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| 电信普遍服务有存在的理由吗？ |
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郁光华 香港大学法学院
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| 上传时间:2004/1/23 |
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电信普遍服务已十分普遍。然而人们却很少分析它的存在理由。本文对这个问题做一偿试性的探讨。
拉峰特和蒂鲁尔讨论分析了电信普遍服务的财富分配原理和城市区域规划原理。财富分配原理认为基本通讯服务应该在合理的价格条件下提供给有需要的人士。虽然有需要人士的定义并不很确定，但通常有需要人士包括低收入居民，残疾人员，老年人和居住在交通不便的农村或山区的居民。对这些有需要人士的低价服务成本必须用其他电信服务的相对高的价格的服务收入来补偿。虽然从分配正义的角度看，只要是有利于社会上最不利阶层的利益，财富的不平等分配是可以得以合理化的，然而，有利于不利阶层的财富再分配并不说明这样的财富再分配一定要通过扭曲某些电信服务的相对价格来达到。阿特金森和斯蒂格勒定理也提供了财富再分配的其他途经。这一定理揭示了通过征收所得税的直接方法来进行所得再分配也许是最佳的方法；而通过改变商品或服务价格的间接方法来重新分配所得可能是低效的公共政策。
按照这一定理，被管制企业应该按边际成本决定价格而不是扭曲或操纵商品或服务的相对价格。而企业的亏损应该由政府通过税收补贴来解决。提高某些商品或服务的价格以降低其他商品或服务的价格等于政府把自己的消费选择决定强加于消费者。如果高收入者和低收入者对某种商品或服务的相对偏好是相同的，那么没有任何理由去扭曲该种商品或服务的相对价格体系。
拉峰特和蒂鲁尔认为这一解释同样可用于分析区域规划原理。区域规划原理是指政府为了避免城市人口过份拥挤而用补贴电信服务去鼓励人们住在效区。令人疑惑的是为什么达到这一目的必须要鼓励人们以相对低的价格去消费电信服务而不是其他的商品或服务。为什么不给这些住在郊区的人以更低的中小学学费减免？为什么不给这些住在郊区的居民享受更低的医疗服务费？另外，难道税收减免不能达到同样的目的吗？
当然，阿特金森和斯蒂格勒定理的成立是有条件的。一个前提条件是税收当局拥有充分的信息而能完全证实居民的所得。另一个前提条件是消费者对两种商品的边际替代率是跟他们的劳动投入是无关的。当一个国家的居民逃税现象很严重而使税收体系效率很低以至不能完美地采用累进税制时，也许补贴某些低收入者而使他们较多地使用某种特定的商品或服务是更好的。张昕竹认为由于中国的税收体系比较低效，其公共资金的影子价格(1.5-2)远远高于发达经济的公共资金成本(0-3)。可是，在中国还没有清楚的经验证据表明使用税收以重新分配财富的成本一定高于通过扭曲电信服务价格的成本。另外，也没有足够的证据表明低收入者比高收入者更多地使用电信服务。更有可能的是低收入者投入更高比例的收入在吃和住方面。
除了拉峰特和蒂鲁尔关于财富再分配和城市规划的解释外，还有几个不使用税收体系来补贴某些特定的电信服务的经济理由。第一，任何国家都有财政预算平衡的约束。如果某些电信服务乃至其他公用服务企业都要获得财政补贴，那么这不仅会破坏已优置了的其他资源的配置而且也会严重影响财政预算平衡。这就要求对某些电信服务的补贴来源于电信服务业本身。第二，电信服务业本身也必须受预算平衡的限制。不然的话就不利于监管机构财政负责制和被监管企业积极地降低成本。
第三，积极的电信消费外部效因是提供普遍服务的另一个理由。因为电信业存在着利他的外部效因，补贴某些消费者而扩大网络效因可以增加其他消费者的功利。这就能使补贴部分地得以合理化。当高成本地区网络使用者增加时，电信服务公司也可以向后来的消费者收取略高于边际成本的价格。另一个向高成本或落后地区提供服务的解决办法是电信服务公司向高成本或落后地区的第一个使用者收取所有的连接增加成本。该使用者通过和电信公司的合同安排而取得该地区线路的财产权。这样以后该地区的消费者必须向这个使用者支付连接增加成本。但是拉峰特和蒂鲁尔指出无论上面那一种方法都有缺陷。在前一种方法下，电信公司可能比第一个使用者拥有更少的有关其他可能使用信讯网络消费者的信息。这样就有可能产生电信公司补贴很少量消费者的情况。在后一种方法下，第一个使用者由于并不具备电信服务的专门技能，她和其他可能使用网络的消费者的协商也可能非常低效或者不愉快。
第四，促进经济发展也通常被认为是提供普遍服务的目标。这种观点在发展中国家更为常见。张昕竹指出在偏远和经济尚不发达地区电话普及率仍然很低，而电信作为一种非常重要的基础设施正是这些地区摆脱贫困和发展经济所急需的。促进贫困地区经济的发展固然重要，然而并不十分清楚的是为什么这一目标的实现要由特定的电信行业来承担。补贴这些地区的居民去购买交通工具也能在某种程度上促进经济发展。把政府机构和大学迁到这些地区不也能促进这些地区的经济发展吗﹖
在任何一个多元化的社会里，除了以上的规范原理外，社区理论也被用来部分解释电信普遍服务的存在理由。社区主义论者认为自由主义理论中的自治的自我个体反映了对人类生活的茫然无知。事实上，是附属于特定的社区，集体和机构的基本组成因素导致了人类生活的丰富多彩，也正是这些因素构成了人类的特征。电信普遍服务无疑增强了人与人之间联系的纽带。可以说向高成本或贫困地区的居民提供普遍服务可以增强这些地区的居民的公民意识并使他们积极地参与政治生活。这一非工具的社区观点虽然为解释普遍服务提供了新的视野，但是它仍然不能解释为什么必须要由特定的电信业里的企业来承担这样的政治义务。其他行业的企业为什么不必承担这样的政治义务呢﹖
普遍服务的产生有其偶然性和普遍性。路径依赖说一直就认为初始的历史条件在社会机构和规则的形成中起着重要的作用。普遍服务机制现在也已很普及。尽管没有一个理论能完美地解释为什么要有普遍服务机制，然而堆积在一起这些经济和非经济的规范原理似乎都合理地反映了不同社会里普遍认同的社会价值观念。 |
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| 出处:无出处 |
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