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| 上传时间:2002/1/14 |
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据（《中国青年报》，2001年12月22日）报道，近日，陕西省商洛地区中级人民法院对2000年9月29日发生在陕西省丹凤县的"9.29"特大氰化钠泄露丹江案的环境污染损害赔偿作出判决，判定胡宝林、邓小琦、四方金矿、金牛公司赔偿丹凤县政府因环境污染所受损失865.63万元。判决中-判定的赔偿项目包括丹凤县政府的现场抢险支出、建立防渗坝的支出以及解决污染源附近的人畜饮水的支出等。
由本案我想到了许多。丹凤县政府有没有提起该污染损害赔偿请求的主体资格？污染案的直接受害主体是谁？谁有资格提起污染损害赔偿诉讼？
本案是典型的环境污染案。依《中华人民共和国环境保护法》第41条的规定，造成环境污染损害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位和个人赔偿损失。在本案中，直接受到损害的是污染源附近人畜饮水因污染发生困难的农民，这些农民才有资格提起损害赔偿诉讼，丹凤县政府并非直接受害的单位和个人，没有资格提起污染损害赔偿诉讼。当然，依法律规定，污染案的责任人不仅有赔偿损失的责任，而且有排除危害的责任。该污染案是特大事故，让四责任人排除危害已超出其能力，丹凤县政府代其排除危害，由此而支出的费用可以向四责任人追偿。因此，本案中丹凤县政府获得的不是环境污染损害赔偿金，而是环境保护法理论上的典型的"代为履行费用"。所以，本案的损害赔偿定性有误。但这不是本文讨论的重点，本文更关注的是如何建立并逐步完善我国的公益诉讼制度。
本案之所以发生定性错误，并不一定是判案的法官的法律素养不够，更可能的原因是我国公益诉讼制度的缺失。我国现行的环境保护法并没有规定政府在公害案件造成不特定人的人身、财产损害或有损害之虞时提起公益诉讼的诉权，更没有规定政府追偿"代为履行费用"的具体法律制度，更多的规定是行政处罚权。在当事人是外省、外市的民事主体超出其管辖时，政府的行政处罚权就没有那么"灵验"，政府公益诉讼就是一个很好的补阙措施。另外，行政处罚要遵循严格的法律依据，而公害案件的具体情形日益表现出多样性和多变性，一些行为很难处罚，公益诉讼就成为最后的有效防线。
"当经济生活的发展推出新的纠纷形式时，就要求有相应的诉讼形式与之配套"（江伟，《现代法学》1996年第三期，第4页）。经济立法在我国日益增多，但我国公益诉讼制度的缺失，使经济法律、法规的执行效果不尽如人意。由此可见，在我国建立公益诉讼制度已大有必要，这是完善我国法制，实现依法治国方略的需要。
何谓公益诉讼？所谓公益诉讼是指特定的国家机关和相关的组织和个人，根据法律的授权，对违反经济法律、法规侵犯国家利益、社会利益或不特定的他人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究其法律责任的活动。
公益诉讼是与私益诉讼相对而言的。一般而言，私益诉讼是因保护公民、法人的合法民事权益而引发的诉讼；公益诉讼则是因保障公共利益而引发的诉讼。公共利益应包括国家利益和社会利益。公益诉讼包括公益公诉和公益私诉。需要指明的是，公诉不等于公益诉讼，公诉是指国家检察机关或行政机关代表国家对违法行为人提起诉讼，以追究其必须由法院依法确定的法律责任；私诉也不等同于私益诉讼，私诉是指由受害人或利害关系人就他人的加害或违法行为向法院提起诉讼，以消除妨碍或者获得赔偿。私诉的本意保护私益，故私益诉讼都以私诉形式出现，但私诉也可以成为国家执法机关的有益补充，美国《谢尔曼法》规定的三倍赔偿金和我国《消费者权益保护法》规定的双倍赔偿金就是典型的例子。公益诉讼既可以由国家授权的检察机关和政府机关代表国家提起公诉，又可以由利害关系人以国家授权机关的名义或以个人的名义提起诉讼（公诉或私诉）。
公益诉讼有两种典型的模式。一为英美法系模式。根据《美国法典》第28卷第547条规定，检察官在涉及联邦利益等七种民事案件中，有权参加诉讼，其中包括检察官有权对所有违反《谢尔曼法》或《克莱顿法》而引起的争议提起公诉。（杨立新，《民法判解研究与适用》第五集，第240页）。根据《美国区法院民事诉讼法规》第17条规定，在法定情况下，保护别人利益的案件也可以用美利坚合众国的名义提起。典型的有相关人诉讼、职务履行令请求诉讼和禁止令请求诉讼。相关人诉讼是指当司法部长决定不亲自起诉违法行为时，私人可以以司法部长（或国家或州）的名义起诉；职务令请求诉讼是指美国很多州的法律允许私人在公务员未履行其义务的场合，以市民的身份并根据其义务的具体内容向法院提起请求发布职务履行令的诉讼；禁令请求诉讼是指纳税人以其纳税人身份提起请求禁止公共资金违法支出的诉讼。（田中英夫、竹内昭夫，《私人在法实现中的作用》，载于《民商法论丛》第10卷，第455页）具体而言相关人诉讼可以以美国的《联邦采购法》为例，该法规定，任何人均可代表美利坚合众国对政府采购中的腐败和有损于美国公众利益的行为提起诉讼，在获胜以后，可以在诉讼收益中获得一个相应的比例作为奖赏。二为大陆法系模式。法国、德国、日本的民事诉讼法律制度中都规定了检察院作为国家和社会利益的代表，对特定的涉及公益的案件，有权以主当事人的身份提起诉讼，也可以作为从当事人参与诉讼，并可以上诉。特定案件的范围不同的国家规定不一，但一般包括三类：（1）涉及亲子关系、婚姻无效、监护、禁治产人的案件；（2）雇佣劳动案件；（3）个人破产、法人清算重整的案件等。
由此可见，无论是英美法系国家还是大陆法系国家，对涉及公益的诉讼都建立了相应的诉讼机制。所不同的是，英美在涉及公益的诉讼中既规定了公诉制度，又规定了私诉制度，；大陆法系国家只规定了公诉制度。之所以如此是因为大陆法系国家私诉严格奉行民事诉讼的补偿原则，在设计惩罚性赔偿制度时有理念上的障碍。
我国现行的法律框架里，并没有公益诉讼制度的存在，如果说有的话，也仅仅是《民事诉讼法》第14条规定的"人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督"和《行政诉讼法》第10条规定的"人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督"。监督的方式只有一种，就是抗诉。尽管可以扩充检察院的民事行政诉讼检察权，让其可以参加涉及公益的诉讼，甚至可以上诉，但还是不敷使用，因此我国可借鉴英美法系模式，建立具有中国特色的公益诉讼法律制度。
我认为，我国目前亟需建立公益诉讼制度的方面有：（1）涉及国有资产流失的案件。如对违反国有资产管理法规规定的程序处分国有资产，有可能造成国有资产流失的案件。再如国有资产流失刑事案件中涉及到追回国有资产民事诉讼的案件。（2）公害案件。公害案件也就是通常所说的直接造成不特定的大多数人的人身、财产损害的环境污染案件。如本文开头提到的案件。再如在行政许可领域，滥发许可，造成资源的破坏性开采、利用或毁坏风景名胜的案件。如果说赋予环保部门或检察机关对公害事件起诉权是对社会公共利益造成损害后果的补救途径的话，赋予环保部门或检察机关对可能造成公害事件的行政行为的起诉权，则是防患于未然的良策。（3）雇佣劳动案件。当前，我国违反劳动法的现象很多，但涉讼的并不多。很多情况下，受害人迫于无奈或无力对抗用人单位而不得不忍气吞声；劳动保障行政部门获取信息的能力有限，而且查处违法案件的内驱力不强，让其承担保障劳动法实施的重任实在是不堪重负。在雇佣劳动案件中亦可引入公益诉讼制度，强化社会监督力量。（4）不正当竞争和消费者权益保护案件。如公用企业的限定购买或不合理搭售行为、地方政府的地区封锁行为等引发的案件。具体而言，我国的《反不正当竞争法》第30条规定，地方政府的地区封锁行为由上级机关责令改正，以及由同级或上级机关对直接责任人给予行政处分。这是典型的由行为人自己监督自己，这在法理上说不过去，在实践上也行不通。对上级政府而言，无论是从信息反馈的及时有效性，还是从其断然采取措施、依法实施救济的内在动因来看，都不足以承担法律所赋予的使命。若规定政府机关对政府机关的公益诉讼制度，则更有利于形成外部的、权威的、由利害关系人发动的及时有效的司法监督机制（史际春，《法学家》1998年第1期，第125页）。（5）其他损害公益的案件。如《合同法》第127条规定："工商行政管理部门和其他有关行政主管部门在各自的职责范围内，依照法律、行政法规的规定，对利用合同危害国家利益、社会公共利益的违法行为负责监督处理。"《合同法》第52条规定，恶意串通，损害国家、集体或第三人利益的合同无效。工商行政管理部门和其他行政主管部门对此类合同并无直接宣布其无效的权力，而须向法院提请裁判，决定该合同的效力，然后按无效合同的规则处理。这是典型的公益诉讼中的公诉。再如《招标投标法》第65条规定："投标人和其他利害关系人认为招标活动不符合本法有关规定的，有权向招标人提出异议或者依法向有关行政监督部门投诉。"此处本为社会监督条款，但此种社会监督由于缺乏监督人的激励机制而只能流于形式。若按美国的私人公益公诉的方式设计该条款，使投标人和利害关系人有权起诉，胜诉后在诉讼收益中获得一定比例的奖励，则该条文的社会监督机制会活力大增。
以上仅是不完全列举，大部分经济法律、法规中都可以引入公益诉讼，唯如此，才可能维护法律的尊严，才可实现依法治国的目标。
如上所述，公益诉讼不仅要建立公诉制度，而且要引入私诉制度。这样方可强化社会监督力量，以弥补政府在查处侵犯公益案件中力有不逮之处，而且也符合我国社会主义制度的本质。因为在涉及公民、法人利害关系的问题上，将矛盾"下交"，由利害关系人发动法律争议，远比政府依职权查处来得及时、公平、有效。所以，公益诉讼可以是公诉--"官对官"或"官对民"或"民以官的名义对官或民"的；也可以是私诉--"民对官"或"民对民"或"官以民的名义对官或民"的。 |
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