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| 竞争环境下的频谱资源分配机制 |
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郁光华 香港大学法学院
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| 上传时间:2004/1/31 |
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在市场经济里，有效地分配频谱 (spectrum) 资源的应该是市场机制。不能充分利用市场机制来分配频谱资源表明了财产权规定的不清楚。有了清楚的财产权机制，市场参与者就可以通过双边合同机制或市场拍卖机制把频谱资源有效地转让到能最有效地利用这些资源的人手中。另外，刑法和侵权法对拥有频谱资源者的保护是必不可少的。斯必勒和卡狄里阐述了通过财产权机制去分配通讯频谱的可能性和必要性。按照他们的设想，通过财产市场机制来分配频谱资源必须解决三个方面的问题。第一，频谱资源的所有者必须有财产权去占有，分割，和处分频谱资源。分割和处分频谱资源就能使这样的资产转移到最有效的利用者手中。这也表明有关电信服务限制的规定是低效的。第二，所有者能使用得到的频谱资源。这就能使许可证所有者决定选择频谱资源的使用目的。只有在对频谱资源未施加使用限制的情况下，才能使所有者最大限度地获得频谱资源的价值。有了追求财富最大化的可能和激励因素，市场参与者就会有实现技术发展的动力。第三，为了清楚界定频谱的财产权从而防止相互干扰，频谱所有者在特定区域、时间和频谱波长内使用频谱的必不可少的技术条件必须加以规定。然后法律就可以保护频谱资源所有者的权利。每个频谱资源所有者受到的限制是其他所有者不受干扰的权利。
尽管通过财产权机制去分配通讯频谱是相对有效的，但是由于认知的，历史的和集团利益的因素影响绝大多数国家对频谱资源的分配并不采用这样的机制。本文通过讨论频谱资源在美国、澳大利亚、新西兰和危拉马拉的分配方法来说明我国频谱资源分配制度改革的方向和意义。
在美国，频谱资源的分配是由二个机构负责的。商业部下的国家电信和信息局管理联邦政府频谱资源的使用而联邦通讯委员会管理商业、业余和地方及州政府频谱资源的使用。在历史上，频谱许可证的颁发是在公共方便，利益和必要的准则下按先到先得的原则分配的。当有两个以上的申请者而频谱资源的使用又是互相排斥时，联邦通讯委员会就采用比较听证会(comparative hearing)的形式决定取舍。1981年国会在电信法中增加了第309(i)条款从而使联邦通讯委员会能用抽签(lottery)的形式分配频谱资源。1993修改后的电信法则允许联邦通讯委员会用竞投的方法去分配频谱资源。
在澳大利亚，管理和计划频谱分配的任务是由澳大利亚通信局承担的。1992年的无线通信法具体规定了频谱的分配和使用，频谱使用的收费，和无线通讯的许可证制度。虽然频谱许可证制度可以按事先确定的协商的价格分配频谱资源，但通常他们是以拍卖或竞投的方式分配的。频谱许可证的最长使用期可达15年。许可证可以转让以便使频谱资源的使用权流转到能最有效地利用该资源的人手中，然而许可证却不能续延。使用期终时频谱许可证将按拍卖或竞投的方式重新分配。跟美国限制频谱的使用目的的规定不同，澳大利亚不论使用何种设备，无线电台频谱许可证能给于经营者从事无线通讯。这显然符合技术发展的动态效益和资源的最佳利用。为了防止干扰，许可证拥有者必须在许可证规定的时间，地理范围和频率波长范围内从事无线通讯服务。
在新西兰，频谱的管理和分配在二十世纪八十年代末后是由商务部负责的。1989年的无线电通信法建立了偿试性的频谱财产权分配机制。在该法下，商务部有权除了用行政方法分配频谱外还可采用可转让的使用频谱财产权的方法。商务部可授于频谱管理权给某个特定的人或通过拍卖来确定频谱管理权拥有者。管理权包括了某区段的频谱使用权及颁发该区段频谱使用许可证给他人。频谱许可证则是可以再分割并转让的。这就保证了频谱资源的最佳利用。为了防止频谱资源的干扰，无线电法和条例都有禁止和减少干扰的具体规定。
危地马拉1996年的电信法要求频谱资源的分配采用财产权机制。现在频谱使用资格的权利是完全可以分割和转让的。在该机制下，所有未被分配给政府、电台与电视台、和其他许可证拥有者的频谱都是可以在要求下分配给申请者使用的。如果管制机构认为某个频谱申请不妨碍任何现存许可证拥有者的权利，它将给予一个公共评论期以便相关利益者能提出反对频谱授于权的意见。反对意见可以是反对者已拥有的权利将会被违反或者反对者自己也想得到部分的申请频谱。如果是前者，申请将被否决。假如是后者，管制机构必须采用拍卖或竞投程序。在分割频谱能促进竞争的情况下，管制机构必须在采用同时多论向上竞价的方法下对申请的频谱在分割后进行拍卖。
从美国、澳大利亚、新西兰和危地马拉的频谱分配方法的讨论可知，管制机构分配频谱资源可以采用四种方法。这些方法包括选到先得、比较听证会、抽签和拍卖或竞投。由于频谱资源的稀缺性，先到先得的方法已越来越少被使用。比较听证会在信息对称不严重的情况下是可以采用的。然而这种方法需要花费较多的人力资源和时间。在美国早期分配无线电话服务许可证时，有200多个申请者竞争初始的30来个许可证。由于许多申请者都递交了1千多页的申请资料，整个过程耗时1到2年。抽签法虽然有省时和申请代价低的特点，但会出现非常多的不具备经营条件的申请者争取许可证以便在二级市场高价转让频谱许可证。如果管制机构对所有的申请者进行经营能力审查，那么这又会耗时花力。还有，在采用抽签法而又允许频谱许可证在二级市场自由转让的情况下，投机者而不是政府将得到由抽签而获得的许可证的利润。而真正有能力经营的营运商必须花大笔的资金在二级市场购买频谱许可证。这显然会给市场拖延新服务的提供。美国在1987年就有过这方面的教训。比较而言，在频谱资源紧缺的情况下，拍卖或竞投是最好的分配频谱资源的方法。它能使最能有效利用频谱资源的经营者较快地得到频谱许可证。如果初始获得许可证的竞投者不是最有效的，那么频谱资源在二级市场的自由流转也能使资源转移到最能有效利用这种资源者的手中。在市场机制下，过高的拍卖价也会在市场上随时间的流动而得以纠正。从分配角度看，政府的拍卖所得既可用于管制机构的运作成本也可以补贴给某些使用服务的消费者。相比，在抽签法下，无能的投机者也能夺得横财。
从美国、澳大利亚、新西兰和危也马拉对频谱资源使用限制来看，采用市场机制的财产权方法也要好得多。允许区段频谱的再分割和自由转让将明显有利于资源的最佳分配和利用。从这点来看，新西兰和危地马拉的法律机制优越于美国的。另外，美国过死地规定被分配到的频谱资源用于特定的目的也使社会损失巨大的静态和动态效益。如美国在限制被分得的频谱用于无线电台而不能用于无线电话时，静态福利损失是巨大的。在频谱资源用于被限制的特定目的时，生产的设备或提供的服务只能符合该特定目的，这就会延缓技术的进步和福利最大化而不利于动态效益。从这一角度看，危地马拉采用市场机制的财产权方法分配频率资源比美国的机制具有更大的优越性。这些好的经验对我国频谱资源的分配和管理以很好的借鉴。我国的《电讯条例》对频谱资源转让，出租和用途的限制非常不利于资源的最佳利用和技术进步。在竞争全球化的环境下，没有理由继续容忍妨碍效益和技术进步的法律。也正是基于解放生产力的考虑，我国新的《电信法》将有必要适当地参照财产权方法的市场分配频谱机制。 |
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