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商事法学
交强险在司法实践中的困境及破解
以交强险赔偿限额为视角
张爱云    
上传时间:2014/1/13
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    2004年5月1日实施的道路交通安全法确立了交通事故强制责任保险制度(以下简称交强险制度),对于有效维护交通事故受害人利益,实现社会正义起到了积极的促进作用。但不可否认的是,在交强险制度的运行过程中,出现了种种问题,引发了诸多激烈争议,形成了很多诉讼案件,耗费了大量社会资源。{1}交强险制度涉及多方社会主体切身利益,因此,有必要重新对交强险制度进行审视,对出现的争议问题进行理性剖析,及时调整制度运行的思路,对制度漏洞进行弥补,以进一步回归立法原意,消除分歧争执,统一司法适用,维护法律权威。
  一、理念与现实的冲突:交强险赔偿限额设置面临的困境
  近年来,随着经济的快速增长,我国的机动车保有量也快速增加。由于我国道路交通综合环境相对滞后,交通事故多发频发,由此造成的人员伤亡和经济损失相当惊人,很多交通事故的受害人因侵权人没有赔偿能力而不能获得及时足额赔偿,交通事故的处理越来越成为一个社会性难题。在此背景下,作为解决这一社会问题的有效举措,机动车交强险制度应运而生。
  理念动因
  机动车交通事故责任强制保险(以下简称交强险)是指由保险公司对被保险机动车发生道路交通事故造成本车人员、被保险人以外的受害人的人身伤亡、财产损失,在责任限额内予以赔偿的强制性责任保险。交强险通过法律强制机动车所有人、管理者或者驾驶人进行投保,并由保险公司以“不亏不盈”的原则经营,是一项兼有社会保险的强制性、公益性、保障性和商业保险特性的国家法定保险。
  交强险在设立之初被赋予了更多的社会功能。{2}交强险的社会功能体现在:重视生命价值观念,体现以人为本,保护弱者的法律观念与社会正义理念;避免机动车所有人、驾驶人因交通事故赔偿受害人而陷入倾家荡产的境地;由保险人进行赔付,一定程度上提高了对人身伤害赔偿的保障能力,使受害人家庭不致陷入经济困境;维护良好的社会交通秩序,平衡经济效益与社会安全之间的矛盾冲突。从这个意义上讲,交强险制度是一种公共产品,{3}是政府出于履行特定的社会管理与服务职能,按照保险原理,以特别法的形式为遭受特定社会风险的公民提供的基本保障。
  实践困境
  在交强险制度运行过程中,对于基本相同的案情,不同地区的法院之间、同一地区的不同司法辖区内,在保险业内与司法实务界之间,都存在不同甚至截然对立的观点。纠其根源,在于我国交强险制度存在着缺陷,尤其是赔偿限额设置的不合理性,不利于保障受害人得到及时有效救济补偿,偏离了以人为本的立法精神。
  1.实行分项限额。按照《机动车交通事故责任强制保险条例》(以下简称《交强险条例》)的规定,交强险实行分项责任限额,即对死亡伤残、医疗费用、财产损失等不同类型的赔付项目分别制定了不同的责任限额,各种费用支出在相应的责任限额内进行赔偿。交强险设立的分项责任限额使得受害人的单项损失只能限于在对应的分项责任限额内获得赔偿,即使总的赔偿限额充足,但当分项限额不足时,受害人仍不能获得充分的全额赔偿。在一起交通事故中,对受害人而言,最直接也可能最大的损失是医疗费用,在肇事方无能力赔偿的情况下,仅1万元的医疗费用,对于受害人及其家庭无异于杯水车薪。现行的分项责任限额设置过于机械,无形中降低了赔偿责任,不能很好地实现使受害人得到及时有效的治疗这一交强险制度的立法宗旨。
  2.区分有责限额与无责限额,且无责限额赔偿标准太低。按照《交强险条例》第二十三条的规定,交强险在全国范围内实行统一的责任限额,但同时规定,根据被保险人在交通事故中有无责任,责任限额分为有责任限额和无责任限额。保监会根据国务院授权制定的《机动车交通事故责任强制保险条款》(以下简称《强制保险条款》)规定,被保险人在交通事故中有责任时,死亡伤残赔偿限额为11万元,医疗费用赔偿限额为10000元,财产损失赔偿限额为2000元;被保险人在交通事故中无责任时,死亡伤残赔偿限额为1万元,医疗费用赔偿限额为1000元,财产损失赔偿限额为100元。如此低的无责任赔偿限额标准,在受害人死亡或重伤的情形中,赔偿意义不大。
  3.单独设置财产限额。从第三者责任保险的风险特点看,财产损失发生频率高,但案均损失小;人身伤亡发生频率低,但案均损失大。《强制保险条款》将有责财产损失赔偿限额规定为2000元,无责财产损失赔偿限额规定为100元,这样低的限额设置在实际的保险理赔中并不能有效解决问题,被保险人完全可以通过商业险的途径有效转嫁风险。同时,据有关资料统计,财产险赔付约占交强险赔付的九成,这实际上占用了大量的强制责任保险资源和成本,消弱了对人身损害赔偿的保障能力。
  4.忽视个案之间的差异。根据《交强险条例》的规定,交强险责任限额按每次交通事故计算而不是按每个受害人计算,交强险责任限额是针对一次交通事故中所有受害人损失的最高赔偿额,而不是对每一个受害人损失的最高赔偿限额。现实中,因交通事故造成多人伤残甚至死亡的现象并不少见,在被保险人没有赔偿能力的情况下,多个受害人共同分割11万元的死亡伤残赔偿金及1万元的医疗费用,其保障程度必然会大打折扣。
  二、审视与反思:赔偿限额制度运作困境的原因
  立法冲突
  交强险在立法方面出现的不协调现象,主要表现在责任承担方面规定的不一致。道路交通安全法第七十六条第一款规定:“机动车发生交通事故造成人身伤亡和财产损失的,由保险公司在机动车第三者责任强制保险责任限额范围内予以赔偿。”《交强险条例》第二十三条规定:“机动车交通事故责任强制保险在全国范围内实行统一的责任限额。责任限额分为死亡伤残赔偿限额、医疗费用赔偿限额、财产损失赔偿限额以及被保险人在道路交通事故中无责任的赔偿限额。”保监会制定的《强制保险条款》进一步具体化了被保险机动车在道路交通事故中有责任和无责任的赔偿限额标准。从上述规定可以看出,道路交通安全法并未对交强险作出分项限额的规定,也未规定被保险机动车在交通事故中具有过错责任的情况下才承担赔偿责任。《交强险条例》和《强制保险条款》却规定了交强险在理赔的过程中主要根据被保险人有无过错确定不同的分项赔偿限额,这种做法显然与道路交通安全法的规定不一致,直接缩减了交通事故受害人本应该得到的保障利益。
  交强险法律法规的不协调也给司法实践带来很大的困惑。司法实务中有观点认为,《交强险条例》是国务院制定的行政法规,在法律位阶上属于法院审理案件的依据;保监会的条款作为保险合同的格式条款,属于保险合同内容的一部分,在没有法律具体规定或司法解释的相关适用性规定的前提下,法院在审理道路交通事故损害赔偿案件中只能适用《交强险条例》的相关规定和尊重保险合同的相关约定,按分项责任限额确定保险赔偿责任。与此相反,也有观点认为,《交强险条例》是道路交通安全法的下位法,上位法优于下位法是一项基本的法律原则,在司法实践中应优先适用道路交通安全法,对受害人的损失不分项判决,甚至不区分被保险人有无过错,应全部在交强险的总赔偿限额内予以赔偿。这种同案不同判的现象,不利于保护受害人的权益,也损害了司法的权威和公信力。
  利益博弈
  1.保险合同当事人之间的利益博弈。作为保险合同的双方当事人,保险人与被保险人的利益总体上是对立的。在交强险赔偿责任问题上,保险人往往希望责任范围越窄越好,而被保险人一方则希望强制保险提供尽可能广泛的责任范围;保险人希望实行较低的赔偿责任限额,而被保险人一方则希望责任限额在保费一定的情况下越高越好。交强险合同双方当事人在赔偿责任利益诉求上几乎是完全相反,一方利益的实现都是以对方利益减损或者至少是受到限制为代价的。
  2.受害人与被保险人之间的利益博弈。总的来说,受害人的利益在多数情况下与被保险人的利益是相一致的,但受害人与被保险人的利益也会发生冲突,如受害人并不关心保险费的多少,只关注责任限额的高低,受害人甚至会希望保险费越高越好,因为这样被保险人就可以获取更多的保险金,个人权益就可以获得更充分的保障。显然,这与被保险人的利益背道而驰。
  3.受害人与保险人之间的利益博弈。受害人并非保险合同的当事人,故受害人的利益诉求是独立于被保险人和保险人的。交强险制度设立的初衷是保障交通事故受害第三人的利益,能否得到及时而又充分的保险金救济与受害人的权益息息相关,而保险赔偿最终由保险人承担,因此他们之间的利益冲突和博弈是最为尖锐的,也直接影响和决定着交强险制度的运行和走势。“交通事故的侵权赔偿在很大程度上受影响于谁有更好的赔偿能力和分散风险的保险因素”,{4}作为受害人自然是希望保险公司能够扩大保险责任的范围,减少不保事项和除外责任,提高赔付的责任限额。保险公司作为企业法人,以营利为目的,即使限于交强险的社会公益性而不得获得较高利润,也尽力追求微利经营。
  三、思考与对策:限额赔偿制度司法困境之实践破解
  健全交强险法律体系和配套制度,消除法律冲突。
  1.修改相关法律法规,保障交强险法律体系的统一协调。完善交强险法律体系途径有两个:一是对道路交通安全法第七十六条的规定进行细化,出台相关的实施细则。二是对《交强险条例》和《强制保险条款》中存在分歧的内容进行修订。
  2.最高人民法院出台有关司法解释,明晰法律适用难题,指导道路交通事故案件的审理工作。对于《交强险条例》中与道路交通安全法不一致的地方,最高人民法院应该及时出台相应的司法解释进行调整,保障法律适用的统一性。最高人民法院在2012年3月21日发布了《关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》(征求意见稿),对人民法院在适用法律审理道路交通事故案件时发现的突出问题进行了具体规定,其中有12个条文涉及交强险问题,如关于保险公司的责任性质问题、对交强险中的第三人界定问题、未投保交强险时的责任承担问题等。但该征求意见稿仍然没有对实践中争议很大的赔偿限额问题作出规定。
  人民法院应妥善衡平各方利益,坚持以下几个原则:
  1.着重保护交通事故受害人利益的原则。在交强险司法实务中,首先应该在交强险立法宗旨的导向下对予以保护的利益进行排序。在诸权利主体中,受害人的利益应当得到优先保障,否则就违背了建立强制保险制度的初衷。其次注意交强险与普通商业保险所体现的价值取向的不同,在处理纠纷时有所区别。最后,在保护受害人利益的同时,注意平衡保险人、被保险人与受害人间的利益,防止道德风险的发生。
  2.有利于预防和减少交通事故的原则。强制保险仍然具有保险的属性,有观点认为,“保险不只是一种灾后补偿的消极手段,它同时还具有防灾防损的积极意义。”{5}预防和减少交通事故、保证道路畅通、维护出行安全是政府公共管理部门的职责,人民法院的裁判结果要有利于增强交通行为参与者的安全意识,充分发挥法律制度的阻慑作用和导向作用。
  3.有利于建立健全交通事故保障体系的原则。对交通事故所致损害的补偿机制决不仅仅是某一个法律制度,而是一个保障体系。商业责任保险制度、车损险制度、车上人员责任险制度、财产损害险制度和人身意外伤害险制度等保险制度和侵权赔偿制度也应视为该保障体系的部分。这些制度应当相互协调,相互补充,才能实现矫正正义和分配正义的和谐统一。因此在责任范围和责任限额等问题的处理上,要将强制保险置于整个保障体系之内来通盘考虑,既不能对其他制度不予保障的空白视而不见,也不能过分挤占其他制度的适用空间,造成不必要的冲突与浪费。
  人民法院正确适用法律,加强调研总结。
  1.准确适用相关法律。民法通则、侵权责任法、道路交通安全法、《交强险条例》、《强制保险条款》是目前处理交强险案件的法律依据或参考。人民法院在适用法律过程中,必然要考虑到法律的效力等级。立法法规定的上位法与下位法的关系,对处理案件的法律依据进行合理取舍,使裁判不但具有法律依据,而且具有法理依据,以实现裁判结果的实质正义与公平。在交强险的限额问题上,道路交通安全法是全国人大制定的法律,是上位法,其并未规定交强险分项限额;《交强险条例》是国务院制定的行政法规,也未明确规定必须按分项限额赔偿;《强制保险条款》是保监会制定的部门规章,是下位法。宪法及立法法明文规定,法律的效力高于行政法规,行政法规的效力高于部门规章。因此,法院适用道路交通安全法判决案件,符合有关法律效力的规定,遵守了上位法优于下位法的原则,具有法理依据。
  2.认真调研总结审理交强险案件的经验,为完善修改法律积累实证经验。笔者建议从以下方面予以改进:
  一是合并死亡伤残赔偿限额、医疗费用赔偿限额两个分项,取消财产赔偿。从充分保护受害人权益的角度出发,应当直接适用道路交通安全法第七十六条的规定,明确将死亡伤残赔偿限额、医疗费用赔偿限额合并为人身伤亡损失限额,保证受害人无论受到何种损失都能得到较为公平合理的赔偿。从实践中看,在交通事故中,如果受害人不能得到及时有效的救助,可能导致伤残或死亡而能得到死亡伤残赔偿;如果受害人投入大量医疗费用积极治疗,却得不到保险赔偿,被抚养人将失去生活依靠,这显然与保障人的生命和健康的理念相悖,也背离了交强险的立法目的。同时,交强险的目的不在于弥补财产损失,如果将财产保险取消,交强险的赔付成本将会降低,就能把有限的资金最大程度地用在赔偿人身伤亡和医疗费用上,更能体现交强险人道主义救助的初衷。
  二是不再区分被保险机动车有责无责的情形,统一规定赔偿限额。当前交强险制度规定的无责赔偿限额达不到保护受害人利益的目的,而保险公司对机动车第三者强制责任保险项下的损害在保险金额内承担无过错责任,不以被保险人过错为要件支付保险赔偿金,是道路交通安全法确立的原则,也是世界各国的立法惯例。{6}首先从法理上讲,保监会制定的赔偿限额条款,在道路交通安全法规定之外缩减了受害人本应得到的赔偿利益,其合理性值得怀疑。第二,道路交通安全法设置交强险的立法目的是及时对交通事故的受害人进行救助,发生保险事故后保险公司对受害人进行赔偿是道路交通安全法规定的法定义务,因此,交强险的理赔不应考虑交强险合同中的被保险机动车辆有无过错。第三,在被保险人无责的情况下,保险公司履行了对受害人的赔偿义务后,根据《交强险条例》的规定或保险合同的约定,保险公司还可以向有过错的致害人追偿,这也充分照顾到了保险公司的运营成本和经营风险。第四,在最高人民法院《关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》(征求意见稿)第3条中也明确了保险公司在交强险中的责任性质,即,机动车发生交通事故致人损害的,不论机动车一方有无责任,由保险公司在机动车第三者责任强制保险责任限额内予以全额赔偿。但交通事故是因受害人故意造成的除外。从该规定看,最高人民法院明确将保险公司在交强险中的赔偿责任界定为无过错责任。综上所述,笔者认为应取消无责赔偿限额,规定无论被保险人在交通事故中有无过失,保险公司均应在责任限额内对受害人给予赔偿,以更充分保护受害人的利益。
  三是突破交强险赔偿限额“一刀切”的模式,将赔偿限额规定为每人每次交通事故的限额,并区分车辆的危险程度设置不同的赔偿限额。为保证受害人在事故中得到及时救助,许多国家的强制保险对受害人每人每次的最低赔偿限额进行了规定,若发生多人伤亡的交通事故,保险公司应按照规定的最低赔偿数额对每名受害者进行赔偿。如美国法律对受害人众多的交通事故分别就每个受害人的单个赔偿限额和多个受害人的总赔偿限额进行了规定。{7}我国可以借鉴上述做法,这样一方面可以解决受害人人数众多时公平地保障每名受害人的利益,另一方面可以避免保险公司负担过重,影响其经营交强险的积极性。区分车辆的危险程度设置不同的赔偿限额,是针对实践中存在的重型货车交通事故案件索赔难的问题。可以参考商业险的设置,区分车辆危险程度、使用用途,设置不同额度的交强险,收取不同的保费,并据此制定合理的赔偿限额。
注释:
{1}以笔者所在地区法院为例,近年来道路交通事故人身伤害赔偿案件连年上升,2007年受理5593件,占传统民事案件的12%,到2011年已达17305件,占传统民事案件的47.8%。在此类案件中,涉交强险案件占绝大多数,保险人、投保人、受害人等各方利益主体对法律理解分歧巨大,矛盾难以调和,案件呈现出判决率高、上诉率高等突出特点。
  {2}刘锐、李祝用、曹顺明:《中国机动车强制保险制度研究》,法律出版社2010年版,第6页。
  {3}詹昊:《保险市场规制的经济法分析》,中国法制出版社2007年版,第87页。
  {4}赵明昕:“机动车第三者责任强制保险的利益平衡问题研究”,载《现代法学》2005年第4期。
  {5}李玉泉:《保险法》,法律出版社2003年版,第51页。
  {6}张新宝、陈飞:《机动车第三者责任强制责任保险制度研究报告》,法律出版社2005年版,第107-108页。
  {7}郭左践主编:《机动车强制责任保险制度研究》,中国财政经济出版社2008年版,第140-146页。
出处:《人民司法(应用)》
 

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