检察机关对于部分涉及国家利益、社会公益和公民权益保护的民事案件以起诉的方式提请法院依法裁判，这是世界上许多国家的通例，自1997年河南省方城县人民检察院首次代表国家针对国有资产流失提起诉讼，全国许多省市的检察机关对于如何提起和参与公益诉讼进行了大量实践探索，许多学者也就该问题进行了多方面的论述。时至今日，法学理论界和实务界对于应赋予检察机关提起民事诉讼的职能已经没有太多争议，间题主要集中在以下几个方面:一、检察机关在民事诉讼中的地位问题检察机关在提起的民事公益诉讼中，究竟居于何种法律地位，是一个颇有争议的问题。主要有以下几种观点:

第一，法律监督说。这种观点认为，在检察机关提起的民事诉讼中，无论检察机关采取何种方式参与诉讼，它所处的地位只能是法律监督者。当检察机关提起诉讼时，其法律监督的特殊性表现在，既是对民事行政违法事件实施监督，又是对权利人放弃诉权的不当行为实施监督。在这里，法律监督权转化为起诉权。这种观点有两个核心的思想:首先，检察机关之所以提起诉讼，是基于法律授予的民事检察监督权。换言之，检察机关提起的民事诉讼，实质上不过是检察机关实施法律监督的一种手段。其次，由于检察机关提起诉讼只是其法律监督的一种手段，因而在民事诉讼中，检察机关只能是程序意义上的原告人，既不享有胜诉的利益，也不应承担败诉的风险。

第二，双重身份说。这种观点认为，检察机关提起公益诉讼时虽然处于原告的地位，但由于检察机关是国家法律的监督机关，决定了这种原告地位不同于一般的原告。在这里，检察机关既是原告人，又是法律监督者，既应当享有原告的诉讼权利，又应享有民事检察监督的权利。

第三，公益代表人说。这种观点认为，在检察机关提起的公益诉讼中，检察机关是公益权利的代表，其诉讼目的在于维护社会的公共利益。

第四，公诉人说。这种观点认为，在检察机关提起的公益诉讼中，检察机关居于公诉人的法律地位，与其提起的刑事诉讼并没有实质上的区别。在这两种行为中检察机关并没有自己独立的利益，因此，都应当居于公诉人的法律地位。这种观点实质上是将检察机关的公诉权运用到民事诉讼中，以求从形式上实现检察机关诉权的统一。

第五，原告人说。这种观点认为，在检察机关提起的公益诉讼中，由于代表检察机关的检察员的起诉行为能够引起诉讼的发生和诉讼程序的开始，检察员提起诉讼后声明诉讼请求，并有权要求法院传唤被告人应诉等，检察机关与通常民事诉讼中的原告人一样，居于原告人的诉讼法律地位。其不仅享有一般原告人的诉讼权利，如有权要求法官回避，依法传唤证人，而且承担原告人的义务。

以上几种观点从不同的角度论证了检察机关在民事诉讼中应处的诉讼地位，并且都具有一定的合理性。但是从诉讼的基本原理出发，应当以“原告人说”为宜。

首先，就“法律监督说”和“双重身份说”而言，尽管我国《宪法》和《人民检察院组织法》都明确规定人民检察院是国家的法律监督机关，但人民检察院在民事诉讼中如何行使法律监督职能却是一个值得思考的问题。从可能性上来讲，检察机关对民事诉讼的法律监督可以包括事前、事中、事后三个方面，也就是以提起诉讼的方式对涉及公益的民事案件实行事前监督，以参加庭审的方式对法院的审判行为实行事中监督，以抗诉的方式对法院作出的生效判决实行事后监督。在此基础上进一步分析会发现，人民检察院对民事诉讼的事中监督是不切实际的:对于不由检察机关提起诉讼的普通民事案件而言，由于此类案件数量占有极大比例，检察机关不可能也没有必要一一派员出席法庭实行监督;而对于检察机关代表公益提起的民事诉讼而言，出庭参诉的检察员是否同时应当对法官的审判行为进行监督也存在极大的争议。在民事诉讼中，双方当事人的诉讼地位平等，裁判者应当保持中立，处于超然和不偏不倚的中间位置。而如果检察机关一方面与被告人处于对立的诉讼地位接受裁判，另一方面对被告的诉讼活动和法官的审判活动具有监督职能，难免造成当事人之间实质上的不平等，法官也难免有所顾忌而产生有意维护检察机关观点与主张的可能，同时检察机关作为置身其中的诉讼主体，难以保持客观、公正的心态来履行监督职能。因此，检察机关对民事诉讼的监督只应包括事前、事后两个方面，即提起民事公益诉讼、对审判人员的贪赃枉法行为和错误裁判进行事后追究。履行好以上两项职能便充分地体现了检察机关对民事诉讼的法律监督权，那种在审理过程中寻求对审判人员的审判行为进行干预、意图“双重监督”的做法是不适当的。检察机关在提起民事公益诉讼的时候，就必须遵循诉讼的一般规律，按照法院—当事人的架构定位于恰当的诉讼地位。因此，法律监督说和双重身份说都没能鲜明地揭示出检察机关在起诉时的本质所在。

第三种观点认为，检察机关提起民事诉讼处于公益代表人的地位，如果从检察机关提起民事诉讼的目的，以及产生的结果来看，似乎并无不妥，但公益代表人并非一个严格意义上的法律术语，这种观点也没有从程序的角度上说明检察机关在提起民事诉讼时的法律地位，因此将检察机关定位为公益代表人仍有失妥当。

第四种观点将检察机关在民事诉讼中的地位定位于公诉人，这是多数实务界人士、尤其是检察机关系统内部所持的观点，并得到了部分学者的赞同。其理由是，从起源上看公诉最早是提起民事诉讼，其本身并非仅仅指的是追诉刑事犯罪，只不过在近代更多地发挥刑事追诉的职能;就其本质而言，检察机关代表国家利益提起的诉讼均可称为公诉，只不过因为性质不同分为民事公诉和刑事公诉，其法律地位应是民事诉讼中的国家“公诉人”。

一般认为，现代意义上的公诉制度始于法国。在13世纪以后，法国国王设立代理人职位，代理国王办理私人事务，并可以代表国王在法院提起民事诉讼。法王啡力四世时期，设立检察官，原来作为国王私人代表的代理人则成为政府官员。起初检察官主要关心国王的经济利益和维护王室产业，以及关注官员的委派，后来渐渐变为负责维持公共秩序，以国家公诉人身份对罪犯提起诉讼，参加审判，以维护公共利益。因此，早期的公诉职能确实包括提起民事诉讼，但是，这并不能简单地得出现代社会检察机关提起民事诉讼就是在行使公诉权的结论。理由如下:

1.公诉是享有追诉权的国家专门机关为维护公共利益，代表国家对特定犯罪嫌疑人，向法院提出控告，要求法院对被告人进行审判，对犯罪行为人进行刑罚处罚的诉讼行为。公诉权是一种追究犯罪人刑事责任的国家权力，带有主动性、强制性和专门性。提起公诉专指刑事公诉，这个概念已经约定俗成。

2.从公诉制度的起源上看，维护公共利益的权利是由国家垄断的，法国一句古老的法谚就是“任何人都不得作为检察官进行诉讼”。起初它的含义是指除了国王外，任何人均不得让他人代理诉讼，其后它禁止某些封建领主所采取的旨在由他人出面代替自己进行诉讼的实践做法。在现代社会，这一形式上已经过时的法谚得到维持并被赋予新的意义:在刑事诉讼中，法国不允许受害人提起自诉;在民事诉讼中，否认其他主体代表公共利益提起诉讼的资格，除立法授权之外，这种诉权应当属于检察机关，例如工会原则上就不得为保护受薪雇员个人的利益提起诉讼。按照我国现行的《刑事诉讼法》，刑事案件是以公诉为主、自诉为辅，被害人以自己的名义直接向法院提起诉讼只是对检察机关公诉权的一种补充;如果检察机关提起了“公诉”，就意味着排除了“私诉”，即否认被害人的起诉权。但是在民事公益诉讼中，控诉主体具有广泛化的特征，即便是人民检察院自身也认为不可能垄断民事公益案件的起诉权，这一方面是因为检察机关不应当干预甚至剥夺直接利害关系人寻求救济和赔偿的私权利，另一方面也因为涉及公益的案件类型太多，而检察机关资源有限，事实上不可能包揽所有的公益案件。在已经进行的检察机关提起公益诉讼的模式探索中，人民检察院经常作为从当事人，辅助国有资产管理部门进行诉讼，以保护国有资产;学界的观点也认为，检察机关提起民事诉讼的范围限于当事人不起诉的案件，是对当事人起诉机制受阻时的补充，因此，检察机关提起的民事诉讼并非属于排除其他主体的“公诉”，其诉讼地位也不应被称为“公诉人”。

3.并非所有代表公共利益提起的诉讼均能称为“公诉”。民事公益诉讼的原告资格可以扩张，具体包括三大类:个体、社会团体和国家特设机关。对于没有直接利害关系的个人或社会团体来说，他们起诉时代表的也是社会公共利益，但这里显然不宜称其为“公诉人”。

综上所述，认为检察机关提起民事诉讼是在行使公诉权、应称其为公诉人的观点也是不太妥当的。我们同意原告说的观点，即在检察机关提起民事诉讼时，其诉讼地位应该属于原告。这是因为:

首先，民事诉讼的基本结构是两造对立，所以，民事诉讼要有相对的原、被告双方当事人才可以成立。检察机关起诉时符合程序当事人的三个要件:(1)以自己的名义起诉应诉;(2)向法院请求确定私权或其他民事权益的一方及其对方;(3)在诉状内明确表示出来。检察机关在提起民事诉讼时是为了维护依法由其保护的公共利益，以自己的名义向法院起诉，从而启动民事诉讼程序，故应当属于程序上的原告。

其次，按照当事人适格理论，民事诉讼当事人既可以与具体案件有实体法律上的利害关系，具有诉讼实施权，成为正当当事人，也可以为保护他人利益而有诉讼实施权，成为正当当事人。前者被称为实质的正当当事人，即实体法上的权利义务主体;后者被称为形式的正当当事人，即非实体法上的权利义务主体。形式的正当当事人主要存在于第三人诉讼担当(又称诉讼信托)的情形中，是由第三人取代实体权利或义务主体的地位而成为正当当事人，例如破产程序中的清算人、以自己的名义行使债务人权利的代位债权人、在群体性诉讼中被推选出的代表人等。根据法律的规定当然成为第三人诉讼担当的，称为法定诉讼担当;根据利益归属主体的意思而形成的，则称为任意诉讼担当。在公益诉讼中，许多国家的民事诉讼法往往规定可以由检察机关来代表国家起诉或被诉，成为民事诉讼的当事人，这些公益性诉讼包括人事诉讼、环境诉讼以及有关公益性或国家政府的财产诉讼等。虽然检察机关并不是实体法上的权利主体，但由于法律的明文规定成立了法定的诉讼担当，可以取代实体权利的归属者成为形式上的正当当事人，以原告的身份提起民事诉讼。

第三，检察机关在提起民事诉讼后，享有当事人的各种诉讼权利，同时也承担相应的诉讼义务。例如在诉讼中，检察员可以提出回避申请，收集提供证据、进行辩论、查阅复制与本案有关的材料等等，同时必须依法行使诉讼权利、遵守诉讼秩序、履行生效法律文书等，与其他当事人的诉讼地位是平等的，不存在区别于其他当事人的特殊权力。理由见第二部分所述。

二、检察机关在民事诉讼中的权利义务问题

检察机关代表公共利益提起民事诉讼后，在诉讼过程中与其他的当事人是否具有平等的权利和义务?在实践中这个问题争议较大。持“公诉人说”观点的学者认为，检察机关在民事诉讼中享有一些特殊的权力，较为重要的包括调查取证权、并对妨碍调查的人采取强制措施，可以采取财产保全和先予执行措施，对方当事人不能对检察机关提起反诉，不负担诉讼费用，对当事人的诉讼活动和法院的审判活动是否合法实行监督等，这也是检察机关的地位不能等同于普通当事人，应当属于国家的“公诉人”的理由之一。为了廓清检察机关在民事诉讼中的权利和义务，准确把握其诉讼地位，有必要对以上几种“特殊权力”进行逐一分析。

(一)   调查取证、并对妨碍调查的人采取强制措施的权力。我国《民事诉讼法》第64条规定:“当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。”一般认为，收集提供证据是双方当事人的一项基本权利，因此在诉讼中调查取证是检察机关基于当事人的地位而享有的权利，与对方当事人无异。有争议的部分在于检察机关对证据的调查是否属于强制性的，对妨碍调查的单位和个人是否可以采取强制措施。支持检察机关使用强制措施的理由有三点:1.检察机关与审判机关同属国家司法机关，在维护法律实施的意义上，检察官与法官的职责是相同的。2.检察机关直接调查的目的并不是单纯为了保护当事人一方狭隘的局部利益，而是维护国家、社会等广泛的公共利益不受侵犯。3.检察机关受理立案进行调查的案件大多案情疑难复杂，社会影响较大，如果按照一般性调查手段进行调查，很难搜集固定到真实反映全面案情的证据。

我们认为，检察机关在民事诉讼中不应该直接享有强制性调查的权力。这是因为:首先，检察权的性质究竟属于司法权、行政权或其他种类的权力，还存在着一定的争议。但在提起民事诉讼时，检察机关的身份是公益代表或政府代表，属于法律专门设定的一个程序当事人，不是国家司法机关。民事诉讼进行过程中的诉讼指挥权专属于法院，当事人或案外人的行为是否构成妨害民事诉讼、应否采取强制措施，应当由审判组织进行判断。其次，检察机关提起诉讼时代表的确实是公共利益，但这种公共利益毕竟属于民事权利。基于民法上的平等原则，民事主体的民事权益平等地受法律保护，即使是在特殊情况下国家参与民事法律关系，也应当遵循平等、自愿、公平等民事活动的基本原则。我国《民事诉讼法》也规定民事诉讼当事人有平等的诉讼权利。如果以涉及国家利益或社会公益为理由就应当享有特殊权力，那么在国有企业涉讼时，岂不也应当具有强制性调查取证的权利?第三，代表公益提起民事诉讼的权利不由检察机关垄断，一般是在诉讼主体缺位的情况下设定一个公益代表进行补充，也就是说，检察机关的民事起诉权是任意性的。例如在环境污染案件中，如果受害的群体共同推举代表人、聘请律师代理，向法院提起诉讼的话，检察机关就没有必要参与到诉讼中去。但如果规定检察机关在民事诉讼中有采取强制措施的权利，收集证据的效率将会大大提高，成本大大降低，本来有能力提起单独诉讼或共同诉讼的案件，也会出现当事人争相期待检察机关出头的局面，由此造成的消极影响不可低估。第四，在民事诉讼中存在其他方式保证调查取证的效能。我国《民事诉讼法》第64条第2款规定，“当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，或者人民法院认为审理案件需要的证据，人民法院应当调查收集”。证据存在于对方当事人或案外第三人控制之下时，可以由人民法院应检察机关的申请去调查收集。当然更好的办法是建立调查令制度，通过法院发布命令要求对方当事人或案外人提供其掌握的证据材料，我国的司法实践已经进行了这方面的有益探索。令状制度能够防止强制措施的滥用，即使在刑事诉讼中，羁押、搜查等手段必须接受司法审查也是国际通行的作法。

(二)采取财产保全和先予执行措施的权力。有观点认为，检察机关在调查中，为了保证今后判决的顺利执行，对另一方当事人的财产可以决定采取扣押、冻结等强制保护措施;如果其所代表的一方生产、生活遭受严重困难的，还可以决定由被告先给付一定金额的款项或返还财物。这种主张是极不足取的，实质上是以检察机关作为当事人一方时的自身判断代替客观、中立的司法判断，严重混淆了起诉权与审判权的界限。财产保全、先予执行的措施应由法院裁定作出。

(三)反诉的问题。在检察机关提起的民事诉讼中，被告不能针对检察机关提起反诉，这是当前理论界与实务界的一致看法。许多人认为这是检察机关在民事诉讼中享有的一项特殊权力。反对者则认为这是检察机关介人民事诉讼所产生的矛盾和冲突:禁止本诉被告人提起反诉限制、剥夺了其诉讼权利，违反诉讼权利平等原则;如允许本诉被告行使反诉权却可能由于检察机关过于特殊的身份而使其反诉的目的落空。其实，这两种看法都曲解了该状况产生的原本性质。

所谓反诉，是指在已经开始的民事诉讼中，本诉的被告以本诉的原告为被告所提出的旨在抵销、吞并或排斥其诉讼请求的独立的反请求。一般认为，反诉权是被告享有的用以对抗原告起诉权的一项对等权利，借以实现诉讼权利平等的原则，同时可以达到诉讼经济、避免矛盾判决的目的。但是，被告的反诉权只是由法律宣示的一种可能性，并非在所有的民事诉讼中都可以实际行使，这在法定诉讼担当的情况下表现得尤其明显。举例如下:在民法上，为保全债权，债权人有代位权，即在债务人对债权人的权利已有迟延责任而债务人对于其对第三债务人(次债务人)的债权怠于行使时，债权人为保全其债权，可以其自己的名义行使债务人对第三债务人的权利。债权人为行使代位权，以自己为原告，以第三人为被告，请求法院判决第三人履行给付义务，这就是代位诉讼。债权人基于法律规定对他人之间的法律关系获得了诉讼实施权，实质上是一种法定诉讼担当。比如说债权人因债务人迟延履行，于是提起诉讼代其向第三人主张应收的一笔货款，而第三人却提出所交付的货物质量不符，反欲向债务人索赔。此时索赔的请求可排斥、吞并交付货款的请求，应能成立反诉，但由于本诉的原告并非买卖合同关系当事人，不能对其提出索赔请求，反诉权不能实现。在检察机关提起的民事诉讼中，情况与此如出一辙，被告不能针对检察机关提起反诉，并非是由于检察机关代表国家或公共利益，享有免被反诉的特权，而是由于反请求的对象在本诉中没有作为原告出现，反诉权处于一种事实上不能行使的状态。此时被告只能针对实体法律关系的相对方另行起诉，当然本诉的受诉法院可以取得牵连管辖权对两个案件合并审理，避免作出相互矛盾的判决，对于被告实体权利的实现来说也不会有不利影响。法律赋予的诉讼权利不能实际行使的情况还存在其他例子:辩论权是当事人在民事诉讼中的一项核心权利，但在缺席判决时，被告既未出庭应诉，又不提交诉讼书状，原告欲与对方进行口头或书面辩驳的权利就无从行使。这些都是程序状态限制诉讼权利行使的典型情况。

(四)检察机关是否缴纳诉讼费用。在检察机关提起的民事诉讼中，按照通常观点，检察机关不应当承担诉讼费用。这种观点的基本理由在于，检察机关所提起的民事诉讼是为了维护国家利益和社会公益，并不是检察机关自身的利益，因此不应承担相应的诉讼费用。我们认为这种观点也是值得推敲的。从学理上讲，诉讼费用包括两大部分，即裁判费用和当事人费用。裁判费用是指当事人进行民事诉讼向法院交纳和支付的费用，如起诉费、上诉费、申请执行费等等;当事人费用是指当事人用于诉讼的差旅费、案件调查费、律师费等。当事人费用通常是由当事人自己负担，讨论的问题集中在检察机关是否需要向法院缴纳裁判费用。诉讼费用不仅关系到对公共开支的分担，更关系到当事人诉权的行使，关系到当事人进行民事诉讼的成本投入，进而关系到程序价值及其实现问题。首先应当明确的是，诉讼费用是起诉要件之一，假如当事人不依法交纳，那么他诉权的行使将受到阻碍。其次，收取诉讼费用更重要的目的还在于防止当事人滥用诉权，遏止滥诉，促使当事人慎重依法行使权利。而这一目的对民事诉讼中的任何当事人而言，不论诉讼主体是谁，以及代表的是什么利益，都是适用的，检察机关当然也不能例外。第三，按照世界各国民事诉讼中通行的诉讼费用由败诉方承担的规则，任何败诉当事人都应当依法承担相应的诉讼费用。而检察机关败诉以后如不承担诉讼费用，从民事诉讼当事人权利平等的角度上看显然是不合理的。第四，检察机关不负担诉讼费用还可能带来一些额外的消极效果。例如按照我国现行有关规定，检察机关对生效民事裁判提起抗诉，引起再审的，不缴纳诉讼费用。在诉讼实践中，少数当事人利用这一规定，在一审判决作出之后不提起上诉，待判决生效后直接向检察机关申请抗诉，以规避应当缴纳的上诉费用。如果检察机关提起的民事诉讼不缴纳诉讼费用，也可能会有当事人利用这一程序漏洞逃避应有的缴费义务。

当然，检察机关作为公益代表人提起民事公诉，其维护的是国家利益和社会公共利益，属于履行法定职能的行为。在检察机关败诉的情况下，向法院缴纳的诉讼费用可由国家承担，检察机关仅负担其为诉讼所支付的必要费用。例如，《日本人事诉讼程序法》第17条就规定::“在检察官败诉的情况下，诉讼费用由国库负担”。

(五)检察机关在提起的民事诉讼中，对当事人的诉讼活动和法院的审判活动是否具有监督权问题。

前文已提及，而如果检察机关一方面与被告人处于对抗的诉讼地位接受裁判，另一方面对当事人和法官的行为具有监督职能，难免造成当事人之间实质上的不平等，法官也难免有所顾忌，有意偏向检察机关的观点与主张，同时检察机关作为置身其中的诉讼主体，难以保持客观、公正的心态来履行监督职能。不少学者对该问题进行了多方面论述，普遍观点是反对检察机关在诉讼中行使该项权力，此处就不再赘述。

综上所述，检察机关在作为原告提起民事诉讼时，不应当享有区别于其他当事人的特殊权力，各方当事人之间具有平等的诉讼权利和义务。

三、检察机关提起民事诉讼，判决效力扩张的问题

就目前世界各国有关立法规定来看，检察机关提起民事诉讼的方式有三种:第一，单独提起，即检察机关以原告身份提起民事诉讼。第二，参与提起，是指检察机关作为从当事人支持原告人提起诉讼，出席法庭并提出意见说明。第三，共同提起，是指检察机关与其他当事人以共同原告的身份一同提起诉讼。在立法设计上，这三种方式都可以规定为我国检察机关提起民事诉讼的法定方式。例如，对于涉及国有资产流失、环境污染、婚姻无效等等，诉讼主体缺位的案件，检察机关即可直接以国家和社会公共利益代表人的身份独立提起诉讼，追究违法者的民事责任。对于某些弱势群体权利保护的案件，由于这类案件中存在具体而特定的当事人和权利享有者，只是基于多种原因，受害者不敢起诉或不知如何起诉，以及无能力提起诉讼，同时，又由于这些具体而特定的受害者本身享有自由处分自己权益的权利，这种情况下检察机关就可以从支持起诉的角度，以从当事人的身份参与起诉，帮助当事人通过诉讼的方式来维护自己的利益。对于操纵市场、交易欺诈、不当竞争一类案件，虽然也存在具体而特定的受害企业，然而这些受害企业、公司独立提起的诉讼往往是从维护自身利益的角度进行，从而使得这类行为同时损害的国家利益和社会利益得不到必要保护。这种情况下，检察机关与相关企业、公司虽然代表着不同主体，追究的是不同的责任，维护的也不是同一种利益，但是由于相互间都是基于同一个侵权损害事实，可以按共同原告人的身份一同提起诉讼。

如果检察机关采用第二种方式，以从当事人的身份参加诉讼，由于起诉时存在直接利害关系主体作为主当事人，法院裁判所确认的实体权利义务关系自然应由直接利害关系人承担，此时不发生既判力效力扩张的问题。但是如果在实体权利义务主体缺位的情况下由检察机关单独提起诉讼，或者检察机关与代表自身利益的特定主体共同提起诉讼时，法院作出的生效裁判对未参加诉讼的当事人如何产生既判力，是一个非常重要的问题。

一般认为，既判力是指确定判决对诉讼标的之判断对法院和当事人产生的约束力。既判力要求当事人和后诉法院对确定判决内容必须予以遵守。从当事人的角度来说，对于既判的案件不得再提出相异的诉讼主张，在制度上即是禁止其再行起诉(包括反诉);从法院的角度来说，既判力要求法院在处理后诉时应受先前确定判决的拘束，即法院应以确定判决中对诉讼标的之判断为基础来处理后诉。按照既判力作用的主体范围，除法院外，既判力原则上只对提出请求及其相对的当事人有拘束力，这被称为既判力的相对性原则。大陆法系所有国家都持这一原则，它表明判决对被裁判的请求(或诉讼标的)所涉及的对立当事人以外的人不发生既判力。划定既判力主观范围是基于如下理由:依据辩论主义的要求，法院的裁判须以当事人双方在言词辩论程序中所主张的内容为基础。根据这一前提，既判力的主观范围一般情况下就只能限制在当事人之间，不允许扩大到当事人以外的人。如扩大到其他人，对其他人来讲就是不公平的。其他人没有参加诉讼，也就没有机会在言词辩论中声明自己的主张，判决也就不能对其有既判力。况且，诉讼也是以解决当事人双方之间的纷争为目的的，没有必要将既判力扩大到当事人以外的人。

但是，在诉讼担当的情况下，如果不承认诉讼担当人获得的判决对未参加诉讼的被担当人有既判力，被担当人便可以就同一权利义务关系再提起一个新的诉讼。例如检察机关对国有资产流失的案件提起诉讼之后，国有资产管理部门再重复提起;又或检察机关代表公众对行业垄断案件提起诉讼后，如果败诉，受害的个体再化整为零分别起诉，这将会造成一事再理，让法院将已审理判断的事项多次系属于诉讼，既不符合诉讼经济原则，也容易发生裁判矛盾，由此将使确定裁判的公信力受损。为了解决这一困境，在某些情况下，既判力应可有条件地扩张到当事人以外的第三人，这被称为是既判力主观范围的扩张。

在检察机关提起的民事公益诉讼中，判决的效力应当及于所有未参加诉讼的直接利害关系人，理由包括如下几点:

首先，检察机关有资格代表公共利益提起民事诉讼，但并未吸收或剥夺被代表的直接利害关系人的诉权。亦即，诉讼担当具有两种不同的情况:一是根据他人的意志行事(即任意的诉讼担当)，实体权利义务关系主体可以决定是否自行参加诉讼。例如在我国人数确定的代表人诉讼中，推选不出代表人的当事人可以自己参加诉讼或另行起诉。二是吸收型法定诉讼担当，被担当人在诉讼法上已完全丧失主体的地位，其与担当人的地位构成同一体，例如破产管理人代替破产企业参加诉讼。检察机关提起民事诉讼是实体当事人起诉机制受阻时的补充，实体当事人可以自主决定是否提起或参加诉讼。若实体当事人全部参加诉讼，检察机关则应视情况退出诉讼或作为从当事人;若部分实体当事人参加诉讼，检察机关可以作为共同原告，代表未参加诉讼的当事人利益。因此，直接利害关系人有充分的机会参与诉讼，获得程序保障。在此前提下，若实体当事人未参加诉讼，可视为放弃了参诉的权利，同意由检察机关代表其利益。

其次，检察机关参加民事诉讼的法定职责是维护公共利益，这与实体当事人在诉讼中维护自身利益的方向是一致的。利害关系一致的诉讼担当情况下，判决的既判力能够及于被担当人，学者对此种情形均无不同意见。于此呈相对情形的是债权人代位诉讼，原告代位权人所受判决之既判力，并不当然及于债务人。因为此类诉讼担当人(债权人)与被担当人(债务人)两者之间，利害关系未必一致，实践中多为利害对立的状态，若既判力能及于债务人，债务人将因原告代位权的败诉而蒙受不测损害。

第三，检察机关完善的组织体系与能调动的国家资源为其行使起诉、参诉职能打下了良好的基础，检察人员也具备诉讼上的技能与经验，能充分地维护被代表者的利益。这能有效避免诉讼担当人因为缺乏必要的法律知识、诉讼能力、时间精力等造成不应当的败诉，给实体当事人带来不可弥补的损害。

第四，我国现行民事诉讼法也承认，在未获得明确授权的情况下，任意诉讼担当人所获判决的效力及于未参加诉讼的其他实体当事人。具体地说，在人数不确定的代表人诉讼中，法院作出裁判后，未参加登记的权利人在诉讼时效期间内提起诉讼，应当适用已经作出的判决、裁定。这也是为了节约诉讼成本，防止法院作出矛盾判决。此种判决效力扩张的情形可扩展适用于检察机关代表公益提起的民事诉讼。

因此，一旦民事诉讼法明确规定检察机关有权提起民事公益诉讼，成立法定的诉讼担当之后，诉讼判决的效力应当及于所有未参加诉讼的实体当事人。