四、社会纠纷的多元解决机制

 

　　因为社会处在转型期，纠纷比较多，有些地方诉讼过大。现在应该分流，纠纷不应该完全都由法院解决，要倡导非诉讼的解决纠纷的机制。现在强调多元化的纠纷解决机制，提倡人民调解委员会、行政组织、商会等几大组织解决纠纷，这样可以分担沉重的诉讼负担。

　　现在纠纷解决机制总的来说太多了，仲裁、行政调处、人民调解、商会调解、行业调解等种类非常多，这么多纠纷解决方式跟诉讼怎么挂钩呢？这很重要，最高法院颁布了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制若干意见》（以下简称《意见》）的司法解释。这个司法解释应该说很重要、很有价值，这个意见是对的，所有的纠纷都靠法院来解决，肯定承担不了。因此，就要发动行政机构、人民调解组织、商会调解组织、行业协会来共同解决争端，这个思路是对的。但这样解决存在一个很大的问题，就是这些组织解决完纠纷后，当事人不服最后还是要到法院来，这不是浪费吗？因此，怎么样解决他们之间的衔接问题就非常重要。现在必须要解决这个问题，最高法的《意见》中的解决办法就是规定凡是经过行政机关、商事调解组织，行业调解组织等组织调解以后达成的调解协议都具有民事合同的性质。原来人民调解委员会最终达成的调解协议，当事人不履行，没有法律效力，现在说具有合同的效力，这个说法理论上不通，而且不但没有解决问题，而是在增加问题。

　　一是理论上讲不通。调解委员会组织达成的协议，其中有合同纠纷，也有侵权纠纷。如果从合同当事人来讲，人民调解委员会作为一方当事人，产生纠纷的双方作为另一方当事人，这样达成的合同不能叫民事合同。这就成了从合同到合同，原来双方当事人由于合同发生纠纷，人民调解委员会来调解，现在人民调解委员会跟双方当事人也达成了一个协议，在这个协议里人民调解委员会和纠纷双方当事人的权利义务关系是什么？人民调解委员会跟法院一样，都是解决纠纷的组织，怎么能又跟当事人达成协议呢？这在理论上讲不通。但现在却写进正式的法律文件里面，还特别加以强调，好象这是一个好办法，似乎都当成合同就有效力了。从司法部来讲，我能理解他们的心情，人民调解委员会是由司法部基层工作司管理，他们觉得人民调解委员会组织达成的协议应该有些效力，现在安上个合同效力，在他们看来也有初步满足，因为起码有效力。但是这个效力在理论上讲不通，一点意思也没有。

　　二是人民调解委员会跟仲裁机构和法院一样，都是解决争端的一个组织，由它组织达成的协议就应当具有解决争端的效力。现在扣上一个合同的效力，就等于恢复到原点上去了，原来就是一个合同，现在又是一个合同，如果这个合同再发生了争议，还得到法院去解决。无论从理论上，还是从实践上都讲不通，因此，我就不赞同。最近要制定人民调解法，司法部有位同志也认为把人民调解委员会组织达成的协议说成是合同效力，理论上讲不通，我觉得自己的意见第一次有人附和。人民调解委员是法定解决争端的组织，宪法上就已确定人民调解委员会的地位，《民事诉讼法》第16条也规定了人民调解委员会的地位。宪法和基本法都确立其是解决争端的一个组织，由它组织达成协议怎么会没有效力呢？问题就在于，它解决争端是宪法和基本法的授权，有法律效力，但却没有强制执行的效力。现在要解决的就是怎么赋予人民调解委员会的调解协议以强制执行效力的问题，这是解决问题的关键。当然，最高法院司法解释也提到要确认人民调解委员会组织达成的调解协议效力，以及赋予其强制执行力的问题。

　　这些问题还得从法律说起，原来的法律规定这一条也确实不好，在《民事诉讼法》中规定了一条人民调解委员会，也没有规定人民调解委员会跟诉讼是什么关系，只规定了人民调解委员会的性质、工作原则和工作方法；没有跟诉讼挂钩，这是有缺点的。我们当时也提过，认为人民调解委员会组织达成的调解协议，如果违法，法院应该撤销；如果是事实清楚，权利义务关系明确，适用法律正确，应当赋予他强制执行力。我记得前苏联企业中有一个同志审判会的组织，就是由工人自己组织进行审理，处理完后，可以提请法院赋予它强制执行力，其他国家也有法院赋予强制效力的规定。我认为，这个司法解释关于赋予调解协议强制执行力的规定是有进步的，很可取。过去的做法是不服从人民调解委员会组织达成的协议，就可以到法院起诉，人民调解委员会的纠纷解决一点意义都没有。现在就是解决这个问题，法院经过法定的程序，如果认定人民调解委员会组织达成的调解协议符合法律规定，事实清楚，权利、义务关系确认比较合理，法院认可以赋予他们强制执行力，这种做法可以考虑。

　　我们对司法解释中，先赋予调解协议以合同效力，然后具有合同效力的协议经过法院认可具有强制执行力的规定，持保留态度。我认为调解协议的合同效力根本就不需要，等于没说，理论上也讲不通。现在很强调发动社会来共同解决争端，强调解决争端，而且要彻底的解决，但不能是糊弄事。什么是糊弄事呢？就是只要双方当事人一闹，我们就劝解，不分是非的劝，而且现在对上访都是什么态度呢？现在是不允许上访到北京的，让地方派人，把凡是该地方来的上访人都由他这个地方的人把上访人带走。有个地方的县委书记一直在北京好长时间，就在北京待着。干什么呢？来人就劝走，县委书记别的事都不干了，就干这个啊？还有的干脆就发钱，一上访就发钱。上访的人一看上访有甜头啊，第一次来有钱，第二次再来再发。这是解决问题的办法吗？有些地方干脆就让警察把上访的给关起来，用很粗暴的手段，这是践踏法治。为什么会闹事呢？因为没有从根上解决问题。比如，拆迁的问题，我最近讨论一个案子，被拆迁户所处的地段是一级地段，最后却给人家弄成三级地段。就因为这个，被拆迁户到处上访，最后找了一个律师打官司。像这种事情，不解决一级地段和三级地段的问题，根本不行。行政行为错了，不改正行政行为怎么能解决？我们不怕矛盾，社会发展了，新的关系、新的情况不断出现，纠纷是难免的。现在竟然有人提出来要实现孔老夫子所主张的“无诉”。我们今天的社会和孔老夫子的社会能相提并论吗？我们希望将来的社会是无诉的，那是共产主义社会。当前的情况下，提出这种口号根本行不通。矛盾多并不可怕，可怕的是不解决矛盾的根源，这样怎么能平息矛盾呢？现在的贫富差距这么大，不想办法解决这个问题，不找根源，光是不让闹矛盾，这不是真正地解决争端。

 

 

五、执行权的问题

 

　　（一）执行难的解决途径

　　执行难在别的国家根本就没有这个问题，我们光国家发的文件就三次，有三次大清理。我们有70—80％甚至是更多的法院判决得不到强制执行。这是重大的社会问题，法院对这个问题很担心，最怕是说法院执行不利。执行难是一个全社会的问题，就其根源来讲主要是一个过渡时期，就是说向商品经济过渡时期的问题。

　　有人说，中国的债权人是孙子、债务人是爷爷。在别的国家根本就不可能有这样的事情。原因在于中国的债务人不怕，无论是判决还是采取强制执行，他都不怕。为什么呢？一是因为有些地方的党政机关都支持债务人，所以债务人抗拒执行的事屡见不鲜。这就不能完全依靠法院。二是我们社会的诚信制度不完善，也可以说根本就没有。法院在强制执行中很困难，查明个人的财产情况不是很容易。再加上过去公安机关也不协助，携款潜逃到国外去的人也有，钱也弄不回来。因此，不能完全怪法院，这是整个的社会问题。因为别的国家没有执行难的问题。比如，我们《民事诉讼法》规定的一种程序叫做督促程序，就是一个简便的程序，债权人只要证明他和债务人之间权利义务关系明确，就可以向法院申请支付令，法院就直接发支付令，如果被执行人、债务人不履行义务的话就强制执行。这在德国那里是行的通，只要一发支付令，作为债务人的企业马上就要执行。因为如果他不履行的话就没有人跟他做生意了，商业信誉将完全丧失。当时制定这个法律时，有两个留学德国的老同志，他们很欣赏这个制度。当时就有争议，就是说这种制度移植到中国来要不要加上一些条件，他们两位认为既然学外国就要原汁原味，不用加条件，只规定法庭发出支付令以后，债务人要提出异议，支付令的程序就无效，要重新起诉。我当时就对这一条提出了异议，我认为不能说债务人提出异议支付令就无效，他提出异议必须得有限制，应当是债务人对债权人的债务关系提出异议，比如说对方说欠了1亿，他说我只欠了3000万，这个异议，因为在钱数的问题上有争议。但是如果债务人提起的异议就是说还不起，暂时不能还，这个就不构成异议。后来果然如此，事实证明这个支付令程序几乎没用，仅可以用在农民工欠款的问题，其他的方面都没用。

　　执行难主要是一个社会的问题，是各种制度还都不协调导致的。我们提出要单独制订强制执行法，因为《民事诉讼法》现在是270条，原来执行程序的条文也有二、三条，执行程序的问题很多，有执行措施，还有执行程序中的一些很复杂的问题。把这部分的条文都放到民事诉讼法里，民事诉讼法的内容太多了，而且民事诉讼的程序制度还有很多问题。所以，希望能够单独制订，这样立法就更完善，再加上其他的配套制度也能够相应地建立起来。现在已经跟全国人大法工作委反映了这个意见，修改民事诉讼法今年就开始了，所以说这是有可能的。

　　（二）执行的分权和监督问题

　　有关执行权的性质，争论很大，有人认为执行权不是司法权，而是行政权，因为就是强制执行，又不进行审理。另外的人就主张执行权仍然是司法权，但有一定行政权力的色彩。现在大家基本上还是承认第二种，就是带有一定的行政色彩的司法权。由于不用审理，直接下命令，查封、扣押、冻结、变卖，因此跟行政措施有着类似的地方。但又跟行政措施不完全相同，不是简单的查封、扣押、冻结、变卖。比如，要查封不动产，这个不动产可能正在转移的过程中，要考虑登记没登记。

　　假如执行权是行政权，那执行就归司法部了。因为司法部现在能够接受这个。但执行交给司法部是不是就一定比法院好，我看不一定的。原来判决是法院做出来的，执行这个判决如果有问题时还要找法院，不如由法院分出一个机构进行解决比较好。执行权仍然是司法权，但是执行权毕竟有自己的特色，所以现在就把执行权分成两种，一种叫做执行裁判权，一种叫执行实施权。查封、扣押、冻结、变卖等是执行实施权；追加当事人，变更当事人，执行人、被执行人，追加被执行人等属于裁判的问题，是执行当中的裁判权。

　　现在执行的问题最大，很多地方的执行情况问题很多。因此，除了执行裁判权或者是执行实施权分开，由不同的机构来掌管外，还要把整个执行分解出来一部分，即一部分执行案件由执行局来管，一部分要由审判监督庭来管，这对实施权有制约。现在当事人都急红眼了，欠帐几亿都不还，好不容易强制执行完了能执行回来一两亿，给法院一些都是无所谓的。我能拿回来一亿，我给你一千万总比我拿不回来好。因此，没有人监督不行。这与我们检察机关也有关系。原来法院有抵触情绪，不准检察机关监督执行程序，理由是法律当中只说对民事审判活动实行法律监督，没有说执行也可以监督。现在比较趋于同意了，所以很多问题能够初步解决了。

　　（三）判决的效力问题

　　中国的司法权本来就比较弱，跟行政权相比简直没法比。威信不高，就出现了当事人买卖判决书的问题。判决书总实现不了，当事人就在大街上叫卖，法院的同志觉得针对这种做法要采取措施，要采取什么措施呢？人家犯什么法了呢？你怎么追究人家的责任呢？这就出现了一个问题，就是判决书是否可以买卖，这是不是对判决的一种挑战，对权威的一种蔑视，是不是要加以处理和惩罚呢？我一开始就不赞成处罚，凭什么处罚人家，判决实现不了，人家就拿去卖掉实现债权，有什么不行？法院的判决实现不了，当事人就没有办法实现债权，只有卖。买的人有办法吗？有次我去讲课，也提到了这个问题，有两个律师站出来说他们两个都买过这样的判决书，而且都实现了。

　　买卖判决书并不能说是不合法，这是债权转让。我们有几大资产公司专门买不良资产进行处理，他们有他们的处理方式。不能说买卖判决书有什么罪，这是债权转让，但有一点要注意，就是不允许私自乱买乱卖，买卖完以后应当到法院去请求法院确认一下。因为这里涉及到被执行人和申请执行人变了，申请执行人和被执行人因为经过债权转让后发生了变化，不向法院打个招呼是不行的。所以，我们的实体法和程序法要兼顾，从实体法来讲，判决书买了就是债权转让了；从程序法上来讲，要用合法的程序，就等于说换了执行当事人，要到法院经过法院的确认。

　　最后再讲讲判决的一般约束力的问题。现在讲执行联动，法院的执行人员要联合公安、工商、税务、银行等其他部门共同来执行，光法院一家就有困难。这说明中国的法院做的判决根本就没有效力。但法院的判决本来就应当有一般的约束力，即判决做出以后就是一个小的法律，任何人都要尊重法律、执行法律。但是中国就不是这样，一般老百姓对判决是尊重和执行，原先在起草民事诉讼法的时候，首先银行就是一关，银行到人大常委会去告我们，说银行不应当排在清偿顺序的后位。后来我们进行了论证，银行也是法人，是特殊的法人，其他法人欠债排在后位，银行为什么不能排在后位呢？这说明立法时会受到很多方面的干预，法院在具体执行时的扣款、划拨，也会受到干预，很多银行根本就不配合，挑战司法权威。民事诉讼法对妨碍执行法院也有采取强制措施的权利。法院执行时其他的部门不配合，所以现在开始搞司法联动，实际上根本不需要司法联动，而应当说这个判决任何国家机关都应该支持和配合。债务人欠债不还，携款潜逃到国外，有关部门就应该把他扣下不让他走，这还需要联动吗？所以，我们今天还是要强调，要法治就要尊重宪法、法律，还要尊重法院的判决，否则就没有意义了。因此，法院的判决是有一般约束力的。既然法院判决有一般的约束力，叫你银行冻结就得冻结。叫你工商不要登记，就不能登记。