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商事法学
信息披露监管的国际合作与协调探析
—以IOSCO为中心
邱永红  深圳证券交易所  法律部经理
上传时间:2007/12/2
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证券市场信息披露制度,又称公开制度或公示制度,是指证券发行人于证券的发行与流通诸环节中,依法将与其证券有关的一切真实信息予以公开,以供投资者作投资判断参考的制度。对公开发行证券的公司实行信息披露制度是整个证券市场制度设计的基础,它贯穿于证券发行、流通的全过程,是实现证券市场经济功能,保护投资者利益、提高上市公司质量和证券市场信用的基石。“阳光是最好的警察,灯光是最好的杀虫剂”,各国(地区)法律几乎均对发行证券或上市的公司加予信息披露的义务。作为国际证券市场最重要的国际组织的IOSCO,更是不遗余力地推进对信息披露的国际监管合作与协调。 

一、对发行人信息披露进行监管的基本原则与要求 

(一)对发行人信息披露进行监管的基本原则

IOSCO在其发布的《证券监管的目标与原则》中明确规定,对发行人信息披露监管应遵守以下基本原则:

1、监管机构应要求发行人全面、准确、及时地披露其对于投资者决策有重大影响的财务报告和其它信息。

2、监管机构应保证发行人的证券持有人均应享有公平、平等的待遇。

3、发行人所遵循的会计和审计标准应确保高质并得到国际认可。

(二)对发行人信息披露进行监管的基本要求

1、发行人应及时、准确、完整、真实披露有关信息

IOSCO指出,发行人向投资者及时提供有关信息 应持之以恒,以便其在知情的情况下作出投资决策。全面、及时、准确地披露对于投资决策具有重要意义的最新和可靠信息的原则与保护投资者和确保市场的公平、有效和透明的目标直接相关。因此,信息披露应清楚、及时、适当准确。监管机构在特定披露要求的基础上应补充制定一般披露要求,规定应将所有与投资决策相关的重大信息公之于众。

同时,监管机构应确保信息的充分、准确。一般来说,这将涉及对在收集、提供信息方面未能勤勉尽责的发行人和有关责任人进行惩戒或追究责任。监管机构应确保有关责任人对信息的内容承担各自的责任,根据不同情况,有关发行人、承销商、发起人、公司董事、公司高级官员、以及同意在文件中署名或提供咨询的专家顾问都可能要承担相应责任。

此外,监管机构应该关注那些为保证市场正常运转而允许对诸如商业机密或正在进行的谈判不要求全面披露的情况。在有限的情况下,市场情况需要可能与全面、及时的披露目标有所背离,监管机构有必要暂停交易或对拥有较全面信息的机构或个人的交易行为加以限制。在这种缺乏全面披露的情况下,交易应被中止。

2、对发行人披露关于公司控股的信息的特别要求

IOSCO强调,为保证股东都得到公正、平等的待遇,监管机构应要求上市公司管理层和拥有公司大量股权的个人对持股情况进行披露。这些信息通常对于二级市场上的投资决策非常必要。

不同国家(地区)对于必须披露的持股数量的标准各异,但要求通常都远远低于控股比例。对于企图成为公司控股股东的个人应实行更加严格的披露要求。同时,披露的本质也有所不同,但如公司控股方发生变动或有人企图使其发生变动,全面的公开披露通常被认为最能符合披露的根本要求。监管机构还应考虑到相关公司股东的信息需求。

公众作出知情的投资决策所需要的信息随交易的性质不同而变化,但对于现金要约、投标和交易要约、商业联合和私有化行为,披露的总体原则不变。在上述各种情况下,监管机构一般应确保公司的股东:有足够的时间来考虑他人欲收购公司大量股权的要约;能得到充分的信息从而对他人欲收购公司大量股权的要约权衡利弊;有适当、平等的机会参与分享收购所产生的任何收益;在收购过程中得到公平、平等待遇(特别是对小股东而言);不能因收购交易中任何一方董事的行为或本公司董事未能诚实忠信地就收购要约作出反应或提出建议而遭受不公正的待遇。

3、发行人所遵循的会计和审计标准应确保高质并得到国际认可 

IOSCO认为,财务信息的可比性和可靠性是投资者作出投资决策的重要前提。常规财务报表的目的是反映公司财务状况、经营业绩、现金流动和权益变动等信息,从而为广大报表使用者的决策服务。财务报表应具有可理解性、一致性、相关性、可靠性和可比性等特征。财务报表还须反映管理者的受托经济责任或说明其管理的效果。而会计准则和审计准则是财务信息可靠性的必要保障。高质量的会计和审计准则为发行人信息披露提供了框架。因此,会计准则应全面、明确,达到国际认可的水准;根据准则提供的财务状况信息要精确和相关,并确保人们能获得基本的信息。

IOSCO强调,监管机构应该促使上市公司向投资者和潜在投资者提供信息的及时性和相关性;建立适当的制定高质量准则的机制,针对争议或不确定性,确保一贯地对准则进行权威和及时的解释。同时,应由外部专业审计人员对发行人的财务报表及其是否符合会计准则进行独立审核。此外,审计须依据国际认可的明确准则进行,并严格制度以确保审计师的独立性。

IOSCO还提出,当存在监管机构认可的一套国际准则时,应允许使用这些准则,以通过提供国际上可比的信息促成跨境筹资活动,从而提高筹资的效率。同时,还应建立会计和审计准则执行情况的稽核机制。

二、对跨国发行人信息披露的监管

(一)对跨国发行人跨国发行与首次上市的信息披露的监管

众所周知,IOSCO的一个重要目标是推进证券市场的国际化,推动跨国证券发行和上市。但是随着越来越多的公司在多个国家(地区)发行、上市,IOSCO逐渐认识到,不同国家和地区关于证券发行和上市的信息披露准则存在很大差异。因此在推进跨国发行和上市的同时,一定要提高不同国家和地区披露信息的可比性(comparability),同时又要保持对投资者的高水平保护,防止投资者在跨国证券发行和上市时不受损害。IOSCO认为要达到这个目的,制定统一的跨国信息披露准则是十分重要的。为此,IOSCO在1998年9月发布了《外国发行人跨国证券发行与首次上市国际披露准则》(International Disclosure Standards for Cross-Border Offerings and Initial Listings by Foreign Issuers)(以下简称《初次披露准则》或ISD98),《初次披露准则》建议各成员在各自的法律管辖领域内接受包含《初次披露准则》所规定的信息的披露文件。 

1、《初次披露准则》的主要内容

(1)《初次披露准则》的适用范围

《初次披露准则》由两部分构成,第一部分载明国际披露准则,以供公司在其股票(不包括债券)跨国公开发行、上市和买卖时适用。在适用文件上,IOSCO认为如无特别说明,《初次披露准则》适用于招股说明书、发行和首次上市文件,以及注册申请文件等。第二部分规定了准则范畴之外的披露问题。主要对于一些不宜纳入第一部分的信息事项予以列出。 IOSCO还特别提醒跨国发行和上市的公司,应当仔细审查其披露是否符合《初次披露准则》第二部分的某些特殊要求,密切关注《初次披露准则》的第二部分所载披露要求是否发生了变化。

《初次披露准则》只规定非财务方面的披露要求,而并不涉及发行人应根据何种会计或审计准则编制财务报表的问题。一些国家对某些其他交易形式的披露要求,《初次披露准则》没作规定,如企业兼并、要约收购、换股收购、推出交易(即从公众公司转为私人公司的交易)或关联交易。《初次披露准则》同样不适用于证券投资基金或没有营业历史的初创企业。《初次披露准则》没有规定持续披露义务,如关于内幕人交易和反对欺诈方面的要求。《初次披露准则》也不涉及股权证券上市时的适合性标准,如公司的营业历史、资产规模、赢利状况、市场行情和股票价格等,这些标准由证券交易所制定。

(2)跨国发行人的定义

根据IOSCO的定义,不管公司是否在东道国同时发行或上市证券,只要直接在东道国之外的一个或多个国家发行或上市,就是跨国发行或上市。

IOSCO认为,在不同国家和地区内,《初次披露准则》应该同样适用于在其境内的所有外国公司的证券发行或上市,但下列情况例外:①在澳大利亚,《初次披露准则》不适用在澳大利亚证券交易所上市而在新西兰设立的公司;②在加拿大,根据《国家政策第45号》,加拿大与美国建立了美加多法域披露制度,加拿大发行人在美国发行和上市证券,适用该制度的规定而不适用《初次披露准则》;③在欧盟,《初次披露准则》不适用欧盟成员国的发行人在成员国证券交易所上市;④在美国,《初次披露准则》不适用于:A.在外国成立的公司,但是不符合美国证交会根据1933年的“证券法”制定的“规则405”对“外国私人发行人”的定义,或者美国证交会根据1934年的“证券交易法”制定的“规则3b-4”的定义;B.在加拿大依据美国联邦证券法成立的、使用美国和加拿大联合制定的多重管辖披露制度提供的规则和表格的公司。

(3)应予披露的重要信息及免予披露的信息

IOSCO强调,跨国发行和上市的发行人应该披露对投资者决策非常重要(material)的信息,且信息披露应该真实、全面、准确,这是各国共同坚持的披露原则,但是各国在运用这一原则时,情况有所不同。东道国的证券监管机关在某些特定环境下,可以免去外国发行人某些信息披露义务,如法律规定需要保密的信息;基于公共政策不宜披露的信息;涉及商业秘密和知识产权的信息。IOSCO称这处情形为“信息省略”。《初次披露准则》第二部分详细列举了在哪些情况下,信息披露的义务可以省略。

(4)信息披露的对等性

IOSCO在《初次披露准则》中还提到了信息披露的对等性问题。所谓的信息披露的对等性是指在其他市场上已经公开的对投资者重要的信息,也应在东道国公开,不管东道国是否这样要求。

(5)披露格式和语言

在《初次披露准则》报告中,IOSCO虽然在一开始就说明《初次披露准则》不是强制性的,但是《初次披露准则》还是提出了准则的披露格式,认为这样可以提高《初次披露准则》的可比性。如果同样的信息已经在财务准则中要求了,则不作要求。IOSCO还要求在提供信息文件时,应当把目录列在前面。文件应当以东道国大众能接受的语言写出等。

(6)具体的披露准则

《初次披露准则》在其第一部份规定了跨国发行和首次上市的发行人在以下10个方面的具体披露准则:①董事、高级管理部门、顾问和审计人员的身份;②发行统计和预期时间表;③核心信息,包括摘录的财务数据,股本和负俩,发行目的和资金的使用及风险因素;④公司的信息,包括公司历史概况,业务介绍,组织结构,财产、工厂和设备;⑤公司经营财务回顾和前景,包括经营业绩,流通性和资金来源,研究开发、专利许可等,发展趋势;⑥董事、高层管理部门和雇员,包括董事和高层管理部门、报酬、董事会议事规则、职员和分享权;⑦大股东和关联交易,包括大股东、关联交易、专家和顾问的利益;⑧财务信息,包括合并报表和其它财务信息,重大变更;⑨发行和上市情况,包括发行和上市细节,销售计划,发行和上市的市场,销售股东的情况,分红派息的稀释状况,发行费用;⑩附加信息,包括股本状况,公司章程和备忘录,重大合同,外汇管制,税收,分红派息代理机构,专家声明和文件的陈列。 

(7)准则范畴之外的披露问题

第二部分对一些不属于《初次披露准则》之内的披露事项作了规定,主要以列举方式将有关国家的特别规定加以陈述。如对于“重要性”的认定问题,列举了澳大利亚、欧盟、香港、瑞士和美国等国家和地区的规定;对于“参照并入”问题,列举了澳大利亚、欧盟、日本和美国的相关规定;对于“责任声明”,列举了欧盟、法国、香港、墨西哥、瑞士等国家和地区的做法。该部分总共列举了二十项有关国家或地区存在具体规定的信息项目。 

   2、各国对《初次披露准则》的执行情况

为了了解各国(地区)对《初次披露准则》的执行情况,并进一步推进对信息披露监管的合作与协调,IOSCO技术委员会第一工作小组于1999年11月对第一工作小组的17个成员 进行了问卷调查。在对问卷调查进行统计分析的基础上,第一工作小组完成了《关于执行国际披露准则的报告》(Report on Implementation of International Disclosure Standards),并在2000年5月以IOSCO技术委员会的名义对外发布。 

根据《关于执行国际披露准则的报告》的统计,第一工作小组的17个成员中,16个成员已经接受根据《初次披露准则》编制的外国发行人的披露文件或者已经决定从2000年的某个时间点开始接受根据《初次披露准则》编制的外国发行人的披露文件;另外一个成员瑞典则明确表示目前还不能接受根据《初次披露准则》编制的外国发行人的披露文件。 具体情况如下: 

(1)6个成员已经通过修改有关法律或规则来执行《初次披露准则》。其中,西班牙和英国已经允许外国公司可自主选择使用《初次披露准则》来编制发行、首次上市的披露文件;墨西哥和意大利通过修改上市规则规定国内和外国发行人发行和首次上市文件的编制均应适用《初次披露准则》; 美国和法国则对其应该法律或规则进行了修改,允许外国发行人从2000年开始根据《初次披露准则》来发行、首次上市的披露文件。 

(2)澳大利亚、比利时、德国、中国香港特别行政区、日本、卢森堡、荷兰和瑞士等8个成员表示,目前它们通过行使自由裁量权(discretionary authority)或其他方法允许外国公司适用《初次披露准则》,暂时还没必要修改有关的法律或规则。

(3)加拿大阿大略省、魁北克省则表示,它们计划在2000年制定新的规则来许可外国公司使用《初次披露准则》来编制有关披露文件。在过渡期内,它们将通过行使自由裁量权的方法允许外国公司适用《初次披露准则》。

3、对《初次披露准则》的简要评析

(1)积极意义

①由上可见,《初次披露准则》发布后,得到了世界各国和地区的热烈响应,绝大部分国家和地区已经通过修改有关法律、规则或其他方法来执行《初次披露准则》,从而有力地推动了国际信息披露的监管合作与协调。

②《初次披露准则》的推行可以大大降低发行人和投资者的成本。一般而言,证券跨国发行与上市需要遵循发行市场所在地的信息披露制度,在发行人所在地与其证券发行与上市所在地的信息披露要求不相一致的情况下,为达到发行和上市的信息披露要求,发行人必须在信息披露上支付更大的费用;当发行人同时在几个外国市场发行与上市证券,该等发行与上市所在地的信息披露制度所存在的重大差异,将使发行人增加额外的披露成本;同样,当投资者在不同的市场上使用发行人信息时,也将遇到因各市场信息披露制度的差异所造成的障碍。而《初次披露准则》的推行可以使发行人和投资者大大降低证券发行和交易过程中的成本。 

③《初次披露准则》为外国发行人跨国发行与首次上市制定了一套高标准的披露准则,《初次披露准则》的推行必将大大提高对投资者的保护力度和促进证券市场的公平、有效和透明。 

④《初次披露准则》的推行对消除世界范围内的监管套利(regulation arbitrage)也将起到较大的作用。 

(2)不足之处

①从总体上看,《初次披露准则》的规定弹性过大,为东道国监管机构留下了很大的自由发挥空间。 首先,《初次披露准则》允许东道国监管机构根据其本地的具体情况对外国发行人增加额外的披露要求。此外,如上所述,《初次披露准则》还规定东道国监管机构可以免去外国发行人对涉及商业秘密和知识产权等的信息的披露义务。显然,上述这些弹性或例外规定必然会导致各东道国(地区)对外国发行人发行和首次上市的信息披露要求的不尽一致,从而使《初次披露准则》的作用和有效性大打折扣。

②从内容来看,《初次披露准则》只规定非财务方面的披露要求,并不涉及发行人应根据何种会计或审计准则编制财务报表的问题。而从某种意义上说,遵循何种会计和审计准则是编制跨国发行与上市的招股说明书(prospectus)、财务报告等信息披露文件的前提和基础。此外,《初次披露准则》只对外国发行人跨国发行与首次上市的信息披露(初始披露)义务进行了规定,而对外国发行人发行、上市后的持续披露(Ongoing Disclosure)义务未有涉及。 因此,《初次披露准则》在推进信息披露的国际一体化和协调方面具有不彻底性。

③从适用范围来看,《初次披露准则》建议只适用与外国发行人,对本国发行人不适用。事实上大部分国家(地区)在执行《初次披露准则》时也只将《初次披露准则》适用于外国发行人。这样,由于国内发行人和外国发行人实行不同的信息披露标准,且不同的信息披露标准不具有可比性,投资者在对其所取得的国内发行人和外国发行人的信息进行分析评估时又面临着新的困难。

(二)对跨国发行人上市后持续信息披露的监管

如上所述,《初次披露准则》只对外国发行人跨国发行与首次上市的信息披露(初始披露)义务进行了规定,而对外国发行人发行、上市后的持续披露(Ongoing Disclosure) 义务未有涉及,在推进信息披露的国际一体化和协调方面具有不彻底性。因此,为弥补上述《初次披露准则》的缺陷,IOSCO技术委员会于2002年10月制订了《关于上市公司持续披露和重大事项报告的准则》(Principles for Ongoing Disclosure and Material Development Reporting by Listed Entities,以下简称《持续披露准则》),并在2003年10月16日在韩国汉城举行的IOSCO第28届年会上获得通过。

1、持续披露的定义与适用范围

《持续披露准则》规定,该准则中所称的持续披露是指除上市公司初次披露以外的所有其它信息披露,既包括对定期报告(如年度报告、中期报告和季度报告)的披露,也包括对有关重大事项(如兼并收购、关联交易)的临时报告的披露。《持续披露准则》作为《初次披露准则》的姊妹篇(a companion set of International Disclosure Standard to ISD98), 主要是为规范跨国发行人的持续信息披露而制定,但IOSCO同时指出,《持续披露准则》同样也适用于国内的上市公司,但对国内或外国的非上市公司以及证券投资基金。

2、持续披露的具体准则

(1)持续披露义务的精义所在

IOSCO认为,上市公司持续、全面、准确地披露其对于投资者决策有重大影响的财务报告和其它信息,是持续披露义务的精义所在。

(2)信息披露的及时性

上市公司应该按以下要求及时披露有关信息:①对于临时报告,应该尽可能快(as soon as possible)或者在规定的时间内(如美国建议为两个工作日内);②对于定期报告,应该在法律或上市规则规定的时间内披露。

当然,只要经过所在司法管辖区内的有权机构许可,上述信息也可以延期披露或不披露:①法律规定需要保密的信息;②该信息包含不成熟的建议或未达成一致的谈判事项,或者披露该信息会损害该上市公司投资者(股东)的合法权益,但在此种情况下,上市公司应对该信息严格保密。

(3)信息披露的同一性

如果一个公司同时在不同国家(地区)上市,该公司应该将其在某一上市地披露的全部信息同时在其它所有上市地进行披露。此种义务不能受该企业最初于何地上市的限制。当然,此原则的适用应该充分考虑各上市地时区和交易时间的不同。

(4)信息的发布(dissemination)

上市公司应使用法定、高效和及时的发布方法发布信息,以确保市场参与者能在第一时间得到完整、准确的信息。

(5)信息披露的基本原则

上市公司应当公平地披露所有应该披露的信息, 确保信息披露内容真实、准确、完整而没有虚假、严重误导性陈述或重大遗漏。

(6)信息披露的公平性

上市公司应该保证所有证券持有人在持续信息披露方面均应享有公平、平等的待遇,在向投资大众公众披露之前,不应该将信息披露给选定的投资者或关联方。

(7)信息披露义务的承担

上市公司应承担持续信息披露的责任。在一些司法管辖区,公司以外的某些特定义务人也应该对持续信息披露负责。 

三、对跨国发行人所遵循的会计准则的协调

如上所述,高质量的会计准则是财务信息可靠性的必要保障,它为发行人信息披露提供了框架。同时,遵循何种会计准则是编制跨国发行与上市的招股说明书、财务报告等信息披露文件的前提和基础。因此,为推进对跨国发行人信息披露的更加有效的监管,除了在非财务信息的披露方面制定统一的国际标准(如《初次披露准则》和《持续披露准则》)外,还必须出台一套适用于跨国发行与上市的会计标准。 有鉴于此,IOSCO从20世纪80年代末开始就致力于推进对会计准则的国际协调。

  1989年9月,IOSCO技术委员会发布了《关于国际证券发行的总结报告》
(International Equity Offers - Summary of Report),该报告指出,制定一套被国际社会所接受的会计标准,对促使更多的企业跨国发行与上市至关重要。   同时,IOSCO注意到当时国际会计准则委员会(简称IASC或IASB) 这个民间组织对制定国际会计标准(international accounting standard,简称IAS)所付出的努力以及它在会计准则国际化领域发挥的愈来愈大的作用,因此决定与其合作。

1993 年初, IOSCO 与IASC 达成了由IASC制定一套适用于企业跨国发行与上市的核心准则(core standards)的初步协议,以提高跨国上市公司会计信息披露质量。  1995 年7月,IOSCO 与IASC再一次达成协议, 提出如果IASC 能在1999 年底制定出一套在国际资本市场上通用的核心准则,并得到IOSCO 技术委员会的批准,那么技术委员会将把这套核心准则作为国际资本市场跨国发行人编制财务报告的准则。 

1998年12月14-16日, IASC在德国法兰克福召开理事会,讨论通过了第39号国际会计准则《金融工具:确认和计量》(IAS39)。至此,IASC完成了1995年7月与IOSCO所达成关于制定核心准则的协议中有关工作计划所涉及的最后一个大项目。IASC理事会主席斯蒂革•恩尼沃尔森(Stig Enevoldsen)认为核心准则中有关金融工具项目的完成对于财务报表的使用者和编制者具有历史性的重要意义,它将有力地推动世界会计向前迈进。依据IAS39所编制的报表可以使使用者更清楚地了解企业使用金融工具的情况。 

   1999年2月,IOSCO技术委员会开始对IASC已完成的核心准则进行评估,2000年2月,IASC出版了经过修订后的30项核心会计准则(简称IASC 2000)。同年5月,IOSCO技术委员会完成了对IASC 2000的评估,并发布了《对IASC准则的评估报告》(IASC Standards - Assessment Report),建议IOSCO的成员将IASC 2000适用于跨国发行与上市的企业。 与此同时,IOSCO主席委员会在其2000年悉尼年会上通过了《关于IASC会计准则的决议》(Resolution of the Presidents’ Committee on IASC Standards),正式采纳其技术委员会的建议,向其会员推荐IASC  2000。  

《关于IASC会计准则的决议》发布后, IOSCO对成员采纳国际会计标准情况进行了调查,结果表明许多国家(地区) 及有关国际组织允许境外发行人使用国际会计标准,另一些国家(地区)正在朝这个方向努力。兹择其要而分述之。

1、    欧盟

2000年6月13日,欧盟( European Commission , EC)理事会发布了一份备忘录—《欧盟财务报告战略:未来走向》。在这份备忘录中,欧盟理事会建议,欧盟成员国范围内的所有7000多家上市公司最迟应于2005年采用国际会计准则编制合并会计报表。2002年7 月19日,欧洲议会和欧盟委员会在布鲁塞尔召开大会,讨论通过了《关于运用国际会计准则的第1606号(2002)决议》(简称《1606号决议》)。 至此,欧盟式决定上市公司财务报告采纳国际会计准则, 其目的是在欧盟成员国范围内采纳和运用国际会计准则,协调上市公司编制财务信息的标准,提高财务报表的透明度和可比性,从而促进欧盟资本市场和成员国资本市场的高效运转。

2、    美国

美国一直认为其资本市场是世界上最发达的, 会计准则也是全世界最好的, 因此SEC 和美国财务会计准则委员会(简称FASB) 早期对IASC 的态度冷淡。在20 世纪90 年代后期IASC 核心准则制定取得实质性进展的背景下, SEC 发起高质量会计准则的讨论, 实际上主要是针对国际会计准则的质疑。然而, 在现实利益的驱动(美国资本市场跨国融资能力受到影响) 下, 尤其是在欧盟于2002年对国际会计准则的态度明朗后, 美国立即改变消极观望的做法, 转而全方位积极介入, 决心在控制国际会计准则的发展上与欧盟一争高低。这一点在前述的IASC 改组进程中就有所体现, 并且改组后美国在几个重要机构中的控制和影响力量明显加强。

2002 年10 月29 日, FASB 与IASB (原IASC)的合作有了突破性的进展, 双方正式达成了协议, 朝着全球会计准则趋同的目标合作。FASB 和IASB 共同发布了一份谅解备忘录, 开始正式将美国会计准则与国际会计准则的趋同作为双方的义务。具体说来, 双方在其各自的议程中, 都增加了一个共同的短期趋同项目, 对双方准则中的某些特定差异寻求一般的解决方式。

3、其他国家和地区

(1)澳大利亚

自从欧盟2002 年7 月19 日做出2005 年采纳国际会计准则的正式决定以来, 不但美国积极介入国际会计趋同活动, 澳大利亚也做出实质性反应。澳大利亚财务报告委员会(Financial Reporting Council , FRC) 在2002 年7 月3 日正式发布公告: 澳大利亚上市公司应从2005 年1 月1 日起采纳IAS 和IFRS。这与澳大利亚政府一直呼吁会计准则的国际趋同是相一致的。同时, 为了支持国际会计准则的制定, FRC 还决定在2002 年至2003 年为IASB 基金会提供财务支持, 资金将来源于联邦、州及其他地区政府、会计职业团体、澳大利亚证券交易所等机构给予FRC 用于准则制定的资金。此外, FRC 在2002 年7 月3 日的公告末尾, 还特别将在IASC 改组后机构中任职的有关澳大利亚人名与职位一一列出, 似乎借以表明在国际会计准则制定过程中澳大利亚的影响力是颇为“强大”的, 足以维护澳大利亚的利益。IASB 在FRC 公告同日也发布公告, 表示IASB 主席欢迎澳大利亚在2005 年开始采纳国际会计准则。

(3)加拿大

加拿大证券管理委员会(Canadian Securities Administrators , CSA) 也在2002 年6 月发布了征求公众意见的讨论稿: 从2005年开始, 在加拿大上市的国外公司可以采用IASB 准则, 而不需调整为加拿大的GAAP。  

(4)香港特别行政区

香港证券交易所在2001年4月修订了上市规则,允许在主板市场第一上市的公司采用香港会计准则或IAS,在主板市场第二上市的公司则可采用上述会计准则或美国会计准则。如上市公司选择采用IAS或美国会计准则,还需要提供与香港会计准则的差异调节表。香港证券交易所创业板市场一直都允许上市公司采用香港会计准则或IAS,并允许符合特定条件的上市公司采用美国会计准则。

由上可见,经过多年的努力,IOSCO在会计准则的协调方面已经取得了不菲的成效,特别是《关于IASC会计准则的决议》的发布,为跨国发行人编制财务报告提供了一个统一的国际会计准则,从而有力地推动了信息披露的国际监管合作与协调。然而,由于受诸多方面因素的影响和制约,会计准则的国际协调还存在着不少亟待解决的问题,依然任重而道远。

首先,IASC  2000只包括了比较常用的30项会计准则,而对银行、保险、房地产等特殊行业的会计准则则尚付阙如,致使处于上述特殊行业的企业在跨国发行与上市时找不到统一的会计准则。 

其次,从适用范围来看,《关于IASC会计准则的决议》建议只适用与外国发行人,对本国发行人不适用。这种内外有别的会计准则制度,不利于会计准则的国际协调与彻底一体化。

最后,IOSCO在推进会计准则的国际化、一体化方面已经取得了有目共睹的成就,但在协调作为信息披露的又一基本要素的审计准则方面,却步履维艰,鲜见成效。 国际审计准则的欠缺,必然会障碍国际会计准则的有效实施和对信息披露监管合作与协调的步伐。
  
(作者简介:邱永红,男,现就职于深圳证券交易所法律部,中国执业律师、经济师。已在《中国法学》、《人民日报(理论版)》、《民商法论丛》、《国际经济法论丛》、《经济理论与经济管理》、《经济导刊》等国家级权威和核心学术刊物上发表论文70余篇近60万字,其中有多篇被中国人民大学报刊复印资料全文转载;出版专(合)著三本;并参与完成了国家级和省部级科研项目共三项。
联系电话:0755-25918081;E-mail:qiuyonghong@163.com;
联系地址:深圳市深南东路5045号深圳证券交易所法律部;邮编:518010)


注释:
¨就职于深圳证券交易所法律部。
  IOSCO专门授权其技术委员会(Technical Committee)第一工作小组(Working Group1,以下简称第一工作小组)负责跨境信息披露及会计的监管事宜。经过多年的努力,第一工作小组完成了一系列有关跨境信息披露监管的报告、标准、准则等,并以IOSCO或其技术委员会的名义发布。
同时,为加强对跨境信息披露及会计的监管,IOSCO 主席委员会还通过了以下几方面的决议:《关于国际审计标准的决议》(Resolution Concerning International Standards on Auditing,1992年10月)、《关于国际会计准则第 7号-现金流的决议》(Resolution Concerning Accounting Standard IAS 7,1993年10月)、《主席委员会关于IOSCO批准外国发行人跨国发行与首次上市国际披露准则的决议》(Resolution of the Presidents' Committee on IOSCO Endorsement of Disclosure Standards to Facilitate Cross-Border Offerings and Listings by Multinational Issuers ,1998年8月)、《主席委员会关于IASC会计准则的决议》(Resolution of the Presidents' Committee on IASC Standards,2000年5月)。
此外,IOSCO还在其于1998年9月发布《证券监管的目标与原则》第10章专门对证券公司等市场中介机构的监管作了具体的规定。
  See IOSCO, Objectives and Principles of Securities Regulation,At http://www.iosco.org/pubdocs/pdf/IOSCOPD154.pdf,October 9, 2004. 此外,此处所称“发行人”一词应从广义上理解。它包括所有从市场上募集资金的主体,既包括境内发行人,也包括跨国发行人。
此处的有关信息应至少包含以下内容:证券公开发售的条件;招股说明书或其它发行材料(以及相关较短篇幅的简介或介绍性材料)的内容和散发;在发售中准备的补充文件;有关证券发售的宣传;关于拥有上市公司重大权益的股东的信息;关于企图拥有公司控股权的个体的信息(以下将作详细阐述);对于上市证券的价格或价值关系重大的信息;定期报告;股东投票决定。
  See IOSCO, Objectives and Principles of Securities Regulation,At http://www.iosco.org/pubdocs/pdf/IOSCOPD154.pdf,October 9, 2004.
根据IOSCO的解释,进行跨国证券发行与上市的公司应该按照《准则》披露相关文件。当某国的证券监管当局对公司的信息披露文件予以审查和接受后,其他国家的证券监管者也会对该公司在本国进行证券发行与上市予以认可。考虑到《准则》并非是具有国际法律约束力的文件,《准则》指出,为贯彻《准则》的实施,有些会员机构仍须采取另外的行动。诸如对准则加以补充。同时,发行人在使用《准则》之前有必要查实,《准则》是否在东道国的法域内生效。此外,《准则》只是为外国发行人编报单一披露文件提供一个可选择的披露准则,而并不一定要替代现行的有关外国发行人的披露规定,在东道国许可的情况下,《准则》并不阻止外国发行人遵守其他的信息披露规定。
例如对于某些特殊行业的公司、如银行、保险、采矿和石油天然气公司等行业的跨国公开发行和上市,除了适用《准则》第一部分的规定之外,某些国家可能会要求提供额外的信息披露。这些可能的额外信息披露详细列于《准则》的第二部分。
  See  IOSCO,International Disclosure Standards for Cross-Border Offerings and Initial Listings by Foreign Issuers, At http://www.iosco.org/pubdocs/pdf/IOSCOPD81.pdf,October 10, 2004.
  Id.
  这17个成员分别为:澳大利亚、比利时、法国、德国、中国香港特别行政区、意大利、日本、卢森堡、墨西哥、荷兰、加拿大阿大略省、魁北克省、西班牙、瑞典、瑞士、英国和美国。
  此外,IOSCO技术委员会还于2001年3月发布了《将国际披露准则适用于柜台登记系统的报告》(Adapting IOSCO International Disclosure Standards for Shelf Registration Systems), 决定将《准则》扩大适用于柜台登记系统。See IOSCO’s Technical Committee,Adapting IOSCO International Disclosure Standards for Shelf Registration Systems, At http://www.iosco.org/pubdocs/pdf/IOSCOPD118.pdf, October 10, 2004.
  瑞典认为,《准则》所列示内容可以满足瑞典有关发行、上市的大部分要求但不能满足全部要求。因此,除了提交按《准则》编制的文件外,外国发行人还应提交包含额外信息的文件。
See IOSCO’s Technical Committee, Report on Implementation of International Disclosure Standards,  At http://www.iosco.org/pubdocs/pdf/IOSCOPD106.pdf, October 10, 2004.
  此外,非小组成员的新加坡和阿根廷也已通过修改法律或上市规则来要求国内和外国发行人均应使用《准则》来编制发行和首次上市文件。  See Samuel Wolff, Implementation of International Disclosure Standards, Journal of International Economic Law, Vol.22, 2001, pp.96-97.
  美国SEC还将《准则》扩大适用到所有外国发行人发行的证券,既包括股权证券(股票),也包括债权证券(债券)。See International Disclosure Standards, Exchange Act Release No. 33-7637, 1999 WL 44076 (S.E.C.) at 9 (Feb. 2, 1999)。
从发行人的角度看,信息披露成本是其进行决策时的一个重要因素,有相当的发行人为了避免高额的信息披露成本转而在私人市场或OTC市场上进行交易。适用《准则》后,发行人仅需按照《准则》的披露标准和要求进行准备发行和首次上市的各种披露文件,这样会降低发行人的信息披露成本,促使更多的公司转向全球进行公开市场发行。从投资者的角度看,《准则》推行后,他们再也无需分析各种样式不同的公开发行和首次上市的披露文件,不同国家上市公司之间的可比性也会大大增强,投资者就可以运用一套统一的规则来进行风 险收益的衡量和比较,这会鼓励更多的投资者参与到证券市场中来,并提高金融市场的效率。
See Felicia H. Kung, The International Harmonization of Securities Laws: The Rationalization of Regulatory Internationalization, Law and Policy in International Business, Vol.23, 2002, p.470.  
See  J. William Hicks, Harmonization of Disclosure Standards for Cross-border Share Offerings: Approaching an "International Passport" to Capital Markets?, Indiana Journal of Global Legal Studies, Vol.9, 2002, p.371.
  Id., p.373.
相比初始披露,持续披露的意义也同样重要。初始披露是发行人与投资者打的第一个“照面”,是一次性的、静态的,是向市场的第一次信息注入;而持续披露却是长期的,通过不同阶段所披露信息之间的对比,投资者可以获得一种动态的印象。所谓“路遥知马力,日久见人心”,通过持续信息披露,众多的发行公司将会露出其庐山真面目,接受市场客观的评价和筛选。从而达到资源优化配置和有效保护投资者的效果。
  该准则中所称的持续披露是指除上市公司初次披露以外的所有其它信息披露,既包括定期报告(如年度报告、中期报告和季度报告)的披露,也包括有关重大事项的临时报告的披露。
  See IOSCO’s Technical Committee , Principles for Ongoing Disclosure and Material Development Reporting by Listed Entities , At http://www.iosco.org/pubdocs/pdf/IOSCOPD132.pdf,  October 11, 2004.
例如,早期由于世界上大多数国家都按自己制定的会计准则(或制度) 处理会计事务, 这些国家的会计准则之间不同程度地存在着差异, 依据这些会计准则提供的会计信息自然也存在差异, 从而对会计信息的可比性和有用性产生影响。较为典型的一个例子是德国的戴姆勒—奔驰公司案例。 1993 年, 德国戴姆勒—奔驰公司拟在纽约证券交易所上市, 但发现该公司按照德国会计准则编制的财务报表显示是盈利的, 而按照美国会计准则编制则是亏损的。显然, 如果不调整两者之间的差异, 则很可能会对会计信息使用者的决策产生误导, 而要在国际证券市场中, 经常性地调整各国会计信息之间的差异, 又会大大增加交易成本, 不利于经济效率的提高和经济全球化。2000 年中国石油、中国联通、海洋石油等在海外上市时, 实际上也已碰到了类似的问题。因此, 建立全球通用的会计准则, 推进会计准则的国际化, 为全球经贸往来和资本流动减少或者消除“语言”上的障碍, 毫无疑问是经济全球化和证券市场国际化的必然要求。
  See Felicia H. Kung, The International Harmonization of Securities Laws: The Rationalization of Regulatory Internationalization, Law and Policy in International Business, Vol.23, 2002, p.477.
  IASC于1973年6月成立于英国伦敦,为各国注册会计师团体参加的民间组织。其目标是:(1)本着公众利益,制定会计准则,并推动其在世界范围内被采纳。(2)为协调国际会计准则而广泛地开展工作。1975年1月,第一号国际会计准则(International Accounting Standards, IAS)发布。早期国际会计准则委员会的目标是期望协调不同国家之间会计相互分歧的会计准则和政策,但进入20世纪90年代,国际会计准则委员会的目标发生根本性改变,从协调转向规范,并期望借助IOSCO的支持,首先对跨国上市企业的财务报表资料进行规范,然后,转而直接代替各国已有的会计准则。2001 年4 月, IASC正式改组为国际会计准则理事会(简称 IASB) 。新的IASB 在其章程(Constitution) 的第二部分揭示了该组织以下的三个目标:(1) 本着公众利益, 编制一套高质量的、易理解并具强制力的统一会计准则(a single set of accountant standards)。这类准则要能提高财务报表及其他报告的质量、透明度并且要求揭示具有可比性的信息, 从而帮助参与资本市场活动的人员和其他信息使用者进行正确的经营决策。(2) 推动这些准则的使用和严格的适用。(3) 使各国准则和国际会计准则更加趋向高质量, 以实现“统一” (convergence)。毋庸讳言, 改组后的国际会计准则委员会在组织结构、人事安排、发展目标、国际财务报告准则( IFRS) 建设计划和国际会计准则( IAS) 修订计划等方面, 清楚地表现出维护发达国家利益、为发达资本市场服务的趋向, 并且在今后国际财务报告准则的发展究竟是“美国化”还是“欧洲化”的争斗方面留给人们较大的思考空间。
双方针对跨国证券发行和上市公司的会计规范确定了涉及当今财务报告主要问题的40个题目。随后,IOSCO对这40个题目进行审核,并将它们合并为15个核心准则,如其中的"套期保值"、"投资"、"金融工具/资产负债表外项目"等题目就被合并为一项"金融工具:确认和计量"准则。此外,在不久后的1993年10月,IOSCO通过了《关于国际会计准则第 7号-现金流的决议》(Resolution Concerning Accounting Standard IAS 7),建议各成员接受跨国发行人根据上述准则编制的信息披露文件。
此外,该协议还规定,由于IOSCO此前已经接受了《现金流量表》(IAS7),并表示只要其它的核心准则项目能够成功地完成,当时IAS已有14项可以接受,无须进一步改进。
See IOSCO’s Technical Committee, IASC Standards—Assessment Report, At http://www.iosco.org/pubdocs/pdf/IOSCOPD109.pdf, October 13, 2004.
  IOSCO在《关于IASC会计准则的决议》中指出:“IOSCO相信,通过高质量的、被新的多国证券发行人加以应用的国际公认的会计准则必能有利于证券的跨国发行与上市”。决定还提出,跨国发行人在采用IAS时,还应根据上市地的实际情况,采取下列补充措施(supplemental treatments):(1) 调整 (reconciliation)。当采用不同于IASC制定的准则的方法时,要求调整某些项目以反映由于应用不同的方法的影响; (2) 披露 (disclosure)。以报表或附注形式进行补充披露;(3) 解释 (interpretation)。对为何选用IAS允许的备选方法的解释,及对IAS不明确或未涉及的方面如何选择会计或披露方法的解释。    See IOSCO, Resolution of the Presidents' Committee on IASC Standards, At http://www.iosco.org/resolutions/pdf/IOSCORES19.pdf,October 13, 2004.
《1606号决议》所指的“国际会计准则”包括:国际会计准则(IAS),国际财务报告准则(IFRS)及相关解释,对准则的修订及相关解释,以及其他由国际会计准则理事会(IASB)发布或采纳的准则及相关解释。
  IASB 为此专门发布了公告,在公告中,IASB 主席欢迎欧盟决定采纳国际会计准则, 视之为IASB 努力实现一套全球接受的强制性准则的进程中的“分水岭”事件, 并指出获得欧盟的支持是该进程中至关重要的一步。

  See IOSCO’s Technical Committee, IASC Standards—Assessment Report, At http://www.iosco.org/pubdocs/pdf/IOSCOPD109.pdf, October 13, 2004.
尽管IOSCO在1992年10月通过了《关于国际审计标准的决议》(Resolution Concerning International Standards on Auditing),但随着证券市场的迅猛发展,该《决议》已明显落伍。可喜的是,IOSCO技术委员会第一工作小组目前正在与国际会计师联合会一起共同制订新的《国际审计准则》。
出处:赵旭东主编:《公司法评论》第6辑,人民法院出版社
 

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