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判解研究
关于“物业管理区域划分”问题的思考
颜雪明   万科企业股份有限公司  
上传时间:2012-7-6
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      物业管理条例第九条第二款规定,“物业管理区域的划分应当考虑物业的共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”由此来看,《条例》把物业管理区域的划分作为一个行政管理的问题,主要考虑了行政管理的便利,而偏离了物权保护这个最重要的前提。这显然不符合物权法有关保护业主区分所有权的宗旨,从现实情况来看,也不符合物业管理的实际,不能为物业管理区域划分的实务提供有效的指导。
      “物业管理区域”是物业管理中的一个基本概念,在物业管理条例中,出现了27处,可见其重要。物业管理区域的划分关系到业主物权的保护,关系到业主自治与住宅小区的秩序,关系到行政管理与民事活动的关系,是一个尚未受到应有重视的问题。
 
      1、物业管理区域本质上是业主共有权的范围
      物业管理是由业主的建筑物区分所有权产生的一项权利。建筑物区分所有权由专有部分的所有权、共有部分的共有权以及共同管理的权利组合而成。对共有部分共同管理的权利,就是业主物业管理的权利来源。可见,物业管理的区域有多大,取决于业主的共有范围有多大。一个两百套房屋的小区,占地两万平方米,那么业主共有的范围也就只限于这两万平方米;而一个占地一百万平方米的小区,每一位业主共有权的范围,可能达到一百万平方米。不考虑共有权,只考虑“三项因素”(共用设施设备、建筑物规模、社区建设);不考虑业主的区分所有权形成的过程与权利范围,只认为行政机关有权划分物业管理区域,不但不能促进物业管理,反面会增加混乱。
      从业主共有权的角度来看,较大的小区,意味着业主较大的共有权范围。但小区越大,业主权利越难行使,反面是较小的小区,容易实现业主自治。所以对业主而言,大有大的利益,小有小的好处。从物业公司经营的角度,越大的管理区域,越有规模效应,所以物业服务企业通常希望管理较大的小区。从政府管理的角度,自然也是希望相对集中,管几个大的小区,比管无数小的小区,要容易得多。这里就出现了利益上的冲突。在物业管理区域划分时,究竟以何为出发点,就成为一个现实问题。我认为,既然物业管理区域的本质是区分所有权的范围,那么,一是不能轻易变更,二是如果重新划分,根本的出发点,还是保障业主的区分所有权。
 
      2、“三项因素”不是划分物业管理区域的科学依据
      既然物业管理区域与业主的建筑物区分所有权密切相关,就不应由行政机关任意划分。物业管理条例中所规定的“三项因素”,并不科学。
      ——“共用设施设备”范围很广,供电供水供热供气,道路通讯绿化消防,哪种设施设备是划分物业管理区域的因素?就以供热设备来说,是不是共用一个锅炉房的,就应当划分为一个物业管理区域呢?显然没有必要。通过有偿使用,不是一个物业管理区域,也可以共享一个共用设施设备。
      ——“建筑物规模”,多大的规模适合作为一个物业管理区域呢?现实中,规模小的小区一两百套房子;规模大的小区有一两万套房子,都可以成为独立的物业管理区域。如果以规模来划分,是不是要确定一个“标准规模”,小于它的就应当合并,大于它的就应当分割呢?
      ——“社区建设”,一般是指居民区的社会事务管理,这种管理是公法意义上的,而物业管理是业主对自己不动产的管理,是纯粹的财产事务,是私法意义上的,两者可以说毫不相干。打个比方说,甲的院子里打一口井,造个围墙,乙的院子里也打一口井,造一个围墙,从资源角度,是一种浪费,但从所有权角度,是必须的。政府可以要求两家参加一个居民小组,但不应该强迫两家人合并院子,共用一口水井、一个围墙。
      物业管理条例授权省级人民政府制定划分物业管理区域的具体办法,如果基本原则都没有明确,地方政府不可能制定出合理可行的办法。
 
      3、实务中的难题
      当前在实务中,确定物业管理区域,通常以开发项目的红线为边界,一个项目,就是一个物业管理区域,类似于自然村的形成,这时,一般不大需要行政机关来确定与划分物业管理区域。但有些“自然村”存在潜在的共有权范围模糊的问题,存在权利争议的隐患。比如,一个楼盘开发之初确定占地五万平方米,分为两期开发,对于一二期购买的客户而言,其区分所有权的范围应当在这五万平方米之内。但之后开发商又取得了周边接壤的土地,连续开发了第三、四、五期,总占地面积达到十五万平方米,交付后作为一个小区统一管理,这时问题就来了:对于第一、二期业主来说,他们的共有权,是否扩大到后三期即总共十五万平方米的范围?假如后三期是别墅,那么前两期业主的共有权,能否达到别墅区?
      现在许多住宅小区存在着不同类型物业混合的现象,别墅与公寓、高层与多层、商品房与保障房同在一个物业管理区域内。经济条件迥异的人居住在一起,利益难免冲突。生活习惯、对物业费的态度、对公共事务的关心程度、对小区重大改造维修事项的看法都有所不同。而这种冲突,通过业主共同决策是很难解决的,因为中低端物业的业主人数远远超过高端物业,一旦表决,必然形成“多数人的暴政”。比如,解决小区停车难的问题,中低端物业的业主由于没有专有车位,倾向于利用小区内的道路、绿地增加更多的车位,而对于高端物业的业主来说,自己已经有了专有的停车位,故更希望维护小区现有的规划格局。
      解决这个问题的根本出路,在于细分物业管理区域。一个住宅小区,不一定作为一个物业管理区域,特别是超级巨大的住宅区,动辄一两平方公里,业主达到数万人,要实现业主自治,实在是超级难题。这时就出现了不以开发建设的范围,而以物业类型重新划分物业管理区域的需要。在有的地方,一个小区中,不同层次业主的矛盾已经相当尖锐,重新划分物业管理区域已显得十分急迫。
      但在业主争议的情况下重新划分,难度极大。物业管理条例第九条第二款所规定的“三项因素”无法为重新划分提供科学标准。如上所述,重新划分的意义在于各层次业主的区分所有权都能获得保障,而这个问题,却被物业管理条例所忽视。
 
      4、确定与划分物业管理区域涉及多种因素
      如前所述,物业管理条例第九条规定的三项因素不能作为确定与划分物业管理的主要因素,那么哪些因素才是主要因素呢?结合实务,我想有以下方面:
      (1)建设用地使用权。物业管理区域的基础是建设用地范围,而建设用地使用权,是业主最重要的财产权利。房屋的价值会随着使用而折旧,而土地的价值会持续上升。物权法规定住宅的建设用地使用权到期后自动续期,意味着这个权利不受出让年限的限制,可以视为永久的权利,这就使建设用地使用权几乎具备了所有权的全部权能。目前人们只看重房屋产权,忽视建设用地使用权的现象,很快就会改变。当业主把目光聚焦在土地权利上时,自己小区的土地范围,就成了最重要的问题。但以土地红线确定物业管理区域的困难在于,在以往的商品房开发中,从开发商到政府,都很少考虑到未来业主的建设用地使用权范围的问题。有的小区,由几宗地组成;有的则是在一宗土地上,因开发商不同,形成两个甚至多个小区。这使得以土地红线来确定物业管理区域很难行得通。
      (2)《建设工程规划许可证》。这是法定的证件,是建设项目合法性的标志。以它来划分物业管理区域,具备确定性、权威性,但问题在于,许多项目都是分期开发,分期取得规划许可证,一个小区中,有几个规划许可证并不罕见,如果机械地按规划许可证划分,很多小区会被肢解。更重要的是,规划许可证是从建设工程管理角度颁发的,并不考虑业主共有利益的平衡与保障,有的规划许可证对应的全是住宅,有的可能全是配套,所以这也不能作为依据。
      (3)能否以项目立项为依据?这能够解决多宗土地上,分期规划建成的小区统一管理的问题,但一来立项是一个行政行为,它不能确定物权的归属;二来一个建设项目立项后,发生变化也很常见,往往建成之后,与当初的立项已经大相径庭。
      (4)合同约定。从法理及实务来看,购买人的认知是一个不可忽视的因素。一位客户,购房时看中的是一个精致小盘,最后却成了几个楼盘合并管理的杂乱大盘;或者相反,购买时是冲着千亩大盘的,最后却分成了几个小盘,这都会对业主的预期构成损害,直接违反合同的约定,业主如果追究建设单位的违约责任,不能说没有道理。但现实中分期开发销售非常普遍,习惯上都不会以每一期作为独立的物业管理区域,而会将整个项目统一管理。完全颠覆现状,也是不可想象的。
      综上可见,物业管理区域的确定与划分,涉及许多因素,要找出一个明确的划分标准,是非常困难的。我们能够明确的是,这不是一个行政管理的问题,而是业主区分所有权如何保障的问题。只有沿着这个思路,才可能找到可行的解决方法。
 
      5、物业管理区域的划分要以保障业主自治为出发点
      商品房小区相当于一个人造村,它的建设者是开发商,审批规划的权力在政府。在规划阶段,就应当对物业管理区域作出明确的划分,并将它公诸于众,因为这关系到众多买受人的预期利益。不应当等小区建成后,再考虑管理区域划分。先确定管理范围,后建设交付,这样形成的物业管理区域,就是水到渠成、瓜熟蒂落,小区范围就是物业管理的区域。只有在业主产生了重新划分物业管理区域的要求,而自己又争执不下时,才需要政府出面,以政府的公信力作出裁决,以平衡业主利益,消除争议。
      政府在作出裁决的时候,应当从有利于开展业主自治出发,从保障业主物权出发,确定物业管理区域。事实上,有效的业主自治,有利于社会的稳定和谐,这也是政府追求的目标。缺乏有效自治,业主就要依赖政府,依靠物业企业的管治,这就会增加政府对业主自治的干预,增加物业公司的包办,从而也增加业主与政府、与物业企业之间的摩擦与纠纷。
      台湾、香港的物业纠纷很少,就在于业主自治充分;而它的前提,是小区规模都不太大。香港还存在上千户的小区,这与它的土地制度与开发模式有关,台湾基本上没有这种情形。中国大陆目前形成的大片开发,大面积管理,将来一定会形成管理上的难题。
      台湾有一个特别好的经验,就是在业主共有的范围内,再进一步明确“大公”与“小公”。所谓大公,是指全体业主共有的权利;所谓小公,是指一部分业主共有的权利。这其实非常容易理解:一个单元要换电梯,是由本单元的业主决定并筹资,还是需要本栋楼的全体业主甚至本小区的全体业主来决定和出资?回答显然是前者,因为这是属于部分业主的共同事务,与其它业主无关。但在立法上,这没有明确,实务中由此引发的纠纷已经屡见不鲜。我国独特的房地产开发模式形成了无数规模巨大的住宅区,在不能细分物业管理区域的情况下,明确“小公”范围及的权利,显得尤为重要。
 
      6、物业管理区域与土地登记制度改革
      物业管理区域的确定与划分是一项系统工程。涉及到的方面很广,最重要而又被忽视的,莫过于土地使用权的变更登记。
      比如,一个由三期组成的住宅小区,一期的容积率是1,二期是1.5,三期是2,那么各期业主的利益是完全不同的。假定这三期的地价都是2000元/平方米,那么摊到房屋上,一期业主楼面所含的土地价值就两倍于三期业主。十年之后,这个两倍可能决定了两期业主的财产价值悬殊。因此,不同容积率的业主在一起吃大锅饭,是不公平的。公平的做法,应当区分大公与小公,即每一期业主的小公范围,就是自己这一期的红线。相应地,土地使用权应当对应各期红线,转移至各期业主名下,成为这部分业主的“小公”权利。对于几宗地开发为一个小区,但容积率相同的,过去的几个土地权证,就应该合并为一个,作为全体业主的“大公”。现在的实际情况是,土地登记与业主的区分所有权没有关系,这为今后留下很大隐患。所以,要做好物业管理区域的划分,不能不改革土地登记制度。
 
      7、物业管理区域的划分原则
      综合以上考虑,以区分所有权为法理基础,结合实际工作中的可行性,可以用这样一些原则来确定物业管理区域:
      (1)一般原则,物业管理区域以行政机关批准的建设区划为准,即以一个完整住宅小区的占地红线为边界,这相当于一个自然村落,因其内部有先天的、有机的联系,作为一个管理区域,具有合法性与合理性。
      (2)一个住宅区由若干个分期批准的建设区划构成的,可以作为一个物业管理区域。这照顾了购买人的认知与预期,也符合目前的普遍作法。
      (3)已经确定的一个物业管理区域内,如果某一部分具备单独实施物业管理的条件,而该部分的业主又决定单独管理的,经主管行政机关批准,可以划分为一个物业管理区域。这主要用来解决存在某些先天不合理状态的小区,重新调整物业管理区域的问题,这种调整应以业主自治为基础,行政机关居间裁判。因为归根到底,这是业主之间的利益关系,是民事主体之间权利义务的分配。
            
 

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