人民调解制度是依法设立的群众性的自治组织采用居间调解方式解决民间纠纷的一项具有中国特色的法律制度。在我国，它是除诉讼程序外，运用最为广泛、最成功，并深受广大群众和基层社会欢迎的一种纠纷解决方式。但近10年来，颇有特色的人民调解制度，却呈现出了一种萎缩状态，其调解能力也急速下降。根据《法律年鉴》的资料统计，在80年代，调解与诉讼的比例约为10∶1 （最高时达17∶1），到2001年却已降至1∶1，从而与法院的案件快速上升以及世界ADR纠纷解决机制的蓬勃发展，形成了鲜明的对比。人民调解制度之所以呈现出如此发展态势，原因固然很多，但笔者认为最为根本的原因有两个，一是观念原因，二是制度原因。从观念上说，由于我国缺乏法治经验和传统，在强调社会主义法制和依法治国的过程中，不恰当地将诉讼与人民调解对立化，对于依法治国政策，在许多人眼中被简约为诉讼至上，民间私下解决纠纷在主流意识形成中被描述为“和稀泥”行为。并且在弘扬程序正义理念的浪潮中，民间调解这种反程序机制不恰当地被作为程序正义的对立物受到摒弃。从制度上说，法律对于人民调解协议的性质和效力缺乏明确规定，根据我国民事诉讼法和人民调解委员会条例的规定，人民调解委员会依照法律规定，根据自愿原则进行理解。当事人对调解达成的协议应当履行，不愿调解、调解不成或者反悔的，可以向人民法院起诉。这一法律规定，在一般人（甚至包括法官）看来，调解是不算数的。同时也动摇了当事人对调解组织的信任，致使许多纠纷久拖不决。正因如此，如何从理论和观念上承认人民调解的正当性，以及从制度上明确调解协议的性质和效力，进而协调好人民调解与国家正式机制之间的关系也就成了我国人民调解制度发展中不能不加以认真思考的问题。

    正是基于上述背景，最高人民法院于2002年9月5日通过了《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》（以下称《若干规定》），首次明确了人民调解协议具有民事合同的性质。根据《若干规定》第1条的规定，经人民调解委员会调解达成的，有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。应当说，该《若干规定》的出台，对于推动我国人民调解制度的发展，无疑将会产生深远的影响。但是，我们也不能不注意到，将人民调解协议，简单地视为民事合同，无论在理论上，还是在司法实践中，都将存在某些不妥之处。对此，笔者认为有待于进一步商榷。

    人民调解与诉讼、仲裁以及行政处理一样，都是我国重要的法定纠纷解决方式，尽管他们各自调整的对象、程序设计以及法律效力不尽相同，但都有一个十分重要的目的——解决纠纷，因此，在许多方面他们不能不具有同质性。就其解决纠纷的最终表现形式而言，无论是双方当事人达成的调解协议，还是法院、仲裁机构作出的裁决以及行政机关作出的处理决定，其实质都是对原有争议法律关系及其权利义务的一种确定，使非常态的法律关系得以明确下来，由于这一确定过程是在法定组织的主持下，并经过了相应的法定程序，因此，法律往往都赋予这些协议、裁决以及处理决定以相应的法律效力。但是，由于立法者基于不同立法政策上的考虑，这些协议、裁决以及处理决定，其效力并非完全一致。例如，对于仲裁裁决，一经作出，不仅具有确定力，而且还具有执行力。法院所作裁决，如果当事人未在法定期限内提起上诉，同样也具有确定力的执行力。对于行政处理决定，大多国家也明确规定，如在一定期限内当事人既不履行义务，又不提起诉讼，也将产生相应的确定力和执行力。对于人民调解协议，许多国家和地区基于对调解人员素质的考虑以及为了更好地加强人民法院对人民调解组织的指导和监督功能，往往没有直接赋予人民调解协议以执行力，而仅具有确定力。要想使调解协议获得执行力，还必须经过人民法院的审查与核准。如我国台湾地区的乡镇市调解条例就明确规定，乡镇市公所应于调解成立之日起七日内，将调解书送请管辖法院审核。调解经法院核定后，当事人就该事件不得再起诉告诉或自诉。经法院核定之民事调解与民事确定判决具有同一之效力。笔者认为，为了确保调解协议的合法性，与仲裁裁决、法院裁决，以及行政处理决定相比，设置这样一道审核程序是完全必要的。但是，笔者认为，并不因为人民调解协议不具有执行力，就否认其与仲裁裁决、法院裁决以及行政处理决定的同质性。事实上，作为解决争议和纠纷的表现形式，人民调解协议与仲裁裁决、法院裁决，以及行政处理决定，除了效力上的差异外，在性质上并无本质区别，他们都是经过一定程序合成的结果。正是在这个意义上，笔者认为将人民调解协议视为一种民事合同，即民事实体法律关系是不妥当的。解决人民调解协议的效力问题的关键，笔者认为不在于从实体上确认它是否属于一种民事合同，而在于通过程序的设置，使其如何更好地与诉讼相衔接；并在承认人民调解正当性的前提下，如何通过程序装置更好地保护当事人利益。人民调解协议的效力问题，作为在程序过程中出现的一个问题，最终只能依赖程序本身来加以解决，也只有这样，我们才算找到了解决问题的根本。事实上，将人民调解协议视为一种民事合同，也有违效率原则。因为作为一种民事合同，从纠纷解决的角度来说，当事人的民事权利和义务只是一种暂时的确定，时刻有引发纠纷的可能。既然如此，我们就应该通过一种程序的设置，使调解协议获得一种执行力，从而达到彻底解决纠纷的目的。

    此外，就人民调解协议的特征来说，笔者认为也不同于一般的民事合同。首先，一般民事合同的标的是基于一定的民事法律事实所产生的民事权利义务，其目的在于设立、变更或终止民事权利义务关系。而人民调解协议的对象，是一定法律关系所生之争执，故争议法律关系是调解协议的对象，是一定法律关系所生之争执，故争议法律关系是调解协议客体，其目的在于解决彼此之间的争端，从而达到确定民事权利义务的目的。其次，一般民事合同一旦被撤销，或宣告无效，其法律后果是返还财产或赔偿损失，而人民调解协议一旦被撤销或宣告无效，原纠纷继续存在，当事人仍可以原有的争议法律关系向人民法院提起诉讼。第三，从管辖法院的确定来看，一般民事合同争议由被告住所地和合同履行地法院管辖，而调解协议一旦发生争执，基于人民法院对调解组织的指导和监督，当事人只能向调解所在地人民法院提起变更或撤销之诉。第四，一般民事合同一旦经双方当事人合意，并签字，即产生相应的法律效力，而人民调解协议的达成，不仅需要双方当事人的合意与签字，而且还必须经人民调解委员会确认并签字盖章，才产生相应的法律效力。正是由于上述区别，笔者认为人民调解协议不是普通的民事合同，将人民调解协议视为民事合同无法从理论上得到充分的论证。