| 关于我国自然保护区分类体系，目前理论界和实务界尚难达共识，其争议点主要包括如下两大问题：其一，关于分类对象。它涉及自然保护区立法的调整范围，争议之处是目前自然保护区立法的保护范围是否需要扩大，如果扩大需要扩大到何种程度？其二，关于分类标准。中国是否需要维持原有自然保护区分类体系？是否需要借鉴以及如何借鉴IUCN关于保护地的分类体系？对这些问题，本文将从中国自然保护区关于保护地的立法现状出发，通过考察IUCN分类体系及世界一些国家关于保护地立法规定的不同做法，对目前国内相关理论争议做出评价，并在本文最后提出本研究的相应建议。
一、自然保护区分类体系的比较分析
（一）IUCN关于保护地的概念与分类体系
世界自然保护联盟（IUCN）用“保护地”（Protected Area）一词来统称各种需要予以保护的地区，所谓保护地即是“通过法律及其他有效方式，特别用以保护和维持生物多样性、自然及文化资源的陆地或海洋区域。”这一概念不与我国现行的“自然保护区”(Nature reserve)概念比较，有更广泛的外延，包含了自然保护区，如科学保护区、国家公园、自然纪念地等，也包括一般的保护区，如管理的资源区、持续利用区、世界遗产迹地等，由于它们中许多已受到人类开发活动的控制和影响，已丧失自然性特征；有些还属于人文迹地，不具有自然性特征。
IUCN在1994年出版的《保护地管理类别指南》中，根据保护地的主要管理目标，把保护地分为六个类别，其政策含义是针对IUCN制定的六类保护地，可以根据不同的保护和利用目的，可采取不同的管理方法和要求。
表2－1：保护地管理类别（IUCN，1994）
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类别Ia |
严格自然保护区（Strict Nature Reserve）：主要用于科研的保护地。 |
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拥有某些特殊的或具代表性的生物系统，地理或生理特色及/或物种的陆地或海洋，可用于科学研究及/或环境监测。 |
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类别Ib |
自然荒野区（Wilderness Area）：主要用于保护自然荒野面貌的保护地。 |
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大面积未经改造或略经改造的陆地或海洋，仍保持其自然特色及影响，尚未有过永久或大型人类居住，用于保护其天然条件。 |
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类别II |
国家公园（National Park）：主要用于生态系统保护及娱乐活动的保护地 |
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自然陆地或海洋，用于（a）为现在及将来一个或多个生态系统的完整性保护；（b）禁止对该区进行有害开发及占用；（c）为精神、科学、教育、娱乐及旅游等活动提供基础，这些都应与环境及文化配套。 |
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类别III |
自然纪念物（Natural Monument）：主要用于保护某些具有自然特色的保护地 |
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拥有一种或多种自然或自然/文化特色的地区，其特色因稀有，具代表性或在美学或文化上意义重大而超乎寻常或独一无二。 |
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类别IV |
生境/物种管理区（Habitat/Species Management Area）：主要用于通过干预进行管理以达到保护目的的保护地。 |
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一片陆地或海洋，用于通过积极干预以达管理目的，以确保生境和/或达到某些物种对生境的特别要求。 |
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类别V |
风景/海景保护地（Protected Landscape/Seascape）：主要用于风景/海景保护及娱乐的保护地。 |
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陆地，包括海岸及海洋，由于人类与自然的长期相互影响而形成的具重要美学、生态学及/或文化价值，且生物多样性较丰富的地区。维护传统的人类自然相互影响的完整性对该区的保护、维持及进化极为重要。 |
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类别VI |
资源管理保护地（Managed Resource Protected Area）：主要用于自然生态系统持续性利用的保护地。 |
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拥有显著未经改造的自然系统，对其进行管理以确保长期保护及维持其生物多样性，同时根据当地村社需求，持续性提供自然产品及服务。 |
IUCN关于保护地的分类体系主要的优点在于，它为世界各国关于保护地立法、实践的经验交流提供了一套“通用语言”，该体系不但证明了不同类型保护地的管理目标有可能有相同之处，而且还显示出人类保护的程度可以不同，因此使其具有极大的通用性，因此目前越来越多的为世界各国所接受，并且应用到几个国际性和区域性公约的实际操作中。如联合国国家公园和保护区名录（UN list）也将此系统作为统计世界各国保护区的数据标准。 [i]生物多样性公约（CBD）的签约国（COP）采纳了保护地工作程序（POWPA），认可了IUCN分类体系，而且指出：“签约国认识到了该分类体系对于保护地的重要性，以及它为各国和地区提供同等重要的信息所来的益处，因此欢迎IUCN保护地世界委员会继续努力，改善IUCN分类体系，鼓励签约国、其它政府和相关组织在其保护地管理中应用其分类体系，在报告中提供与改进后的IUCN分类体系相一致的信息，” [ii]（二）一些国家保护地分类与分部门管理的情况
在IUCN确定了保护地的定义和分类之后，各国也根据自己本国的条件建立了相应的保护地。欧美等一些发达国家由于在经济上发达，公众对生态环境保护的要求较高，因此其保护地分类体系基本按照IUCN的定义与分类进行。典型如美国的保护地体系，美国的保护地系统分为国家公园系统和国家野外保护系统，包括了IUCN的六种类型，并含有历史和文化遗产保护地。但是发展中国家由于发展的压力，人口与自然资源的矛盾相对突出，因而建立的保护地相对而言都较少，而且保护地的建立一般都以发展旅游业为目标。
表2－2：一些国家的保护地分类与分部门管理 [iii]
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国家 |
保护地类型 |
目的 |
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美国 |
森林公园体系；国家野生生物避难所体系；荒野保持体系；以及国家海洋自然保护体系 |
自然遗产的保护 |
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加拿大 |
野生生物自然保护区体系；国家海洋保护系统、国家公园体系、国家候鸟禁猎区系统和加拿大遗产河流系统 |
保护物种的基因的多样性、保护植物和动物种群的典型样本、保护国家主要生态系统类型的典范；保护和恢复珍惜或濒危物种及其栖息地；维护和保护必要的生态过程，维持养分循环和能量流动的自然功能，使野生物种有可能在相对未受干扰的环境中通过自然选择进行进化；国家公园提供教育娱乐机会，并为子孙后代能永远享受到国家公园的益处 |
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德国 |
自然保护区，国家公园、生物圈保护区、自然公园
受保护景观 |
1． 自然平衡的功效与作用
2． 自然资源的可再生能力和可持续利用
3． 动植物，包括它们的单元分布和生境
4． 自然和景观的多样性、独特性和美，以及娱乐价值 |
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菲律宾 |
野生动植物物种以及生境自然保护区
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1． 保护野生动植物物种及其生境
2． 发起或支持关于保护生物多样性的科学研究 |
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马来西亚 |
国家公园和自然保护区
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保护野生动植物及其栖息地；土地和水域的生态特征或地貌特征、自然景观、历史景点和历史纪念物的保护；推动生物多样性的研究；开展为公众欣赏自然景观娱乐和教育 |
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冰岛
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国家和地区公园；
自然保护区，保护的生物的栖息地和生态系统 |
指导人与环境的相互关系，为保证自然景色能按照自己的规律发展，保护其优秀的或历史的状态；增加自然和文化遗产知识，鼓励在可持续发展的基础上对资源的保护和利用 |
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保加利亚 |
严格自然保护区；国家公园；天然纪念物；自然资源保护区；自然公园；受保护地点 |
保护自然特征；科学的和教育的目的和/或生态监督；遗传资源保护；稀有、特有和遗留物种的种群和自然生境的保护；代表性生态系统或受威胁的生境网络的发展 |
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南非 |
国家公园；自然保护区
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建立、保存和研究野生动物、海洋和植物，以及地质学的、考古学的、历史学的、民族的、海洋学的、教育的和其他科学重要性的目标 |
二、我国自然保护区相关制度现状与问题分析
（一）我国自然保护区类别体系现状
1994年制定的《中华人民共和国自然保护区条例》第2条规定：“本条例所称自然保护区，是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。”可以看出，这个“自然保护区”的概念与“保护地”有很大差别。
在我国，自然保护区是作为自然资源的重要保护形式来体现的，是由各类自然资源法为主体建立起来的。自然保护区的投入和相应管理，实行综合管理和各相关部门的分别管理。按照现行法律规定，森林、野生动植物、湿地、荒漠、水域、地质地貌、海洋等实体自然资源是分属各有关部门管理的，国家有关法律有明确规定。
表2－3：中国自然保护区类别和体系
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类别 |
类型 |
目的 |
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自然生态系统
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森林生态系统
草原和草甸生态系统
荒漠生态系统
内陆湿地与水域生态系统
海洋和海岸生态系统 |
保存或维持某一特定的典型生态系统
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野生动物植物 |
野生动物
野生植物 |
为保护某一特定的野生动植物物种 |
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自然遗迹 |
地质遗迹
古生物遗迹 |
为保存某一特定的自然历史遗迹 |
（二）存在的问题与成因分析
我国自然保护区所保护的国土面积日益增大，但是保护区设立的预期目的与效果仍然难于达成，表现在非法狩猎、滥砍滥伐、过渡放牧、外来物种入侵、保护区内非法耕作或土地被征用、与当地社区矛盾重重、旅游业发展过渡、污染等现象仍然层出不穷。这些问题的产生，固然由于管理机制薄弱和经费贫乏有关，但是缺乏一个科学、合理、灵活的保护地分类体系应该是制度诱因之一。
首先，我国自然保护区分类体系与IUCN分类体系有一大差别，即前者的分类依据是以森林、草原、荒漠、野生动植物、海洋等自然资源作为保护对象的差异性为基础，而后者的分类基础则是依据该保护地之所以建立的最初的管理目标之不同。两者比较可以发现，我国虽然有不同的自然保护区级别和类型，但目前这些类别体系都不能像IUCN分类体系那样体现出这些保护区在管理目标、检查标准和管理方式上的差别。因此所有自然保护区的管理要求都一致划一，按照《自然保护区条例》严格管理，这种方式忽视了不同生态系统、不同社会环境下、处于不同人类活动影响中的保护地的特殊管理需要。这种僵化的立法往往造成保护地社区与保护区的矛盾和冲突，造成当地居民对保护区的敌视，因此增加了保护区保护的社会成本，削弱保护区保护的绩效。
第二，原有的保护区分类体系对保护区的性质与功能定位过于简单。通常认为，我国自然保护区的功能在于“保护生物物种（尤其是珍稀濒危动植物种）、贮存物种资源，保护生态系统、人类提供了自然生态系统的天然‘本底’、是开展科学研究的‘天然实验室’、是开展科普教育的天然‘博物馆’、是开展生态旅游的最佳场所、改善区域生态环境，维持生态平衡”；但是这是非常狭隘的理解，保护地的功能应不仅仅局限于保护生物多样性，这种简单的功能界定导致了保护区立法上过渡强调禁止利用。保护地应具有多样的功能，应根据不同的保护目标来建立不同的保护地。
第三，关于自然保护区的开发与保护的关系问题。我国自然保护区的建立迅速，但是保护区的管理问题、经费问题、资源的过渡保护与混乱开发并存的问题却很严重。自然保护区的资源应不应该用、怎样利用、如何科学有效的利用自然保护区的资源，这是一个重大问题。
这个问题没有解决好，与我国对保护区功能的定位有关，进而与自然保护区的分类体系有联系。我们一直以来的观念，都把对自然保护区的保护与开发对立起来，实际上自然保护区的建立也应该与国民经济的发展联系起来，自然保护区的建立也应该纳入国民经济发展的轨道。如何解决这一问题，实际上是这一次自然保护区法立法的基本议题之一。
总之，我国自然保护区法的分类体系实有改变的必要。
三、立法完善方案选择及分析
（一）主要观点方案评析
目前国内对自然保护区的分类体系大致有三种观点：第一种观点认为，自然保护区是以保护生物物种尤其是珍贵濒危野生动植物物种、典型的自然生态系统和自然遗迹为基础而建立的特别保护区域，因此立法应该维持原有《条例》的调整范围，并且在做适当修正的前提下保持原有的分类体系；第二种观点认为，目前我国的自然保护区的范围已经够大了，超出了我国的经济社会发展水平，应当限制自然保护区的范围；第三种观点认为，自然保护区本质上就是“保护地”，应当将所有的“保护地”，例如现有的自然保护区、风景名胜区、森林公园、文物遗迹等，都纳入该法的调整范围，并且要按照IUCN分类体系建立我国保护地的分类体系。
关于自然保护区保护范围问题，笔者认为：我国的保护区立法应该突破《保护区条例》关于就保护范围的规定，不应局限于原有的保护领域。这一观点，可以结合当前保护区立法的目的与社会背景进行分析。自然保护区立法目的应当在于通过建立和完善自然保护区管理制度和措施，协调处理好自然保护区开发和利用的关系问题。因此“开发与利用”这一问题是对目前自然保护区立法中存在的现实问题、理论问题的高度抽象和概括，这一问题是立法的出发点和宗旨所在。这一问题的提出，已经使自然保护区立法的意义远远突破了资源保护、生态维持的价值，它实际上把自然保护区的建立放在国家经济与社会发展的大背景下来考虑，因此其理论涵摄的内容要更广泛。因此从全面解决“自然保护区开发和利用的关系”这一问题来看，有必要适度扩大自然保护区调整范围。
认为保护地范围过大，不利于保护和管理的观点，并没有充分的理由。保护地的设置，应该根据某地域是否需要保护、需要何种保护来确定，并由此来设置管理体制、管理方式；而不能因为管理体制、方式存在不适应保护地需要，而否认保护地设置需求的客观性。因此仅仅因为保护范围过大、不便管理，因而在立法中规避、放弃管理，这个理由讲不通。
认为保护地范围过大，超越我国经济发展水平的观点，与我国自然保护区的立法需要存在距离。自然保护区法的目的旨在协调开发与保护二者之间的关系，因此会根据具体保护地的功能类型，对开发与保护做不同的规定，而不是绝对的保护、禁止开发；从长远来看，通过分类来规划保护地的保护类型，就是根据经济、社会发展的需要而提出来的，就是为了人与自然、经济与社会的可持续发展。从这个角度来看，将更多地域纳入保护区范围，恰恰是经济可持续发展的某种客观需要。问题的关键不是有多少保护地被管理，而是保护地被依据何种价值理念来管理。
用保护地”取代“自然保护区”的观点，主张将所有应予保护的对象都纳入该保护地立法。从理论的观点来看，这一问题的地位并不真的像目前理论争议中强调的那样重要：各类保护地的保护都需要法律来规范，如果这些“保护方式”之间确实存有实质性冲突，那么即使这部法律不调整，总还需要其他部门立法来调整，那么这种法律冲突被本次立法规避掉，在以后的部门法立法与本保护区立法之间会仍然存在；如果这种冲突是非“实质性的”，则在本次立法应予以解决，因为涉及的仅是立法技术问题——而事实上，这也只是非实质性的冲突，需要的仅是立法技术问题。但从目前现实的角度来看，本次立法将保护范围适度扩大，并用“保护地”取代“自然保护区”，还是有意义的。
关于分类标准问题，笔者认为：我国自然保护地的建立，不必完全按照IUCN体系。这个问题涉及到我们如何对待IUCN分类体系。我们应该把IUCN分类体系作为一种参考和指南，在它的基础上结合我国国情和特定的立法目的，建立我国自然保护地的分类体系；我国原有的分类体系应该被取代。
首先，我们应该借鉴IUCN分类体系，但是IUCN分类体系不应拿来就用，而应结合我国国情予以修正和完善，并进一步明确其相应内含和外延。这是因为，IUCN中，有些类别不易把握，可操作性差；而且在现实中，多数国家也没有完全照搬IUCN分类体系，都是根据各国国情做了进一步完善，或者吸收了该分类体系管理的理念。
其次，当前存在于自然保护区立法理论纷争中的、所谓的“分类问题”，并不是科学意义上的“对某一对象总体的完整划分”，我们立法所要处理的只是对某一具有保护需要的区域的“定性”，当这一区域被“定性”之后，就可以直接适用适用于该类型的法律规范体系。因此所谓的“分类”造成的一些负面问题并不是真实的。而且这种对自然保护区的分类，是选择性的“归类”，当某一区相域被确定为某种自然保护地之后，有关该区域的法律调整就直接适用相应的法律规则体系；当某一区域同时兼有几种不同保护地的“身份”之后，则完全可以通过立法宣告“适用最严格的保护规则”把这一问题解决。因此，所谓的自然保护区调整范围扩大之后，“该保护的得不到保护、该开发的受到约束”并不是必然的现象。关于IUCN分类体系会造成保护地类型重叠问题，这是IUCN并不否认的问题，但是问题关键不在于是否保护地类型界定重叠，而是这种重叠恰好更全面地反映了该保护地何以需要保护、需要如何保护、需要何种程度保护——并因此确定需要哪些部门对该保护地予以共同保护。分类的目的是为了更明确的了解和界定我们的保护地属性，而不是为了界分管理部门分工。
第三，把某一保护地归入到IUCN分类体系的某一类别，并不是要说明其管理有效性如何、应该进行何种程度的严格保护，而是要说明该保护地应如何进行管理；IUCN分类体系强调，不同类别的保护地具有同等的重要性，谁也不能凌驾于其他之上，并不是对所有保护地进行同一严格度的保护，只是表明应该针对特定管理要求以及管理目的选择合适的管理类别。事实上，IUCN分类体系确立之后，保护地的管理权力仍然存在于各资源主管部门，IUCN只是重新调整了各部门管理权的分配以及重新界定了管理权的内容。
（二）、立法建议
1．以“保护地”取代“保护区”的称呼
我国目前正在制定的，应该是一部全面规范各种类型的被保护地区的法律，其内涵相当于英文的“Protected Areas”，而不是“Nature Reserve”。由于“Nature Reserve”在汉语里一直被翻译成“保护区”，并已约定俗成；因此用“保护地”来概括、统称我国各类被保护地区的观点比较合理。借鉴IUCN对于保护地的定义，可以将我国的保护地的内涵界定为：为了保护生物多样性、自然资源及相关的文化资源，通过法律上的和其他的有效的手段进行管理的陆和海洋区域。我国的自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园、海岸公园、自然遗迹、禁伐/禁猎禁牧/禁渔区等都属于保护地。如前文论及，是选择“保护地”还是“保护区”作为立法名称，涉及到自然保护区立法的宗旨和目的问题；涉及到本立法的调整范围问题。笔者认为，为全面解决自然保护区的保护与开发问题，用“保护地”取代“保护区”十分必要。
2 以IUCN分类体系作为参考建立中国保护地分类体系
我国应该以IUCN分类体系为参考建立符合我国国情的保护地分类体系。我国应该借鉴吸收IUCN的精髓理念。由于IUCN的保护地分类体系是按照管理目标进行分类的，它明确了保护地的共性、独特性和差异性，明确了不同类型保护地的定义、管理目的、选择标准、组织责任，明确了保护地是社会经济发展过程中产生，并构成密切相关的系统分类管理体系，明确了保护地是经济建设的重要组成部分，因此能够为我国在充分保护生物多样性、自然资源及相关的文化资源的同时，为实施可持续发展战略管理资源提供支持。但是因为IUCN保护地分类体系也存在一些问题，有的类别不太容易把握，不同的人会有不同的划分结果因此需要进一步理解IUCN保护地分类体系，并根据中国实际进一步完善。
3 要确立“严格保护”、“保护优先、适度开发”和“择项保护以实现可持续利用”的保护地分类体系
对保护地用“严格保护”、“保护优先、适度开发”、“择项保护以实现可持续利用”进行分类，笔者认为是必要的，也是可行的。就必要性而论，这一分类能充分反映了本次立法的目的，是本次立法宗旨的理论表述形式。本次立法旨在协调自然保护区的开发与保护的关系，这是我们要通过立法解决的问题；如何解决问题？通过类型化划分，分三种情况处理，或严格保护，或保护优先、适度开发，或择项保护以实现可持续利用——这种类型化充分、全面贯彻了国家的立法政策，是必要的，科学的。事实上，这种分类法从另一角度也说明，我们应当适度扩大原有《自然保护区条例》的调整范围，即为全面贯彻解决“自然保护地的开发与保护”问题，立法上必然要树立整体全局的观念，对自然保护地做全面、整体规划，因为只有在调整范围多类型化的基础上，才谈得上依据保护力度、开发力度予以分类型保护。再说这种分类的可行性。这种依据保护力度、开发力度的划分，与IUCN分类体系不冲突，甚至可以说，它是我国目前情况下引入IUCN分类体系的突破口和衔接点。因为IUCN分类的依据是不同类型保护地的管理目标之间的差异，这种管理目标的差异导致人类保护的程度可以不同，并据此确立一国的环境保护立法政策。而对自然保护地依据管理目标类型化的目的，也是为便于执行国家的不同环境保护政策而已。因此，“严格保护”、“保护优先、适度开发”、“择项保护以实现可持续利用”这种分类只是国家在协调资源保护与开发问题上的一种立法政策而已，不但与原有的功能性分类不冲突，而且是必要的、必然的引申。这种“严格保护”、“保护优先、适度开发”、“择项保护以实现可持续利用”的分类法，实际上与英文的“protection”、“conservation”和“preservation”并无大异。
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