地经济发展，也能够鼓励人们自觉保护当地环境。但是，由于目前三江源、青海湖地区的旅游业大多是以个体承包、经营为主，当地居民“想怎么干就怎么干”，致使原本美丽的湖泊如今面临着巨大的灾难。仅以青海湖特产湟鱼资源为例，1949年前，当地藏族和湖周围寺院因宗教信仰，视鱼为神既不吃亦不补。从1954年开始捕鱼后，当年产量不下200吨，1959—1962年间，因国民经济困难，捕鱼量年产2.15万吨，此后年产维持在5000—7000吨。1986—1989年，1994—2000年，政府曾两次封鱼，收效甚微，2001年决定第三次封鱼，持续至2010年，以恢复湟鱼种群。但此时湟鱼资源已经受到极大的毁灭，产卵亲鱼数量不足二十世纪六十年代5%，蕴藏量仅7500吨，是40多年前的十分之一，资源再生力仅有1%。即使自然资源已经到了毁灭的临界边缘，当地农民仍将湟鱼宴作为旅游招牌，偷捕偷钓屡禁不止！

上述人为的经济开发活动本应完全可以通过政府立法活动加以指导、规范。但是，受到法学理论研究水平的限制及立法经验的欠缺，现有规章制度及政策甚至在某种程度上制约了环境保护。

 

 

自改革开放以来，法学理论取得了长足进步，尤其是党的十五大提出“依法治国”理念后，各种法域理论探索更是深入到新中国成立以来前所未有的深度。而在胡锦涛总书记在十六届三中全会上提出“科学发展观”理论后，环境法学以及与环境相关的其他法律、法规、规章制度、政策纷纷出台，这对于我国实现可持续发展战略目标有着极其重要的积极作用。但是，也应该理性的认识到，2003年科学发展观提出至今也不满五年，相关法律制度建设远未达到“完美”状态，仍然存在许多问题。有学者研究认为，我国现行自然资源、环境法律体系立法和西部各地相关立法均存在不足，就我国现行自然资源、环境法律体系立法来看，不论是《宪法》的规定，还是《环境保护法》、环境与资源保护单行法、国务院环境与自然资源保护行政法规以及部门行政规章都存在不足。就西部各省、市、自治区的环境与自然资源保护立法来看，也存在着立法不协调、未能建立环境与自然资源保护基金等不足。 而在青藏高原的环境保护立法中，尤其存在以下问题：

1.区域性立法不协调

青藏高原所涵盖行政区域的自然条件具有极大的相似性，主要行政区域包括西藏自治区、青海省及四川、云南、甘肃三省的广大藏族地区，即“四省一区”。“四省一区”一方面共享着高原的湖泊、森林、草原等自然资源，一方面又人为的“切割”了青藏高原。而在高原所施行的任何保护措施，所产生的影响都必将是跨行政区域的。目前，在保护高原立法过程中，各省基本呈现“各自为战”的局面，虽然2004青海省副省长徐福顺率领青海省经贸代表团考察西藏自治区时提出，青藏两省区联合创建“青藏经济带”， 两省区的发展与改革委员会已草拟了《青藏经济带建设规划大纲》，待大纲进一步讨论修改后，报国家发展与改革委员会批准，但是，在青藏高原全境实施的整体地区立法活动仍未展开。

2.没有及时改变放牧政策

早在二十世纪六十年代后期，高原草场载畜量就已经饱和，有的地方明显超载，草原生态失衡。但是，直至上世纪九十年代中期，我们的指导思想及政策没能够随着草原生态的变化而变化，仍施行“大锅饭”式的放牧经营方式。在这种情况下，滥牧和过牧现象仍然难以制止，草场便在无度的利用中逐步退化，最终发生了生态悲剧（又称“公地悲剧”）。

3.农村土地政策落实不到位

在青藏高原地区，农牧民占总人口的绝大多数，落实好农村政策，发展好农村经济，是解决高原地区经济发展的关键所在，亦是环境保护能否变为“全民保护”的关键所在，尤其是草场承包责任制是否落实到位，又是这一关键问题的核心所在。但是，由于青藏地区整体呈现“地广人稀”的特点以及畜牧业流动性强的特点，草场承包责任制在落实过程中出现了许多问题。因未实现区域化、集约化经营，农牧民为了自家短期利益，一味的追求牲畜数量，加之当地政府未能解决牲畜吃草的“大锅饭”问题，更使得滥牧现象严重。

4.地区性立法失衡

青藏高原行政区域的地区性立法失衡，笔者以为，主要指区域性保护环境的强制性法规较多，而对于如何促进、扶持本地区农牧业可持续发展的调整性法规较少，即所谓“公法多，私法少”。仅以青海省为例，“公法性”、“强制性”规章制度就有：《青海省实施<中华人民共和国环境保护法>办法》、《青海省实施<中华人民共和国草原法>细则》、《青海省实施<中华人民共和国野生动物护法>办法》、《青海省矿产资源管理条例》、《青海湖流域生态环境保护条例》等。而类似于成都出台的《关于推进农村土地承包经营权流转的意见》（成委办 [2005]37号）、重庆出台的《关于全面贯彻落实市第三次党代会精神 服务重庆城乡统筹发展的实施意见》（渝工商发 [2007]17号）等商事法律规则未出台。这一立法思想观念在于：环境保护的最主要主体是国家。而现代法律发展趋势已经表明，只有全民参与立法，全民成为环境保护的主体，才能真正实现可持续发展的最终目标。

 

 

通过上述对人为因素两方面原因的分析，较容易得出问题结症，即，青藏高原环境保护如何走出一条可持续发展的道路。通俗的说，环境保护的核心矛盾在于如何让老百姓“又能大把大把赚钱，又能享受美丽自然”。而之所以在政策法规上出现立法不足，其关键点亦在于政府立法机构将环保看作“熊掌”，将其他问题客观上置于“鱼”的位置；而百姓眼中恰恰相反，“赚钱”是“熊掌”，环保是“鱼”。更何况，在“科学发展观”提出之前，部分当地政府盲目追求GDP，打着建设“社会主义新农村”的旗号，一味追求本村经济效益，使得现有地方环保规章制度成为一纸空文，“有法不依”、“执法不严”、“违法不究”的现象时有发生，这更加速了青藏高原的自然生态危机，并最终形成三个恶性循环：

首先，“旅游业恶性循环”。青藏铁路通车后，部分政府机构不顾自然环境的实际承受能力，盲目通过各种渠道招揽游客，无序的加大旅游设施建设，青海、西藏两省区又缺乏有效的协调机制，使得旅游开发大有愈演愈烈之趋势。最终必然导致恶性循环：为开发旅游盲目投资，盲目投资导致环境恶化，环境恶化造成原本美丽的青藏高原变得“伤痕累累”，而伤痕累累的高原又无法吸引到游客，政府只好继续加大投资改善旅游环境；其次，“农牧业恶性循环”。由于当地政府未能出台有效的商业促进法规，使得当地多数农牧民只能按照传统的经营方式、经营理念经营自家牧场、草场。而这种粗放式经营管理，早已被实践证明无法产生较大的经济效益，亦对环境保护起到任何促进作用。农牧民为了获取更多的经济利益，只好自家多养牲畜，牲畜多了造成草场沙化，草场沙化致使政府执行环保法规采取更严格的标准，标准愈严农牧民赚钱愈难，只好找更大的草场养更多的牛羊。又一个恶性循环就此形成；最后，“采药挖金恶性循环”。与“农牧业恶性循环”类似，中药资源、沙金资源非常有限。中药尤其是藏药虽然已经开始商业种植，但受到生长周期及自然条件限制，产量十分有限，而且，商业种植藏药仍要以破坏草场、森林资源为代价。于是，为挖掘到更多的药材，只好挖的更深，进而对土地的破坏程度愈大，土地不再肥沃，药材产量减少，只好占用更多的草场、林场种植中药，草场破坏的愈多，气候条件改变愈大，药材品质愈差，挖药人只好寻找其他地方继续挖药，重复循环。至于沙金的开采，更是破坏性开采，对环境是不可恢复的毁灭性打击。

由此可见，青藏高原环境保护问题的最终解决绝非依赖于单纯的环境保护立法，而在于通过商事立法活动指导高原地区农牧民有序、健康的发展农、牧、旅游业经济，由松散、任意、无序的个体经济发展模式转变为有组织、有计划、集约型的经济发展模式，才能使农牧民主动、自觉地保护生态环境，实现可持续发展的战略目标。

 

 

 

目前，我国农村集约型经济发展模式主要有两种，一是“重庆模式”，一是“合作社模式”。

“重庆模式”是指，以农村土地承包经营权入股，成立有限责任公司乃至独资、合伙企业。农民通过以土地承包经营权入股，其身份由普通农民转变为公司股东，其收益亦从传统的土地收益增加了股权收益。由于公司具有资金、技术、管理等优势，能够有计划的对土地进行改良，提高土地产出率，对土地利用做出长远规划，同时，公司亦有责任承担社会责任，从而实现人与自然的和谐发展。重庆市发改委副巡视员周林军认为，“中国农村土地，向来只有产业效率，没有交易效益，难以产生资本效益，导致农民不能致富。现在进行的改革，就是通过资本途径来提高其交易效益。”同时，他表示，允许农民以承包经营权入股，在法律和制度层面实际并无障碍，只是过去习惯性的做法，以及法律、法规和政策上的一些摩擦，使其没有得以实施，因此，这个改革可归为技术层面的改革。故有专家称此种改革将为中国带来第三次土地革命。

“合作社模式”是指，“在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。农民专业合作社以其成员为主要服务对象，提供农业生产资料的购买，农产品的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务。”合作社以“成员以农民为主体；以服务成员为宗旨，谋求全体成员的共同利益；入社自愿、退社自由；成员地位平等，实行民主管理；盈余主要按照成员与农民专业合作社的交易量（额）比例返还”为原则，最终实现全民致富的目标。有学者评价，农民专业合作社的产生，将会对解决小规模经营农户与农产品市场之间的矛盾发挥重大作用。许嘉璐副委员长对农民专业合作经济组织的作用给予了充分肯定，他说：“这种组织是我国农民在改革开放、走向现代化过程中的又一创造，其实质是为适应社会主义市场经济和经济全球化、农业现代化的形势而对农业生产关系的适当调整，是解放农业生产力的重要实验。”

以上两种模式无疑都是我国“社会主义新农村”建设中的宝贵经验总结，都具有极强的可操作性，均能够使农村以户为单位的个体经济模式发展为集约型农村经济模式。那么，在现有的立法资源下，青藏高原所涵盖的“四省一区”应该选择怎样的模式才能更好的发展青藏高原农村经济，是二者择一，还是二者兼顾，笔者以为，有必要对此予以探讨。

 

 

探讨“重庆模式”的利弊，有必要结合“重庆模式”产生的历史背景，才能够更好的理解其自身优势与劣势。2006年6月，国务院正式批准重庆市和成都市设立“全国统筹城乡综合配套改革试验区”（以下简称“成渝试验区”）。不同于其他特区，成渝试验区的主要目的不在于探索新的对外改革开放模式，而在于通过在成都、重庆区域内用改革的、探索的方式去推进农村各个方面统筹发展，最终实现缩小城乡差距，扎实推进社会主义新农村建设的目标。之所以选择成都、重庆作为试验区，其中很重要的一点在于成都和重庆是我国中西部地区特大中心城市，都是典型的“大城市带大农村”，城乡二元结构矛盾突出。成都市1100多万人口中有农村人口600多万，城乡差距都较大。重庆市3100多万人口中农村居民占80％以上，城乡居民收入比为4：1。同时，成都与重庆两地的人均GDP、人均可支配财力、城市居民人均可支配收入、社会发展总水平、居民购买力等主要经济社会指标均处于中西部前列，这些都为下一步在更高层面和更大区域范围开展统筹城乡综合改革试验创造了基础条件。因此，2006年12月中共成都市委办公厅、成都市人民政府办公厅出台的《关于推进农村土地承包经营权流转的意见》（成委办 [2005]37号），2007年6月29日重庆市工商管理局出台《关于全面贯彻落实市第三次党代会精神 服务重庆城乡统筹发展的实施意见》（渝工商发 [2007]17号），自此，正式确立了土地承包经营权入股的农村集约型经济发展模式。

通过上述背景分析，笔者以为，“成渝试验区”之所以选择土地承包经营权入股的模式，其主要原因有三：首先，成、渝两城市在西部城市中发展较快，农民收入相对较多、投资意识相对较强；其次，成、渝两市金融业与西部其他城市相比发展较快，投资环境较为理想，有相对较为充足的资金投入到农村经济中；最后，成渝两市农村经济主要以耕种为主，与农牧经济相比，农民流动相对稳定，亦于公司式管理。而以上三点原因，恰恰是青藏高原地区农村经济所不具备的：首先，青藏地区农民收入普遍较低，思想相对保守，缺乏投资风险防范意识；其次，西藏、青海（青藏高原绝大部分区域处于这一区一省的行政区域中）本省的金融业发展极为不发达，缺乏必要的投资资金来源，其投资环境相对于成、渝有较大的差距；最后，无论是农牧经济，还是青藏高原本地的旅游经济，其农民均具有较大的流动性，难于以公司形式管理。牧民流动性显而易见，即使是旅游业，经营者也经常在旅游区内根据季节的不同而选择不同的景区经营。加之我国至今未对土地承包经营权入股出台专门法律规范加以规制，这使得原本就具有较强投资风险的“重庆模式”，更不适用于青藏高原地区。青藏高原农村集约型经济发展必须要选择一种投资金额相对不大、投资风险相对较小的经济模式，因此农民专业合作社也就成为了一种必然的选择。

 

 

自《农民专业合作社法》出台并于2007年7月1日施行后，全国各地的农民专业合作社得到了长足的发展，这一方面缘于农民专业合作社自身的优势，更与我国《农民专业合作社法》的出台所带来的指导、规范作用密不可分。综合农民专业合作社自身优势、《农民专业合作社法》的促进作用以及青藏高原农业经济的自身特点，可将农民专业合作社在青藏地区的发展优势总结为三点：

首先，农民专业合作社的法人资格有助于青藏高原贫困农牧民获得外界投资，从而有助于发展青藏高原农业集约型经济。青藏高原农业发展的最主要瓶颈之一就是资金匮乏，仅依赖政府财政投资是远不能满足农业生产需求的，加之青藏地区农业基础设施建设原相对匮乏，致使农业发展资金缺口更加巨大。而当地农民依赖自身是几乎无法获得任何金融支持的，无论是当地农村信用社或是其他商业银行，均考虑到农牧民的还贷能力，不敢大额放贷。而农民专业合作社由于具有法人资格，能够独立享有民事权利，承担民事义务，拥有独立的财产权，是市场经济的合法主体，就必将能够吸引到对投资农业有兴趣的企业加入到农民专业合作社。投资企业可以利用农民专业合作社相对低廉的管理、运营成本而获取相对较高的利润，农民则可利用企业的现代化管理和畅通的融资渠道获得更大的发展空间，从而实现双赢的局面，进而“给农村经济发展带来更广阔的前景”。

其次，农民专业合作社的特殊财产制有助于农牧民降低风险。我国《农民专业合作社法》确定了其法人资格和对外承担有限责任，对促进和鼓励农民专业合作社在农村的生根繁荣，保护其健康成长，具有重大的意义，这点对于地处高原、缺乏风险防范意识的广大藏区农牧民显得尤为重要。对目前已发展的农民专业合作社调查可知，合作社成员按照法律和章程，在一般情况下，以记载于成员账户的出资及盈余积累为限对外承担责任；在特殊情况下，可以合作组织成员事先许诺承担的保证确定责任。只不过，基于农民专业合作社的出资、经营及分配等制度的特殊性，可以确定承担责任的财产可能较少，因而会对其社会形象和信用不利，但对于大多数还处在穷困和弱势境地的农民却是符合其利益与现实需要的，一旦其走出困境，自可以根据需要采取设立其他更有利于发展的责任类型，并由新的法律对其责任方式进行确认。故在现有农村集约型经济模式中，农民专业合作社无疑是风险最小发展模式。

最后，农民专业合作社的发展有助于实现青藏高原全民环保的目标。根据已公布调研结果，农民专业合作社的发展不仅涉及到种植业，亦涵盖到养殖业（含畜牧业、渔业）及其他产业。青藏高原现存所有农村经济产业，几乎全部可以通过建立合作社而获得更好的发展。如，牧民可以依托草场承包经营权，成立畜牧业合作社，对大面积的牧场进行统一规划管理，统一开发放牧，使草场能够得到轮流休养生息，最终恢复自然生态；药材种植户则可以以现有药材种植地为基础，成立药材生产合作社而三江源、青海湖旅游地区，可以通过跨村落的方式，以三江源、青海湖整体旅游资源为资本，成立跨村、跨县的旅游开发合作社。通过旅游开发合作社，使得不同村、县的个体旅游开发形成整体，形成品牌，通过引入城市旅游开发企业投资，综合评估三江源、青海湖的旅游资源，有序、合理地开发旅游资源。既可以为当地农民获得更多的旅游收益，更可以通过计划性开发，逐步恢复已经被破坏的当地自然环境。由此可知，如果在青藏高原广泛开展农业合作社，几乎可以形成“人人是社员”的场景，而社员为了合作社的长久发展、长远利益，就必然会遵循合作社所制定的可持续发展规划，从而形成了“主观人人为自己，客观人人为自然”的和谐发展模式，客观上实现“全民环保”的局面。

更为重要的是，当地政府完全可以通过地方立法，将《公司法》中关于“公司社会责任”的法律规定引入到当地农民专业合作社中，即，将“公司社会责任”的内涵扩大为“法人社会责任”或“合作社社会责任”，从而进一步强化农民专业合作社的环保责任。公司虽然与农民专业合作社的形式有一定的不同，但是笔者以为，同具有法人资格、同为市场主体，农民专业合作社完全可以适用“公司社会责任”，不用产生法律上的冲突或是学理上的冲突。换句话说，任何市场主体均应该承担一定的社会责任。

 

 

根据前文分析，青藏高原环境保护问题的实质核心不在于单纯的环境立法，而在于如何通过立法促进青藏高原农村经济的可持续发展。因此，笔者认为，高原环保立法的目的应是以促进青藏高原农村经济可持续发展为直接目标，从而在客观上达到保护环境的目的；打破政府立法隔阂，尝试横向间的协作立法，用以消弭区域间冲突，贯彻“十一五”规划纲要提出的“健全区域协调互动机制”、“主体功能区”及“十六大”所提出的“统筹区域发展”的理念；而“解放思想”、“科学发展”则应是其核心立法指导精神。

 

 

由前文可知，大力发展农民专业合作社是解决青藏高原生态危机的最主要手段。因此，青藏地区必须出台统一的实施条例，从而加速农民专业合作社的发展。在《实施条例》中，应明确政府所扶持的合作社类型及相关产业，充分利用《农民专业合作社法》第七章中关于国家扶持农民专业合作社发展的四种政策措施——“支持发展农业和农村经济的建设项目”、“财政扶持”、“金融支持”、“税收优惠”，来有效的指导农民专业合作社朝着有益于高原生态保护的态势发展。同时，《实施条例》应针对青藏高原地区藏民占相当多数的情况，充分考虑藏族的宗教习惯及民族习惯，将藏族传统的耕种、放牧、养殖习惯，有机的融入到条例中，尤其应充分利用藏传佛教中关于保护生态环境的教义、传统和禁忌，从而达到民族和谐发展、人与自然和谐发展的多赢局面。

 

 

青藏高原涵盖“四省一区”，且绝大多数区域处于西藏自治区和青海省内，因此，跨行政区域立法应首先以青藏两省区跨区域立法为基础。基于地域和利益的考虑，青藏两省区间的经济一体化进程在一定程度上取决于双方合作的领域。根据青藏两省区的特点，两省区内的经济合作领域主要有：其一，矿产资源的勘探与开发；其二，优势资源的综合开发与发展特色产业；其三，青藏高原旅游业；其四，高原特色的商贸流通业；其五，独具高原特色的文化领域；其六，青藏高原畜牧养殖业，其七，药材种植业。基于以上可合作领域可具体出台《青藏高原矿产开发统一规定》、《青藏高原特色产业开发扶持计划》、《青藏高原畜牧业、药材种植业发展计划》及《青藏高原旅游投资条例》。

 

 

依据前文观点，《公司法》第四条所规定的“公司社会责任”应有更大的适用空间。青藏高原生态环境保护是需要全民参与的系统工程，而青藏高原地区不同性质法人、不同性质企业更应该是生态环境保护的主体。因此，政府应针对法人、企业出台专门的社会责任实施条例，强化其环保责任。在《法人、企业社会责任实施条例》中，应依据青藏高原地区特有的生态环境及生态问题，针对不同行业、性质的法人、企业，设置不同的环境社会责任。如，针对高等院校应规定其有定期义务普及、宣传环保的责任；针对政府机关、其他事业法人应规定其有义务植树造林的责任；针对公司法人、合作社法人以及各类性质不同的商业企业，应规定其有尽最大能力实现环保效益的责任，而不仅仅满足于达到国家强制性环保标准即可。同时，更应于《实施条例》中详细规定违反条例的各种责任，如将未有效执行《实施条例》的法人、企业刊载于媒体，给予通报批评并处以罚金，对相关责任人处以合法的处罚等。当然，《实施条例》中亦应对积极履行条例的相关部门给予各种荣誉奖励及适当的物质奖励，从正面促进法人、企业履行社会责任。

 

 

青海、西藏两省区应从青藏高原企业所缴纳的地方税款中，抽取适当比例，并积极争取各种捐款，设立青藏高原政府环保基金。该基金的设立主要目的在于救助因突发自然事件而引起的生态灾难（如温度突然升高导致冰川加速融化、雪崩）及资助科研机构对高原生态保护的各种问题进行研究，涵盖相关的自然学科研究及社会学科研究。并通过政府立法，详细规定该基金的管理。基金管理委员会成员亦不应以政府官员为主，而应以诸如青藏高原地区环境保护立法学者、环保专家、藏传佛教活佛等民间人士为主，以此保障基金不会被政府挪作他用。

 

 

通过立法促进青藏高原地区农村经济的可持续发展，充分调动广大普通群众走可持续发展的积极性，形成自觉环保理念，进而结合青藏地区现有环境保护法律法规，最终形成国家“公力”环境保护与百姓“私力”环境保护协调发展、相互促进、互为补充、互为依托的青藏高原生态环境“二维”保护体系，才可能从根本上解决青藏高原生态环境保护这一重大难题，进而实现“科学发展观”，实现“人与自然和谐发展”的宏伟蓝图。

当然，上述立法建议仅基于现有调研结果及理论探索成果而产生，必然还存在相当多的问题，如是否具有较强的可行性等。但是，青藏高原生态环境保护不仅仅是系统性工程，更是一项长期的工程，只有解放思想、不断创新，大胆尝试，从法律实施过程中总结经验教训，才能够逐步的完善相关立法，建立健全青藏高原的生态法律保护体系。

 

（编辑：赵永刚　郭明龙）