第三节 国际证券监管中的多边合作与协调　 

　　一、IOSCO成立的历史背景与宗旨、决策机制和法律性质　 

　　（一）IOSCO成立的历史背景与宗旨　 

　　国际证监会组织（International Organization of Securities Commissions，
简称IOSCO）是证券监管领域最重要的国际组织。其前身是成立于1974年的泛美证监会协会
（Inter－American Association of Securities Commissions）。
1983年4月，南、北美洲的11个国家的证券监管机构在厄瓜多尔首都基多召开会议并做出了重要的决议，允许美洲以外的其他国家和地区参加泛美证监会协会，自此，IOSCO得以根据加拿大魁北克省的法律作为非赢利性组织正式成立。随着证券市场国际化的发展，欧亚各国和地区的证券监管机构不断加入IOSCO。二十多年来，IOSCO不断发展壮大，截止2007年4月28日，共有200个会员机构，这些会员机构监管着全世界90%以上的证券市场。此外，IOSCO在1986年的年会上，决定将加拿大的蒙特利尔市作为其总部所在地。1999年5月，IOSCO主席委员会做出了将IOSCO总部由加拿大的蒙特利尔迁至西班牙马德里的决议，并对IOSCO的章程（by-law）进行了相应的修改。2004年2月4日，IOSCO位于西班牙马德里的新总部正式启用。　 

　　根据IOSCO章程的规定，该组织的宗旨是：证券监管机构共同合作，确保从国内层面和国际层次更好地监管市场，以保持公正和有效的市场；根据各自的经验交换信息，以促进国内市场的发展；共同努力设立标准和建立对国际证券交易的有效监管；相互间提供协助，通过有力地执行各项标准和对违规的有效监管来确保市场的完善。此外，IOSCO于1994年10月通过的《关于遵守IOSCO相互合作协助最高标准的基本原则义务的决议》 (Resolution on Commitment to Basic IOSCO 
Principles of High Regulatory Standards and 
Mutual Cooperation and Assistance)对这一宗旨做了重申。　 

　　IOSCO自成立以来，主要通过以下三方面的措施来推进国际证券监管的合作与协调，从而实现其宗旨：首先，IOSCO及其各个委员会通过、制定、发布了一系列有关国际证券监管的决议、标准、准则、原则、建议、指南和报告等，为国际证券市场提供了统一的监管标准、原则与方法。其次，IOSCO为打击国际证券与期货领域的各种违法犯罪行为制定了有关准则和指南，并推动各国和地区联合打击这些违法犯罪行为，对遏制和惩治证券期货欺诈违法犯罪活动的国际合作起到了巨大的推动促进作用。最后，IOSCO通过进行发放调查问卷、制定供各会员进行自我评估而使用的评估标准等措施，监督其会员执行IOSCO的决议、标准、准则等；同时，对不执行上述决议、准则、标准等的会员进行道义上的劝导（moral suasion），敦促其予以执行。　 

　　（二）IOSCO的决策机制　 

　　IOSCO每年召开一次年会，对国际证券监管领域的重要问题等进行探讨，并对待决事项进行表决。根据IOSCO章程的规定，IOSCO主要采取协商一致（consensus）的决策机制。具体来说，IOSCO的协商一致决策机制是指IOSCO在通过决议时，有表决权的正式会员不进行投票表决，而是通过广泛协商达成基本一致而形成决议的决策方法。协商一致并不是所有的IOSCO正式会员完全或一致地支持决议的所有内容，只要出席会议的正式会员对拟通过的决议不正式提出反对就视为同意，包括保持沉默、弃权或进行一般的评论等均不能构成反对意见。　 

　　一般而言，IOSCO协商一致的决策机制要经过以下程序：　 

　　（1）由IOSCO技术委员会的工作小组在征求各会员意见的基础上，制订出有关准则、原则、决议等的草案并提交给IOSCO技术委员会。　 

　　（2）IOSCO技术委员会再次征求各会员的意见，并与各会员进行充分的协商，在此基础上，IOSCO技术委员会对有关准则、原则、决议等的草案进一步修改完善，并将修改稿提交给IOSCO执行委员会。　 

　　（3）IOSCO执行委员会认为各会员在上述有关准则、原则、决议等的草案内容基本达成一致时，将其提交IOSCO主席委员会并建议主席委员会予以通过。　 

　　（4）在每年一次的IOSCO年会上，IOSCO主席委员会将有关议案提供给各正式会员讨论，如果参会的正式会员未正式提出反对意见，则予以通过。　 

　　（5）IOSCO主席委员会将上述决议正式公布实施。　 

　　IOSCO将协商一致原则作为其决策机制，具有以下几方面的积极意义：　 

　　（1）IOSCO的协商一致决策机制有效地解决了正式表决制度所无法解决的对抗性问题，它是一种基于共同协商、妥协的决策制度。　 

　　（2）协商一致原则体现着不同会员间的合作精神，这就为国际证券的监管合作、协调和各会员不同意见或建议的发表创造了一种宽松、平和的氛围。　 

　　（3）IOSCO的协商一致原则是以合作为前提，以谅解为基础，所以一般说不会出现大的挫折，协商不成各会员关系不会破裂；而协商成功，其结果将能较好地平衡各会员的利益关系。　 

　　（4）从做出决议的效果上来看，协商一致原则避免了硬性投票表决机制机械性的弊端。在IOSCO的协商一致决策机制下，IOSCO技术委员会及其各工作小组在决议通过前与各会员就每一个细节进行了充分的协商和沟通，这种做法有利于决议的执行，可以避免因分歧众多而在执行中陷入僵局。　 

　　（三）IOSCO的法律性质　 

　　目前，根据国际组织的会员的类型不同，可将其分为政府间国际组织的和非政府间的国际组织。政府间的国际组织是基于政府间的条约建立和运作的国际经济组织。它的参加者是各国政府。这种组织在国际经济事务中发挥着重要作用。国际货币基金组织、世界银行、世界贸易组织等都是典型的政府间的国际经济组织。 　 

　　非政府国际组织不是由政府间协议创建的国际经济组织，其参加者不是主权国家的政府而是个人、民间团体、法人等。这种组织在国际经济关系的特定方面往往也有重要的影响力。联合国经济社会理事会（ECOSOC）在1990年的一份决议中将非政府国际组织界定为“不是依据政府间协议建立的国际组织”。国际协会联盟（Union of International Associations）
在其出版的《国际组织年鉴》中，则严格限定了构成非政府国际组织的几项必备条件：（1）宗旨具有国际性质并意图在至少三个国家开展活动。（2）有完全投票权的个人或集体成员应来自至少三个国家。（3）成员有权依照该组织基本文件按期选举执行机关及其官员，有固定的总部并规定了该组织活动的连续性。（4）很大一部分预算至少来自三个国家，并且不以赢利为目的。　 

　　比照联合国经济社会理事会和国际协会联盟有关非政府国际组织的定义和必备条件，我们认为，IOSCO在法律性质上应属于非政府国际组织。理由主要如下：（1）IOSCO不是根据国际条约或被批准的宪章成立的，而是按照某些国家的国内法成立的。（2）IOSCO的宗旨具有国际性质并意图在100多个国家和地区开展活动。（3）IOSCO有108个拥有完全投票权的正式会员，这些会员分布于世界上近100个国家和地区。（4）IOSCO的会员有权依照该组织章程按期选举执行机关及其官员，有固定的总部并规定了该组织活动的连续性。（5）IOSCO的预算来自100多个国家和地区的会员，并且不以赢利为目的。此外，国外有关学者和中国证监会的工作报告也把IOSCO认定为非政府国际组织。 　 

　　二、IOSCO对信息披露的监管协调　 

　　（一）对跨国发行人跨国发行与首次上市的信息披露的监管　 

　　众所周知，IOSCO的一个重要目标是推进证券市场的国际化，推动跨国证券发行和上市。但是随着越来越多的公司在多个国家和地区发行、上市，IOSCO逐渐认识到，不同国家和地区关于证券发行和上市的信息披露准则存在很大差异，因此在推进跨国发行和上市的同时，一定要提高不同国家和地区披露信息的可比性（comparability），同时又要保持对投资者的高水平保护，防止投资者在跨国证券发行和上市时不受损害。IOSCO认为要达到这个目的，制定统一的跨国信息披露准则是十分重要的。为此，IOSCO在1998年9月发布了《外国发行人跨国证券发行与首次上市国际披露准则》（International Disclosure Standards for Cross-Border Offerings 
and Initial Listings by Foreign Issuers）（以下简称《初次披露准则》或《准则》），《初次披露准则》建议各成员在各自的法律管辖领域内接受包含《初次披露准则》所规定的信息的披露文件。　 

　　1、《初次披露准则》的主要内容　 

　　（1）《初次披露准则》的适用范围　 

　　《初次披露准则》由两部分构成，第一部分载明国际披露准则，以供公司在其股票（不包括债券）跨国公开发行、上市和买卖时适用。在适用文件上，IOSCO认为如无特别说明，《初次披露准则》适用于招股说明书、发行和首次上市文件，以及注册申请文件等。第二部分规定了准则范畴之外的披露问题，主要对于一些不宜纳入第一部分的信息事项予以列出。IOSCO还特别提醒跨国发行和上市的公司，应当仔细审查其披露是否符合《初次披露准则》第二部分的某些特殊要求，密切关注准则第二部分所载披露要求是否发生了变化。　 

　　（2）跨国发行人的定义　 

　　根据IOSCO的定义，不管公司是否在东道国同时发行或上市证券，只要直接在东道国之外的一个或多个国家发行或上市，就是跨国发行或上市。　 

　　（3）应予披露的重要信息及免予披露的信息　 

　　IOSCO强调，跨国发行和上市的发行人应该披露对投资者决策非常重要（material）的信息，且信息披露应该真实、全面、准确，这是各国共同坚持的披露原则，但是各国在运用这一原则时，情况有所不同。东道国的证券监管机关在某些特定环境下，可以免去外国发行人某些信息披露义务，如法律规定需要保密的信息；基于公共政策不宜披露的信息；涉及商业秘密和知识产权的信息。IOSCO称这些情形为“信息省略”。《初次披露准则》第二部分详细列举了在哪些情况下，信息披露的义务可以省略。　 

　　（4）信息披露的对等性　 

　　IOSCO在《初次披露准则》中还提到了信息披露的对等性问题。所谓的信息披露的对等性是指在其他市场上已经公开的对投资者重要的信息，也应在东道国公开，不管东道国是否这样要求。　 

　　（5）披露格式和语言　 

　　在《初次披露准则》中，IOSCO虽然在一开始就说明《初次披露准则》不是强制性的，但是《初次披露准则》还是提出了准则的披露格式，认为这样可以提高《初次披露准则》的可比性。如果同样的信息已经在财务准则中要求了，则不作要求。IOSCO还要求在提供信息文件时，应当把目录列在前面。文件应当以东道国大众能接受的语言编写等。　 

　　（6）具体的披露准则　 

　　《初次披露准则》在其第一部份规定了跨国发行和首次上市的发行人在以下10个方面的具体披露准则：①董事、高级管理部门、顾问和审计人员的身份；②发行统计和预期时间表；③核心信息，包括摘录的财务数据、股本和负债、发行目的和资金的使用及风险因素；④公司的信息，包括公司历史概况、业务介绍、组织结构、财产、工厂和设备；⑤公司经营财务回顾和前景，包括经营业绩、流通性和资金来源、研究开发、专利许可、发展趋势；⑥董事、高层管理部门和雇员，包括董事和高层管理部门、报酬、董事会议事规则、职员和分享权；⑦大股东和关联交易，包括大股东、关联交易、专家和顾问的利益；⑧财务信息，包括合并报表和其他财务信息及其重大变更；⑨发行和上市情况，包括发行和上市细节、销售计划、发行和上市的市场、销售股东的情况、分红派息的稀释状况、发行费用；⑩附加信息，包括股本状况、公司章程和备忘录、重大合同、外汇管制、税收、分红派息代理机构、专家声明和文件的陈列。　 

　　(7)准则范畴之外的披露问题　 

　　第二部分对一些不属于《初次披露准则》之内的披露事项作了规定，主要以列举方式将有关国家的特别规定加以陈述。如对于“重要性”的认定问题，列举了澳大利亚、欧盟、香港、瑞士和美国等国家和地区的规定；对于“参照并入”问题，列举了澳大利亚、欧盟、日本和美国的相关规定；对于“责任声明”，列举了欧盟、法国、香港、墨西哥、瑞士等国家和地区的做法。该部分总共列举了二十项有关国家或地区存在具体规定的信息项目。　 

　　2、各国对《初次披露准则》的执行情况　 

　　为了了解各国（地区）对《初次披露准则》的执行情况，并进一步推进对信息披露监管的合作与协调，IOSCO技术委员会第一工作小组于1999年11月对第一工作小组的17个成员进行了问卷调查。在对问卷调查进行统计分析的基础上，第一工作小组完成了《关于执行国际披露准则的报告》（Report on Implementation of International Disclosure Standards），并在2000年5月以IOSCO技术委员会的名义对外发布。　 

　　根据《关于执行国际披露准则的报告》的统计，第一工作小组的17个成员中，16个成员已经接受根据《初次披露准则》编制的外国发行人的披露文件或者已经决定从2000年的某个时间点开始接受根据《初次披露准则》编制的外国发行人的披露文件；另外一个成员瑞典则明确表示目前还不能接受根据《初次披露准则》编制的外国发行人的披露文件。　 

　　3、对《初次披露准则》的简要评析　 

　　（1）积极意义　 

　　①《初次披露准则》发布后，得到了世界各国和地区的热烈响应，绝大部分国家和地区已经通过修改有关法律、规则或其他方法来执行《初次披露准则》，从而有力地推动了国际信息披露的监管合作与协调。　 

　　②《初次披露准则》的推行可以大大降低发行人和投资者的成本。一般而言，证券跨国发行与上市需要遵循发行市场所在地的信息披露制度，在发行人所在地与其证券发行与上市所在地的信息披露要求不相一致的情况下，为达到发行和上市的信息披露要求，发行人必须在信息披露上支付更大的费用；当发行人同时在几个外国市场发行与上市证券，该等发行与上市所在地的信息披露制度所存在的重大差异，将使发行人增加额外的披露成本；同样，当投资者在不同的市场上使用发行人信息时，也将遇到因各市场信息披露制度的差异所造成的障碍。《初次披露准则》的推行可大大降低发行人和投资者在证券发行和交易过程中的成本。　 

　　③《初次披露准则》为外国发行人跨国发行与首次上市制定了一套高标准的披露准则，准则的推行必将大大提高对投资者的保护力度和促进证券市场的公平、有效和透明。　 

　　④《初次披露准则》的推行对消除世界范围内的监管套利
（regulation arbitrage）也将起到较大的作用。　 

　　（2）不足之处　 

　　①从总体上看，《初次披露准则》的规定弹性过大，为东道国监管机构留下了很大的自由发挥空间。首先，《初次披露准则》允许东道国监管机构根据其本地的具体情况对外国发行人增加额外的披露要求。此外，《初次披露准则》还规定东道国监管机构可以免去外国发行人对涉及商业秘密和知识产权等的信息的披露义务。显然，上述这些弹性或例外规定必然会导致各东道国（地区）对外国发行人发行和首次上市的信息披露要求的不尽一致，从而使《初次披露准则》的作用和有效性大打折扣。　 

　　②从内容来看，《初次披露准则》只规定非财务方面的披露要求，并不涉及发行人应根据何种会计或审计准则编制财务报表的问题。而从某种意义上说，遵循何种会计和审计准则是编制跨国发行与上市的招股说明书（prospectus）、财务报告等信息披露文件的前提和基础。此外，《初次披露准则》只对外国发行人跨国发行与首次上市的信息披露（初始披露）义务进行了规定，而对外国发行人发行、上市后的持续披露（Ongoing Disclosure）义务未有涉及。因此，《初次披露准则》在推进信息披露的国际一体化和协调方面具有不彻底性。　 

　　③从适用范围来看，《初次披露准则》建议只适用于外国发行人，对本国发行人不适用。这样，由于国内发行人和外国发行人实行不同的信息披露标准，且不同的信息披露标准不具有可比性，投资者在对其所取得的国内发行人和外国发行人的信息进行分析评估时又面临着新的困难。　 

　　（二）对跨国发行人上市后持续信息披露的监管　 

　　由于《初次披露准则》对外国发行人发行、上市后的持续披露
（Ongoing Disclosure）义务未有涉及，为弥补该准则的缺陷，IOSCO技术委员会于2002年10月制订了《关于上市公司持续披露和重大事项报告的准则》（Principles for Ongoing Disclosure and Material Development 
Reporting by Listed Entities，以下简称《持续披露准则》），并于2003年10月16日在韩国汉城举行的IOSCO第28届年会上获得通过。　 

　　1、持续披露的定义与适用范围　 

　　《持续披露准则》规定，该准则中所称的持续披露是指除上市公司初次披露以外的所有其他信息披露，既包括对定期报告（如年度报告、中期报告和季度报告）的披露，也包括对有关重大事项（如兼并收购、关联交易）的临时报告的披露。《持续披露准则》作为《初次披露准则》的姊妹篇，主要是为规范跨国发行人的持续信息披露而制定的。IOSCO同时指出，《持续披露准则》同样也适用于国内的上市公司，但对国内或外国的非上市公司以及证券投资基金不适用。　 

　　2、持续披露的具体准则　 

　　（1）持续披露义务的精义所在　 

　　IOSCO认为，上市公司持续、全面、准确地披露其对于投资者决策有重大影响的财务报告和其他信息，是持续披露义务的精义所在。　 

　　（2）信息披露的及时性　 

　　上市公司应该按以下要求及时披露有关信息：①对于临时报告，应该尽可能快或者在规定的时间内（如美国建议为两个工作日内）；②对于定期报告，应该在法律或上市规则规定的时间内披露。　 

　　当然，只要经过所在司法管辖区内的有权机构许可，上述信息也可以延期披露或不披露：①法律规定需要保密的信息；②该信息包含不成熟的建议或未达成一致的谈判事项，或者披露该信息会损害该上市公司投资者（股东）的合法权益，但在此种情况下，上市公司应对该信息严格保密。　 

　　（3）信息披露的同一性　 

　　如果一个公司同时在不同国家和地区上市，该公司应该将其在某一上市地披露的全部信息同时在其他所有上市地进行披露。此种义务不能受该企业最初于何地上市的限制。当然，此原则的适用应该充分考虑各上市地时区和交易时间的不同。　 

　　（4）信息的发布（dissemination）　 

　　上市公司应使用法定、高效和及时的发布方法发布信息，以确保市场参与者能在第一时间得到完整、准确的信息。　 

　　（5）信息披露的基本原则　 

　　上市公司应当公平地披露所有应该披露的信息，确保信息披露内容真实、准确、完整而没有虚假、严重误导性陈述或重大遗漏。　 

　　（6）信息披露的公平性　 

　　上市公司应该保证所有证券持有人在持续信息披露方面均应享有公平、平等的待遇，在向投资大众公开披露之前，不应该将信息披露给选定的投资者或关联方。　 

　　（7）信息披露义务的承担　 

　　上市公司应承担持续信息披露的责任。在一些司法管辖区，公司以外的某些特定义务人也应该对持续信息披露负责。 　 

　　（三）对跨国发行人所遵循的会计准则的协调　 

　　如上所述，高质量的会计准则是财务信息可靠性的必要保障，它为发行人信息披露提供了框架。同时，遵循何种会计准则是编制跨国发行与上市的招股说明书、财务报告等信息披露文件的前提和基础。因此，为推进对跨国发行人信息披露的更加有效的监管，除了在非财务信息的披露方面制定统一的国际标准（如《初次披露准则》和《持续披露准则》）外，还必须出台一套适用于跨国发行与上市的会计标准。[26]有鉴于此，IOSCO从20世纪80年代末开始就致力于推进对会计准则的国际协调。　 

　　1989年9月，IOSCO技术委员会发布了《关于国际证券发行的总结报告》（International Equity Offers - Summary of Report），该报告指出，
制定一套被国际社会所接受的会计标准，对促使更多的企业跨国发行与上市至关重要。同时，IOSCO注意到当时国际会计准则委员会（即现在的国际会计准则理事会，以下简称IASC或IASB）[27]这个民间组织对制定国际会计准则（international accounting standard，以下简称IAS）
所付出的努力以及它在会计准则国际化领域发挥的愈来愈大的作用，因此决定与其合作。　 

　　1993年初，IOSCO 与IASC 达成了由IASC制定一套适用于企业跨国发行与上市的核心准则（core standards）的初步协议，以提高跨国上市公司会计信息披露质量。[28]1995 年7月，IOSCO 与IASC再一次达成协议，提出如果IASC 能在1999 年底制定出一套在国际资本市场上通用的核心准则，并得到IOSCO 技术委员会的批准，那么技术委员会将把这套核心准则作为国际资本市场跨国发行人编制财务报告的准则。[29]　 

　　1998年12月14－16日，IASC在德国法兰克福召开理事会，讨论通过了第39号国际会计准则《金融工具：确认和计量》（IAS39）。至此，IASC完成了1995年7月与IOSCO所达成关于制定核心准则的协议中有关工作计划所涉及的最后一个大项目。IASC前理事会主席斯蒂革•恩尼沃尔森
（Stig Enevoldsen）认为核心准则中有关金融工具项目的完成对于财务报表的使用者和编制者具有历史性的重要意义，它将有力地推动世界会计向前迈进。依据IAS39所编制的报表可以使使用者更清楚地了解企业使用金融工具的情况。 　 

　　1999年2月，IOSCO技术委员会开始对IASC已完成的核心准则进行评估，2000年2月，IASC出版了经过修订后的30项核心会计准则（简称IASC 2000）。同年5月，IOSCO技术委员会完成了对
IASC 2000的评估，并发布了《对IASC准则的评估报告》（IASC Standards - Assessment Report），建议IOSCO的成员将IASC 2000适用于跨国发行与上市的企业。与此同时，IOSCO主席委员会在2000年悉尼年会上通过了《关于IASC会计准则的决议》（Resolution of the Presidents’ Committee on IASC Standards），正式采纳其技术委员会的建议，向其会员推荐IASC2000。[30] 　 

　　三、IOSCO对证券欺诈的监管协调　 

　　所谓证券欺诈，是指在证券的发行、交易及其相关活动中发生的违反证券法律法规、破坏证券市场秩序、侵犯投资者合法权益的行为的总称，主要包括内幕交易、操纵市场、虚假陈述、欺诈客户等。[31] 随着证券市场国际化向纵深发展，跨境证券欺诈行为也日趋增多，且手段不断翻新，花样层出不穷，严重影响了国际证券市场的健康、有序发展。因此，IOSCO从成立伊始，就通过发布打击国际证券领域的各种违法犯罪行为的决议、报告、指南等途径，全力以赴推进对跨境证券欺诈行为的监管合作与协调。　 

　　1986年11月和1989年6月，IOSCO分别通过了《关于相互协助的决议》（A Resolution Concerning Mutual Assistance）和《关于合作的决议》
（A Resolution On Cooperation），呼吁各国证券监管当局在各自法律允许的范围内和互惠的基础上，通过发展诸如谅解备忘录之类的新的合作方式与手段，加强在有关市场调查和反证券欺诈方面信息的相互提供、交流与合作；同时要求所有的成员向自己的立法机关提出立法建议，加强对证券欺诈监管国际合作与协调的立法。　 

　　1994年10月，技术委员会发表了《监管不力和司法不合作对证券和期货监管者所产生问题的报告》（Report on Issues Raised for Securities and Futures Regulators by Under¬ Regulated and Uncooperative Jurisdictions），介绍了技术委员会从不合作的司法机构获取信息的方法，强调了在减少证券欺诈的泛滥方面进行合作的好处。在1994年东京年会上，IOSCO通过了《关于遵守IOSCO相互合作协助最高标准的基本原则义务的决议》 (Resolution on Commitment to Basic IOSCO Principles
 of High Regulatory Standards and Mutual Cooperation and Assistance)。
按照该决议的要求，所有成员对他们是否能够向国外证券和期货监管提供相互援助与合作作出书面评估并不断加以改进，并通过严格实施IOSCO的决议、标准来有效遏制证券欺诈违法犯罪，以确保证券市场的规范与安全。　 

　　1996年6月，IOSCO技术委员会第四工作小组完成了《保障被诈骗的投资者的权益及资产的跨境措施》（Measures Available on a Cross ¬Border Basis to
 Protect Interests and Assets of Defrauded Investors，Report of the 
Technical Committee）的报告，并于次月以技术委员会的名义公布。该报告特别提到监管机构在为受诈骗的投资者追讨已经转移至其他司法区的资产时所面对的困难。报告也建议IOSCO成员检视其所属司法区的法律和程序，以及进行改革的需要和范畴。　 

　　1997年8月，依据IOSCO在1994年通过的《关于遵守IOSCO相互合作协助最高标准的基本原则义务的决议》，第四工作小组展开了一次自我评审调查，以研究IOSCO成员在反证券欺诈国际协作上的能力和签订、执行双边谅解备忘录的情况。继上述自我评审调查后，IOSCO在1997年11月通过了《为加强执行证券期货法规而订立备存纪录、信息收集、执法权力及相互协作原则的决议》（Resolution on Principles for Record Keeping，Collection of Information，
 Enforcement Powers and Mutual Cooperation），
并发表了有关上述自我评审调查的报告书。该份报告书根据来自87个成员地区中的79个成员地区所提交的回应编制，就通过谅解备忘录等方式进行反证券欺诈国际监管协作及信息交换事宜，为IOSCO成员提供具参考价值的资料。[32]　 

　　1998年9月，IOSCO发布了《证券监管的目标与原则》，其中第13章第5节和第6节专门对证券欺诈行为的监管作了具体的规定。IOSCO指出，证券监管的三项主要目标是：保护投资者，确保市场公平、有效、透明和减少系统风险。对二级市场交易的监管应该禁止市场操纵行为、误导行为、内幕交易及其他欺诈行为，这些行为可能扭曲价格发现体制、扭曲价格及不公平地置投资者于不利地位。证券监管机构可以通过直接的监督、检查、汇报、产品设计要求、持仓限制、结算价格规则或市场暂停以及严格执行法律和交易规则来实现这种监管要求。同时，监管机构必须确保交易监控系统的持续运作。当异常或可能不当的交易发生时，这些监控系统可进行调查。应特别确保对跨市场行为的有效监管，比如，一只股票的价格被操纵以便通过期权、认股证或其他衍生产品的交易来获利的行为。此外，当基础产品在一个国家和地区交易，而其衍生产品在另一个国家和地区交易，或相同的金融产品在两个国家和地区交易，由于一个国家和地区内的监管机构很难直接监管另一个国家和地区内的市场活动或对市场行为进行完整调查，欺诈或操纵的可能性就会增大。相关监管机构应有充分的信息分享，以确保有效的监管。　 

　　2000年5月，针对日趋增加的跨境市场操纵行为，IOSCO技术委员会发布了《查处市场操纵行为》（Investigating and Prosecuting Market Manipulation）的报告，该报告指出了市场操纵行为的本质和查处市场操纵行为的方法，对证券交易所之间的合作在防范市场操纵行为方面的作用进行了探讨。同时，IOSCO技术委员会还提出，证券监管机构必须从国际和国内两方面寻求帮助，搜集有关市场操纵行为的信息，此外，证券监管机构也必须和国内的证券交易所进行合作，并且主持建立国内各个证券交易所之间关于查处市场操纵行为的合作制度。　 

　　伴随着不断深化的经济全球化和金融一体化趋势以及国际证券市场上越来越多的跨境交易活动，尤其在美国9•11事件发生后，IOSCO认识到加强反证券欺诈多边国际合作的重要性，于是在2001年10月成立了以法国证监会主席普拉达为首的专门的研究小组，负责起草《关于磋商、合作和信息交流多边谅解备忘录》（Multilateral Memorandum of Understanding Concerning 
Consultation and Cooperation and the Exchange of Information，
以下简称《多边备忘录》），其主要目标有两个：（1）加强侦查、阻止和打击跨境证券欺诈违法犯罪活动；（2）促使IOSCO各成员国的国内法律法规被更好的遵守和执行。该多边备忘录的主要条款均来自于IOSCO已有文件中关于信息分享方面的内容，这些文件均已得到全体IOSCO成员的认可。在2002年5月召开的第27届年会上，IOSCO通过了《主席委员会关于IOSCO多边谅解备忘录的决议》（Resolution of the Presidents’ Committee on the IOSCO 
Multilateral Memorandum of Understanding）。为确保《多边备忘录》的效力和影响力，2005年5月，IOSCO要求所有正式成员必须于2010年1月1日前加入《多边备忘录》。截至2007年4月28日，已有七成的会员递交了申请，包括中国在内的共41个会员被批准加入，另有15个会员由于法律方面存在障碍被列入《多边备忘录》附录B名单。　 

　　近年来，陌生电话推销和锅炉房式运作（cold calling and boiler room operations）[33]
等新的证券欺诈行为急剧增加，严重干扰了正常的证券市场秩序和损害了投资者的利益。基于此，IOSCO于2002年2月3日至5日在印度尼西亚举行了其亚太地区委员会稽查局长会议，专门研讨如何对上述新型的证券欺诈行为进行打击和防范。通过探讨，IOSCO认为，鉴于陌生电话推销和锅炉房式运作等证券欺诈行为往往具有跨境作案的特性，因此国际合作犹为重要，各国（地区）监管者应采取以下措施，加强稽查合作，发挥协作威力，相互通报信息，交流经验，联手打击跨境的新型证券诈骗活动：（1）对公众投诉和境外监管机构转来的线索依法进行调查，与国内有关执法部门合作，对有关从事陌生电话推销或锅炉房式运作涉案人员提起刑事诉讼、判刑、罚款；（2）开展投资者教育，通过新闻媒体和互联网上发布案件信息，公布未经核准从事证券业务的公司名单，提醒本国和外国投资者防范风险；（3）向在境外从事陌生电话推销或锅炉房式运作的有关人员发函，要其停止在该国境内的欺诈活动，同时向那些为境外人员进行欺诈活动提供相关服务的境内机构发函，提醒他们注意其行为属于协助犯罪，可依法对其采取行动，起到震慑作用；（4）与境外监管机构交流信息，相互提供协助。　 

　　互联网的广泛应用增加了证券活动的速度和广度，极大地提高了证券活动的效率，同时也带来了日趋增多的网络证券欺诈问题。[34]与传统证券欺诈违法犯罪不同的是，网络证券欺诈虚假信息传播的速度更广、更快，影响面更大，而且由于网络的匿名性使行为人更加隐蔽。为了迎接这些挑战，IOSCO技术委员会在1997年成立了互联网特别小组(Internet task force)，负责就网络发展对证券交易与管理所带来的证券欺诈等各项问题与挑战加以研究，并提出面对与处理这些新问题的对策与建议，以供各国证券监管机构参酌。同年9月，该小组完成了初步报告—《关于在证券、期货领域不断增长使用互联网所导致的执法问题的报告》（Report on Enforcement Issues Raised by the Increasing Use 
of Electronic Networks in the Securities and Futures Field）， 并以IOSCO技术委员会的名义发布。该《报告》主要讨论证券及期货监管者所面对的执法上的困难和挑战，提出打击网上诈骗活动和采用互联网技术以协助执法的建议，并敦促各国证券期货监管机构采取适当的措施加以防范网络证券欺诈，切实保护投资者的利益。经过认真的研究，互联网特别小组于1998年拟订了《关于网上有价证券活动的报告》（Report on Securities Activity on the Internet，共70页，以下简称为《IOSCO网络报告一》），对有价证券网上交易所产生的欺诈等规范与执行相关的问题提出诸多的政策性建议，并经 IOSCO会员大会于1998年9月18日在肯尼亚举行的第23次年会中获得通过。此后，IOSCO又在2001年6月针对网上证券交易相关问题完成了《关于网上有价证券活动的报告二》（Report on Securities Activity on the Internet II，共225页，以下简称为《IOSCO网络报告二》）。在两份《网络报告》发布后，为了更加有效地打击和遏制网络证券欺诈行为，针对最新出现的情况和互联网技术的发展，IOSCO互联网特别小组组织了一系列互联网圆桌会议，讨论网上证券活动的监管问题。第一次圆桌会议于2002年6月24日到6月25日在香港举行。此后，互联网特别小组又于2002年10月和2003年3月分别在加拿大多伦多以及荷兰阿姆斯特丹举行了另外两次圆桌会议。在上述三次圆桌会议所取得的成果的基础上，互联网特别小组完成了《关于网上有价证券活动的报告三》（Report on Securities Activity on the Internet III，共47页，以下简称为《IOSCO网络报告三》），并提交IOSCO于2003年10月以IOSCO的名义发布。上述三份《网络报告》均对遏制和打击网络证券欺诈行为提出了诸多建议与对策，必将对网络证券欺诈的国际监管合作与协调起到巨大的推动作用。[35]　 

　　四、对IOSCO的简要评析　 

　　（一）IOSCO在推进证券监管的多边合作与协调方面的作用与贡献　 

　　从历史和现实来看，IOSCO是证券监管领域最重要的国际组织，也是在推进证券、期货市场监管的全球性多边合作与协调方面做得最好的国际组织。它的突出贡献主要表现在以下几个方面：　 

　　1、IOSCO及其各个委员会制定、通过和发布了一系列有关国际证券监管的决议、标准、准则、原则、建议、指南和报告等，为国际证券市场监管和各国国内证券市场监管提供了统一的监管标准、原则与方法。同时，这些监管标准、原则与方法得到了会员国家和地区的热烈响应和采纳，从而大大促进了世界各国和地区证券实体法的趋同化。　 

　　2、IOSCO为打击国际证券与期货领域的各种违法犯罪行为制定了有关准则和指南，并推动各国和地区联合打击这些违法犯罪行为，对遏制和惩治证券期货欺诈违法犯罪活动的国际合作起到了巨大的推动促进作用。　 

　　3、IOSCO成为了世界各国和地区证券监管机构、自律组织等的对话和交流的场所，充分发挥了其作为国际论坛的职能。IOSCO自成立以来，就成为了世界各国和地区证券监管机构、自律组织等的对话和交流的场所，[36]成为了证券监管的国际论坛和联接、沟通各会员的纽带和渠道。作为证券监管领域的专业性国际组织，IOSCO每年召开一次年会，下属委员会每年召开若干次会议。经由这一所有成员共同参与的国际议事机构，各会员可自由表达各自的立场观点和相互交流信息，可充分讨论共同关心的证券监管问题，从而有利于协调各会员机构的监管政策与行动。　 

　　4、IOSCO举办了一系列有关证券监管的培训，为各国（地区）证券监管机构培训了大批人员，在一定程度上提高了各国（地区）尤其是新兴市场国家和地区的证券监管水准，[37]为推进证券监管的国际合作与协调奠定了坚实的基础。　 

　　（二）IOSCO在推进证券监管多边合作与协调方面的缺陷与不足　 

　　如上所述，IOSCO作为证券监管领域最重要的国际组织，在推进证券监管的全球性多边合作与协调方面发挥了重要的作用，做出了巨大的贡献，但是，由于各种各样的原因，IOSCO也存在着以下几方面的缺陷与不足，亟待加强和完善。　 

　　1、法律强制力问题　 

　　由于其非政府国际组织的法律性质，IOSCO不具备任何凌驾于国家之上的正式监管特权，也没有造法功能。其通过、制定和发布的决议、标准、准则、原则、建议、指南和报告等文件只是建议性的，对其会员只具有道义上的约束力，基本上没有法律上的强制约束力。同时，IOSCO缺乏必要的执行监督机制。因此，是否执行IOSCO制定、通过和发布的各项决议、标准、准则、原则和建议，各国（地区）监管当局可自主决定，这就造成了各会员国（地区）对IOSCO的决议、标准、准则、原则和建议的执行具有相当大的任意性和不平衡性，从而损害了IOSCO的权威，抑制了IOSCO对推进证券监管合作与协调的作用的发挥。　 

　　2、决策机制问题　 

　　如前所述，IOSCO采行协商一致决策机制具有积极意义，当然，IOSCO的协商一致决策机制也并非是一种尽善尽美的决策机制，其主要缺陷表现在以下几方面：　 

　　首先，IOSCO的协商一致决策机制要求“尽一切努力”、“用尽一切办法”协商以取得基本一致，这就需要反复地进行协商和讨论，因而需耗费大量的人力、财力、物力和时间，而且对于某些亟待解决的国际证券监管合作问题难以及时做出反应。例如，IOSCO成立二十多年来，只通过了21个决议，这与IOSCO所奉行的协商一致决策机制有着一定的关系。　 

　　其次，IOSCO的协商一致决策机制有可能造成过多的妥协，这在一定程度上影响了决议的实际作用。这是因为一个成熟的议案经过协商一致的多方妥协以后，许多原本带有科学的条款或决议会出于妥协的需要而不得不被修改或干脆被取消，而有的条款出于平衡各方利益的需要又带有太大的弹性，这都会影响到所形成决议的可操作性。　 

　　3、少数发达国家对国际证券监管规则制定的垄断问题　 

　　如前所述，由于IOSCO内部组织结构的缺陷性导致了世界上几个最发达市场国家的证券监管机构在IOSCO中发挥着主要作用，垄断了国际证券监管规则制定。正如美国学者Gary N. Klieman所言：“美国、欧盟和日本控制了IOSCO”，而“美国SEC更是保持了对IOSCO的主导地位”。　 

　　深入分析一下IOSCO的文件制定程序[38]和内部组织机构的成员构成，我们不难发现，Gary N. Klieman所言极是。　 

　　（1）文件制定程序　 

　　IOSCO发布的标准、准则、原则、建议、指南和报告等文件制定一般要经过以下程序：①由IOSCO技术委员会的五个工作小组在征求各会员意见的基础上，制订出有关准则、原则等的草案并提交给IOSCO技术委员会；②IOSCO技术委员会在再次征求各会员意见基础上，对有关准则、原则、决议等的草案进一步修改完善，并将修改稿提交给IOSCO执行委员会；③IOSCO执行委员会认为上述有关准则、原则、决议等的草案不需提交主席委员会通过时，执行委员会批准后即予以公布；④IOSCO执行委员会认为上述有关草案事关重大，需要提交主席委员会通过时，将其提交IOSCO主席委员会并建议主席委员会予以通过。　 

　　（2）内部组织机构的成员构成　 

　　首先，目前，IOSCO技术委员会的全部15个成员均为美国、英国、日本等发达市场国家(地区)的监管机构，没有发展中国家监管机构的一席之地。其次，在IOSCO执行委员会的全部19个成员中，发展中国家（新兴市场国家）的证券监管机构仅有7个，其余12个为美国、英国、日本等发达市场国家(地区)的监管机构。最后，作为IOSCO总协调机关和日常工作机构的总秘书处，其现任秘书长也是来自法国的菲力普•理查德（Philippe Richard）。　 

　　由上可知，IOSCO发布的标准、准则、原则、建议、指南和报告等文件绝大部分均由IOSCO技术委员会草拟并经执行委员会批准后发布，而IOSCO技术委员会、执行委员会的全部或大部分成员均为美国、英国、日本等发达市场国家(地区)的监管机构。因此，我们不难得出这样一个结论，在IOSCO框架下，美国、英国、日本等少数发达国家垄断了国际证券监管规则的制定。　 

　　正因为在IOSCO框架下，美国、英国、日本等少数发达国家垄断了国际证券监管规则的制定，导致了在IOSCO所发布的标准、准则、原则、建议、指南和报告等文件中，基本上体现的是发达市场国家和地区的证券监管价值和监管理念，而并没有全面考虑世界各国（地区）之间，尤其是发展中国家和地区与发达国家和地区之间证券市场结构的差别、证券市场发展程度之不同、证券监管之完善程度与证券风险之差异性及各国证券监管组织机构等的不同。因此，为了更加有效地发挥IOSCO在推进国际证券监管合作与协调中的作用，就必须努力践行联合国前副秘书长何塞•安东尼奥•奥堪波在“2004北京国际金融论坛”上所表达的观点：“少数几个发达国家对国际金融规则制定的垄断必须被打破”。[39]