二十一世纪是信息时代，信息成为了一种重要的社会权力资源。而当前，整个信息资源的80%都掌握在政府手中。政府信息本质上是一种公共信息，它的公开程度直接关系到每个公民的切身利益。如果政府不能切实承担起信息公开的义务，公民知情权的实现将会大打折扣。在这个信息化时代，新闻媒介是负责传播信息的专业化机构，公民的知情权往往要借助于新闻媒介才得以实现。因此，健全的政府信息公开制度对新闻媒介至关重要。我国的信息公开制度最早始于20世纪90年代的“村务公开”。1998年，最高人民检察院在率先实行“检务公开”后，法院、公安等重要的司法部们也相继开始推行“审判公开”、“警务公开”等公开措施。1999年，以政府上网工程为标志的电子政府建设进一步推进了政务公开的进程。而2003年的“非典”则更进一步催生了我国政府信息公开的法制建设，于是在2007年1月，国务院通过并公布了《中华人民共和国政府信息公开条例》（简称《政府信息公开条例》）。该条例将于2008年5月1日起施行，它的施行必将给新闻媒介对政府信息的公开报道带来深远影响。

 

一、政府信息公开的“权利原则”

 

我国《政府信息公开条例》第一条规定：“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例。”这个立法宗旨被大多数学者称为“权利原则”。“权利原则”是指公民个人有知道政府信息的权利，也即知情权。公民知情权与政府信息公开紧密相连，它来源于英文“the right to know”，可译为“了解权”、“知的权利”，被学界普遍认为是政府信息公开的法理基础。它最早由美国最高法院大法官詹姆斯·威尔逊在1972年第一届国会上提出来。针对“国会议事录”应否向国民公开的问题，他指出：“人民有权知道（the right to know）他们的代表正在做什么、已经做了什么”。广义上来说，知情权包含寻求、接受和传递信息的自由以及从官方或非官方获知有关情况的权利；就狭义而言，则仅指知悉官方有关情况的权利。

 

按照主权在民理论，政府权力来源于人民，人民权利是政府权力的根本，公民理应有知道政府信息的权利。英国古典思想家洛克曾论述道：“政治权力源于个人利益，政治权力应以保护个人自由权利为宗旨。因此，政治权力首先必须是通过既定的、公开的、有效的法律行使”。法国启蒙思想家卢梭，继承和发展了洛克这一思想，卢梭认为：人民是权利的最终所有者和理念层面的行使者,人民无论是作为所有者还是行使者都要以政府信息的公开和对国家事务的知晓为前提。这要求政府要通过各种途径向民众提供政府活动的信息,保障公民的知情权。知情权直接赋予公民要求政府信息公开的请求权,并对政府信息公开活动进行监督。

 

我国《政府信息公开条例》的“权利原则”明确了公众有获得政府信息的权利，而不仅仅只是将信息公开当作政府机关的一种办事制度。根据该法，公民除了可以主动向政府申请获得相关政府信息外，政府如果出现侵犯公民知情权的情况，公民还可以申请行政复议或者提起行政诉讼。这些措施使得公民在行使知情权时有了具体而充分的法律保障。

 

二、“权利原则”与新闻媒介的关系

 

《政府信息公开条例》的“权利原则”是直接针对公民个人提出来的，那么它是否也适用于新闻媒介呢？我们的答案是肯定的。新闻媒介适用“权利原则”的原因，可以归结于新闻媒介自身的理论依据和功能意义两方面。

 

就理论依据而言，主要涉及的是对知情权的理解。美国学者亚历山大·米克尔约翰认为知情权涵盖了两个视角：一是从公众与政府的关系出发，主张公众有从政府获知各种公共信息之权利；二是从媒介与当权者的关系出发，主张媒介有从当权者那里获得各种公共信息的权利。亚历山大·米克尔约翰的观点中，我们可以看到，新闻媒介实际上起到了连通公民个人和政府的作用，新闻媒介最终是服务于公民的知情权，它为公民知情权的实现创造条件。新闻媒介作为社会公器，它本质上是由公民个体组成的，拒绝给与新闻媒介以知情权，实际上是在否定公民的知情权；而保障公民的知情权，也就是在肯定新闻媒介的知情权。

 

而就功能意义而言，新闻媒介具有“环境监测”功能。它在特定的社会的内部和外部收集和传达信息用以满足社会的常规性活动，如政治、经济或者生活，的信息需要，并警戒外来威胁。美国著名政治学家拉斯韦尔在《传播在社会中的结构与功能》一文中，明确肯定了新闻媒介的环境监测功能。他认为：“自然与社会环境是不断变化的，只有及时了解、把握并适应内外环境的变化，人类社会才能保证自己的生存和发展。在这个意义上，新闻媒介的信息传播对社会起着一种‘瞭望哨’的作用。”新闻媒介的“环境监测”功能要求它必须向人民大众传递关于环境变化的一切信息。而实现这个要求的前提便是，新闻媒介必须享有充分的知情权，以保障信息自由流通。因此，如果新闻媒介不享有知情权，则信息自由无从谈起，公民知情权只能悬空。

 

三、《政府信息公开条例》对新闻报道的影响

 

新闻媒介的第一价值是肩负“环境监测”功能，重点是帮助人们监测社会环境的社会新闻和实用资讯，以实现公民的知情权。我国传统的新闻媒介体制的一个基本价值支点便是“喉舌论”。中国共产党立党的宗旨是“立党为公，执政为民”，人民和党在根本利益上是一致的，因此，对党和政府负责与对人民群众负责并不矛盾。但是，在这一体制的实际运作中，往往过多地强调对领导机关负责，而它的更为本质的要求——对人民负责——的实现往往系于领导机关及其负责人对于党宗旨的认识水平、利害诉求及自觉性上。而《政府信息公开条例》的施行必将在制度上规范领导机关的信息公开行为，减少政府官员对信息公开的随意性，新闻媒介作为人民“喉舌”的一面将得到制度化的保障，具有扩大新闻报道面的进步意义。但同时由于其法律位阶较低，存在对新闻报道保护力度不够及相关配套法律制度不健全的问题。

 

（一）扩大了新闻媒介对政府信息公开报道范围

 

首先，该条例明确了政府信息公开是原则，不公开是例外。条例将以前的信息公开从政府单方面的恩赐转变为了公民权利，明确规定公众有权获得政府信息。如果政府机关随意缩小公开的范围或者拒绝公开应当公开的信息，新闻媒介可以通过条例规定的渠道寻求救济。“无救济则无权利”，《政府信息公开条例》对救济手段的规定具有重大的实质意义，对于侵犯知情权的行为，除了可以向上级行政机关或者监察机关进行一般的申诉以外，还可以要求行政复议或者提起行政诉讼。通过司法机关独立审查有效地解决争议，能较好地监督政府机关依法公开信息。其次，该条例大大扩展了政府信息公开的范围，除了行政程序和行政结果公开外，其他与公民个人或公众利益相关的政府信息都在公开的范围之列。并且将建立政府信息公开目录，更加明确政府信息公开的范围。最后，该条例除了规定政府具有主动公开政府信息的义务外，新闻媒介也可以依申请要求政府公开与公共利益相关的政府信息。

 

（二）法律位阶较低，新闻媒介对政府信息公开报道重重困难

 

就法律位阶而言，《政府信息公开条例》是国务院颁行的行政法规，其效力低于宪法和一般法律。因此，根据我国《立法法》第8条第2项的规定，第8条第2项所列10款内容属于法律保留事项，只能由全国人民代表大会通过制定法律的形式进行规定。这也就是说该条例不能为人民代表大会、人民法院和人民检察院规定新的信息公开义务。而我们知道，作为国家立法机关的人民代表大会和作为国家司法机关的人民法院和人民检察院，是我国政府的重要组成部分。有关国家立法机构和司法机关的信息公开不能依法进行，必将给新闻报道以极大的伤害。同时，根据《立法法》的规定，《政府公开条例》在制裁行政机构的违法行为时，不能创设限制人身自由的行政处罚和刑罚处罚。因此，该条例在打击行政机关信息公开的违法事项上略显力道不足，对类似的违法行为的威慑力不够。

 

《政府信息公开条例》的权威性不及全国人民代表大会颁行的法律，在调整范围上也不及法律。法律能调整的范围是条例所不能及的，法律可以适用于所有的国家机关，而不仅仅限于国家行政机关。由于条例的法律位阶相对较低，在条例的适用上必将产生与法律适用上的矛盾和冲突。按照法制统一原则的要求，该条例不得与现行其他法律相抵触，条例中与法律相抵触的规范无效。因此，在涉及到政府信息资源的法律，如保密法、档案法、统计法等相抵触时，该条例不能当然改变或者废止其他法律有关政府信息资源方面的规定。新闻媒介在进行相关的政府信息公开报道时，必然会遇到重重困难。

 

    （三）相关配套法律制度不健全，对新闻报道保护力度不够

 

政府信息公开是一个系统的体制，只有规范政府信息公开的法律是远远不够

的。单一的法律保护必然使得新闻媒介在为公民知情权服务时显得软弱无力。我们知道美国是世界上政府信息公开做得最完善的国家之一，它的信息公开法律除了《信息自由法》外，还有《隐私法》和《阳光法》。《信息自由法》规定了政府机关承担免除信息披露义务的举证责任，并建立了司法审查制度；《隐私法》的核心是对联邦政府收集、维护、使用和传播记录施加限制；《阳光法》则是让公众全面地介入政府决策。这样立体式的政府信息公开法律体系，使得美国新闻媒介在政府信息公开报道上呈现出全方位和多渠道的特点，公民知情权得到充分的保障。而我国在建立政府信息公开制度方面，还处于初级阶段，除了一个作为行政法规位阶的《政府信息公开条例》外，其他的相关配套法律制度还不健全。政府信息公开制度的建立与隐私立法、政府会议公开立法的关系十分重要，而这两方面的立法在我国还基本处于空白。这样的立法空白使新闻媒介在对政府信息报道方面显得缺乏力度。

 

在作为我国根本大法的宪法中，目前也尚未对公民的“知情权”做出明文规定。而即将施行的旨在保障公民知情权的《政府信息公开条例》，也并未明确提及“知情权”。但可喜的是，党的十七大报告对公民知情权做了肯定。2007年10月25日，中共十七大在北京开幕，胡锦涛代表十六届中央委员会向大会作了《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》的主题报告。报告在谈“扩大民主、保证人民当家作主”问题时，讲到：“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。”而十六大报告在谈民主与法制问题时，也从来没有提到过“知情权、参与权、表达权、监督权”。这四个名词在十七大报告中出现，就不能不属于新名词。而这些新名词的背后代表的是公民的四种政治权利，是党对国家民主与法制建设认识的进一步深化。十七大报告对公民知情权的肯定，无疑是我国民主和法治建设的一个重大进步，必将对公民的政治生活产生深刻影响。