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程序法学
农村法律服务实证研究(上)
王亚新  清华大学法学院  教授 , 王赢  清华大学法学院  
上传时间:2011/8/24
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关键词: 农村法律服务/诉讼代理率/司法行政部门作用
内容提要: 本文是有关农村法律服务问题的实地调研成果之第二部分,包含两个调查报告。以不同省份内数个乡镇法庭的诉讼代理和两个县域内法律服务的一般情况为对象,报告通过具体的数据及相关分析讨论,展示了这些地区法律服务的整体图景。

   研究农村法律服务问题可以有不同的切入角度。本调研采用的是从基层派出法庭的民事诉讼代理率切入,旨在先定量把握法律服务在乡村一定范围内的规模,同时根据检索查阅的案件卷宗,力图比较客观地收集和了解活跃其中的法律服务提供者的具体信息。这个角度可以在一定程度上避免因过于依赖访谈和问卷等方法而容易被受访者带有主观性的表达或选择所左右的问题。在实地观察和对大量案件卷宗进行查阅及统计的基础上,再通过访谈和书面文件的取得等方法对获得的数据及信息做多侧面的反复印证,使我们有可能在很短的调查期间内做到相对可靠地认识或大体掌握特定农村区域的法律服务状况。

   本调研的成果主要由若干个案组成,每一个案都是对某省某县农村法律服务状况的描述及分析。在调研成果的这个部分中包含了两个个案,编号承接已经发表的个案顺序。本部分的个案报告仍然采取“微观的却又是整体的”研究进路(local but total approach),即着眼于乡镇派出法庭的诉讼代理及作为代理人表现得最为活跃的“关键人物”,同时又把这方面的具体数据及信息放到特定县域内法律服务状况和司法行政部门作用等稍具一般含义的背景下考察。希望通过这样的进路达到对个案所涉及的丰富信息做更为系统完整的把握和了解。此外,本项调研的个案研究还是运用叙事方法的一种尝试。虽然不是对“事件·过程”的细致叙述及深度分析,却也尽量在具体场景和人物的刻画中展现可能牵涉从当地法律服务一般状况到某些相关理论命题的事实或细节。联系我们平时可能潜在持有的某种观念或“常识”,有些情况下仅仅是事实的叙述本身就能够产生相当的理论冲击力。例如,本部分介绍的两个调查点法庭,虽然都位于经济发展水平相差不大的农村环境,但在由律师及法律工作者代理诉讼的所谓“专业代理”比率这一点上,其中一个法庭的诉讼代理率只有10%左右,而另一个则高达’75%。这样的事实就有可能促使我们重新反思有关法律服务与经济发展之间关系的某些理论命题。或许,我们还不得不设法在更加具体的语境下努力探究“何以如此”,并尽量做出内部自洽的说明。

   本报告是调研成果的第二部分,同样包含若干个案的第三部分拟今后发表。在最后一个部分,将对所有个案进行比较分析并做更具理论性或一般性的讨论。

   一、个案三:辽宁省C

   (一)调查点的基本情况和数据

   20057月中旬,我们在辽宁省北部的C县进行了调研。该县距省会沈阳市区的距离约为90公里,全县面积2290平方公里,总人口445万人,其中非农业人口8万多人。C县行政区划为19个乡镇、2个开发区,共有225个行政村。县境内地势北高南低,丘陵、平原起伏交错,土地肥沃,是国家重点商品粮生产基地县。与东北平原大多数地区一样,看来该县的情况相对的也属“地广人稀”,农业人口的人均可耕作土地比其他调查地多一些。除农业外,非金属资源和煤炭资源也比较丰富。借助这些资源上的优势,该县把陶瓷产业作为重点来发展。近几年政府在陶瓷工业方面的招商引资似乎对当地的经济发展起到了一定的拉动作用,2004年当地的财政收入比前一年度有了大幅提高,第一次突破亿元。加上农业丰收等因素的影响,农民人均纯收入上升到3500元,这个数字略高于该省的平均水平。

   根据我们在法院进行座谈所获得的信息,C县法院现有在编人员81人(具有审判资格的法官约有45人),尚有3个编制缺编。但该院大量缺编的问题其实是最近才得到缓解的。2004年该院招收了10名书记员,全部都是法律本科毕业生,其中两名已经通过了司法考试。法院在编人员的平均年龄因此降至约4045岁。县城里的法院机关设有三个民事审判庭:民一庭办理传统的民事案件,民二庭审理商事案件,而民三庭则相当于城关镇法庭。除此之外,该县法院目前在农村只下设了清水和刘家两个派出法庭。据介绍,最早是每两个乡镇设一个派出法庭,20世纪80年代共设有8个人民法庭。到了20世纪90年代,根据上级从规范法庭人员配置等方面进行法庭撤并的要求,该院先后撤销了5个派出法庭。2002年又取消了一个法庭并将其辖区与剩余的法庭合并,所以目前就只有两个派出法庭了。不过,由于每个法庭管辖的区域过大,边远乡镇的当事人打官司不方便,为此法院在县人大政协会议上还曾受到质询。从2004年初起该院在现有机构之外又成立了一个巡回法庭,由7名审判人员组成并分为三组,突破各法庭辖区范围,分头定期在全县农村巡回收案办案。

   该院受理民商事案件的数量在近些年来有比较大的变化。2001年大约800件的民商事案件受理量,到2003年小幅增长至1081件,2004年则急剧增长至2720件。据该院同志分析,引起2004年案件数量大幅增长原因主要有两个:一方面因为当地政府组织清理“农村合作基金会”债务,使有关的案件大幅度增加;另一个方面是因为土地承包经营权纠纷明显增多。从下面列出的两个派出法庭近几年收案量的数据变迁来看,这两方面的因素确实都起了作用。另外,2004年该院设立“巡回法庭”开始深入农村收案办案,估计这也构成了当年收案量总体明显增加的一个重要原因。

   该县法院全院和两个派出法庭从2001年到2004年受理及审结民商事案件的情况如下表所示:

除了清水和刘家这两个派出法庭外,地处县城的民事三庭负责受理县城附近乡镇的案件。在对两个派出法庭的情况进行了初步了解之后,我们选定清水法庭及其辖区作为主要的调查点,对该庭2001年和2004年审结归档的民事案件案卷进行抽样和统计。同时我们也对刘家法庭2004年审结案件的案卷进行了同样的处理,以期与清水法庭的情况进行参照。

   清水法庭所在的清水镇位于C县的西南部,该法庭管辖包括清水镇在内的附近7个乡镇的案件,辖区的总人口约为16万人。法庭现有5名审判人员,其中4人为审判员,1人为书记员。以下是通过对案件检索和统计获得的数据。

   2001年审结民事案件总数为188件,除了个别在档案室内未找到的案卷以及基金会债务案件外,我们检索了其他全部168份卷宗。其中有诉讼代理的案件为40件,没有代理的为128件,诉讼代理率约为238%。

   在有诉讼代理的案件中,只有原告一方委托了代理人的案件共14件,被告单方有代理的18件,双方均有代理的8件。委托代理人中包括律师或法律服务工作者的案件共有18件,纯粹为公民代理的有22件。其中,有诉讼代理的全部案件中律师共出现25人次,法律服务工作者仅出现3人次,而普通公民作为代理人的有29人次。在公民代理中,真正能够认定为当事人亲属的有17人次,其余12人次中,有些无法判断代理人与委托人的关系,还有一部分则是反复在不同的案件中以代理人的身份出现。

   40件有代理的案件类型分布如下:离婚案件12件(占30%),收养和赡养纠纷2件,民间借贷2件,人身损害赔偿15件(占375%),合同纠纷3件,相邻关系5件,其他纠纷1件。与此相对的是,没有诉讼代理的128个案件中离婚案件多达63件(占49%),民间借贷20件(占11%),其他类型的案件多则约10件,少则一、两件。有代理的案件最大标的额近9万元,有10个案件标的额超过1万元(占25%);而无代理的案件最大标的额为3万元,标的额超过1万元的案件有9件(占7%)。在有代理的案件中判决的为23件,占575%;调解11件,比例为275%;撤诉6件。其调解加上撤诉合计的比率即调撤率约为43%。而在无代理的案件中,判决63件,比例为492%;调解42件,比例为33%,撤诉23件。其调撤率约为51%。

   清水法庭2004年审结民事案件总数为347件,在排除了62件基金会债务案件后,我们随机抽取了206份卷宗。其中有诉讼代理的案件是50件,没有代理的为155件,诉讼代理率约为244%。

   在有诉讼代理的案件中,原告一方委托了代理人的案件共32件,被告单方有代理的12件,双方均有代理的6件。委托代理人中包括律师或法律服务工作者的案件共有20件,纯粹为公民代理的30件。其中,全部案件中律师共出现20人次,法律服务工作者出现7人次,而普通公民作为代理人的有37人次。在公民代理中,真正能够确认为当事人亲属的有20人次,与2001年的情况相类似,有几个熟悉的名字反复在不同的案件中出现,其中还有一人曾经在2001年的案卷中出现过(后面会对这些代理人的情况做更详细的介绍)。在翻阅案卷的过程中我们还发现,2004年的156件没有代理的案件中,94份卷宗里有电脑打印的起诉状。这些起诉状格式比较统一,符合法律对起诉条件的规定,估计绝大多数是请律师、法律工作者或者其他提供法律服务的人员代为撰写制作的。

   50件有代理的案件类型分布如下:离婚案件12件(占24%),土地承包经营权纠纷7件(2001年没有此类案件),收养和赡养3件,民间借贷1l件,人身损害赔偿5件,合同纠纷9件,解除同居关系1件,其他纠纷2件。在没有诉讼代理的156个案件中,离婚案件90件(占577%),民间借贷16件(占10%),人身损害赔偿14件,其他类型的案件均不足10件。有代理的案件最大标的额为72万元,有11个案件标的额超过1万元(占220A%);而无代理的案件最大标的额为8万元,标的额超过1万元的案件有16件(占103%)。在有代理的案件中,判决的为24件,占48%;调解22件,比例为44%;撤诉4件。而在无代理的案件中,判决37件,比例为237%;调解85件,比例为545%;撤诉34件。

   作为参照,我们在刘家法庭2004年审结的347件案件中,随机抽取了177份卷宗进行统计。其中有诉讼代理的案件是35件,没有代理的为142件,诉讼代理率约为198%。

   有诉讼代理的案件中,原告一方委托了代理人的案件共17件,被告单方有代理的11件,双方均有代理的7件。委托代理人中包括律师或法律服务工作者的案件共有14件,纯粹为公民代理的21件。其中,全部案件中律师共出现10人次,法律服务工作者出现10人次,而普通公民作为代理人的有32人次。在公民代理中,真正能够确认为当事人亲属的有23人次。在与当事人关系不明确的人员中,有2个人曾经在清水法庭的案卷中出现。

   上文所描述的情况列表如下:

   从案卷检索的结果来看,清水与刘家两个法庭及其所在地区的法律服务大体上有如下几个特点:第一,当地的诉讼代理率较低,而且近几年没有明显的起伏变化,这个结果与我们最初的判断大相径庭。第二,在有诉讼代理的案件中,当事人似乎更愿意找亲朋好友帮忙,而不太愿意求助于律师或者法律服务工作者,公民代理占很高比率。第三,在提供专业的法律服务方面,律师占据了主流地位,与我们调查的其他多数农业地区不同,当地的法律工作者并不活跃,很少作为代理人出现在法庭的案件卷宗里。第四,大概由于离省会城市比较近的缘故,外地律师在当地法庭从事代理业务的也占相当比例。清水法庭2001年的案件中律师共出现了24人次,其中11人次是外地律师;而2004年律师一共出现20人次,其中外地律师占8人次;刘家法庭2004年律师出现10人次,其中外地律师有3人次。第五,在当地的法律服务市场中,有一些既无律师资格也不是法律工作者、平时却频频以“公民代理”名义提供有偿法律服务的人员,这一类人员人数之多也是我们在其他调查点没有见过的。

   (二)法律服务的一般情况

   我们一到调查地县城就发现,在法院大楼正面的一条主要是些平房的街上,相距不远分布着几家挂着法律服务牌子的门面,好几处门口或墙上都挂有“提供代书、咨询服务、诉讼代理”等字样的广告牌。在之前的调研过程中,我们在与C县经济发展水平类似的其他地方已经看到过这种“法律服务一条街”的现象。

   在大致完成了案卷检索工作后,我们到法院大楼前的“法律服务一条街”进行访谈。首先造访的是本县唯一的律师事务所。该所坐落在面向这条并不很热闹的大街的一所平房里,其距离法院大约二、三百米,建筑的外观和这条街上的其他法律服务机构看上去并无二致,只是在墙上挂有一块写着“宏法律师事务所”的牌子。我们推开这家事务所的门时看到,该所只有两个房间,每个房间都放着若干组办公桌椅。看来,律师们在这里既做案头工作也接待当事人。虽然是平日的一个上午,事务所里却只有一位女律师在值班。简单说明来意后,我们与这位姓杨的律师攀谈起来。据杨律师介绍,宏法律师事务所创建于1980年,至今都一直是本县唯一的律师事务所。所里目前有执业律师10人,大多数人都具有法学本科以上的学历。事务所的性质仍为国办所,有编制的律师工资由财政拨款,律师提供法律服务取得的收入则要按一定比例上缴县司法局,事务所维持日常运转所需要的费用全靠律师的收费。根据我们当时在该事务所的墙上看到挂着的律师照片及介绍(看来这是该所“挂牌服务”的体现),并对照后来从网络上获得的有关资料,估计隶属该所的律师在司法局有编制和工资的人应该不到一半,即完全“自收自支”还要交纳一定费用的律师至少还有五到六人。谈到本所的诉讼代理业务,杨律师告诉我们,她本人作为资深的律师每年大约代理10多件民商事案件,还有在一些刑事案件中担任辩护,所里的其他律师差不多都是这样的情况。

   在交谈中我们提到了这条街上看来有不少其他的法律服务机构时,杨律师对这种现象显得很不以为然。据她表示,在街上挂出法律服务牌子的这些人其实都没有在司法局真正取得法律服务资格,应属不合法的存在。而且他们往往不按照国家标准收费,经常哄骗当事人,搞乱了当地的法律服务市场。虽然他们的法律知识水平远不如律师,但是一般老百姓分不清他们和律师之间的区别,还有人会把他们当成律师。她还给我们讲了两件小事证明她的说法:一件事是,有些人给县里开三轮车载客的司机发小广告,如果三轮车司机拉来一个客户就可以得到5元钱的提成;另一件事是,曾经有一个学生在学校受了伤,要评定伤残等级,这些没有资格代理的人对当事人说,给多少钱就可以评多少级伤残。司法局曾经发过文件要对这些没有资格的服务所和个人进行整顿,甚至还曾组织强行没收他们的标牌,但是由于他们都已经在工商局以一般“咨询业”的名义注册,没法取缔,后来也就不了了之了。杨律师还指出,如果法院严格根据司法局的意见不许这些人担任诉讼代理,其实完全可以把他们排除在主要的法律服务之外,但一到具体案件时法官却往往未必真会这么做。当我们问到,这种情况是否会对律师的业务产生冲击时,杨律师却表示,这些人还是没办法跟律师竞争,一些大的案件他们代理不了,而且法律也有规定,刑事案件只有律师才能代理,这些业务也都是律师的。就在我们访谈的过程中,一位中年妇女来向杨律师咨询一个刑事案件的问题,根据她们之间的对话可以听得出,她已经不是第一次来寻求帮助了,临走时她给杨律师留下了100元咨询费。

   离开律师事务所,我们走进相隔几幢平房的另一家挂有法律服务标牌的门面房。称为“金桥法律服务所”的这家机构只有不大的前后两进房间,用来接待的前面房间放有一台电脑与复印机,该所提供的服务除法律咨询和代书诉状外还包括打字和复印(看来同样以进出法院的当事人等作为主要顾客)。谈起本县的法律服务现状和他们自己的情况,金桥所的负责人老朱和他的妻子显得爽快多了。据老朱自己介绍,他开办的这家服务所成立还不足1年。20世纪70年代到80年代初,老朱曾经做过该县法院的庭长,1983年调到了县政府工作,直到去年退休。退休之后,他还想做点事情,于是以每年1800元的价格租了一问平房,办了这家法律服务所并在工商局注册。老朱的妻子过去就在工商局工作,曾负责管理经济合同等,前前后后干了20多年才退休,法律服务所成立之后也到这里协助老朱经营。房间里除老朱夫妇外还有一位带着小孩的年轻妇女,经介绍是他们的女儿,在这里主要看看门面并做些打字复印等工作。看来该所全部人员就是老朱一家。对本县的法律服务现状,老朱认为,现在县里主要的法律业务都被宏法律师事务所垄断了,而且司法局对他们这些既不是律师也不是法律服务工作者的人限制得很厉害。按照他自己的话说,平时他们“就是在法律边缘活动”,主要业务就是法律咨询和代书等,诉讼代理很少。当然从他的话里也可听出,如果有当事人委托代理的话他们还是可能做的。老朱抱怨说法律市场管得这么严格根本不现实,并不是所有的人(尤其农民)都能请得起律师,社会上对他们这些非正式的法律服务人员其实很有需求。他还向我们介绍了这条街上其他法律服务所的情况。除了宏法律师事务所,在这里从事法律服务的共有三个所,即金桥所、大众服务所和“为人民服务”法律服务所,提供服务的全部人员加起来也就五、六个人。在县城里除了这几个所之外,也不存在任何其他的法律服务所了。大众服务所的负责人老邢是司法局的退休干部,“为人民服务”法律服务所则由一位叫王强的中年人操办。

  当老朱提到“王强”这个名字时,引起了我们的注意。在之前检索案卷的过程中,我们就发现,2001年王强在清水法庭曾代理2个案件,而2004年代理了4个案件,同年他还在另一个调查点——刘家法庭曾代理1个案件。根据这些信息,我们判断:王强可能是这条街上除了宏法律师事务所的律师以外最为活跃的人。可惜由于时间关系,我们没有能到大众服务所和“为人民服务”法律服务所进行访谈,但是通过当场的观察以及老朱和县法院法官等其他人的介绍,我们还是对王强和“为人民服务”法律服务所有了片断的了解。“为人民服务”法律服务所在法院对面有两间互不相邻的临街平房。两间房子门前都立着写有“为人民服务”的白底红字大牌子,上面还写着“免费咨询”的字样,看起来颇有几分滑稽。为什么要这么打广告呢?问了法官才知道其中的原委:司法局对这些法律服务所曾进行整顿,禁止他们提供收费的服务。为了规避司法局的政策,王强便打出了免费咨询、服务的广告,强调自己不是为了赚钱,是“为人民服务”,但是实际上还是要收取顾客的费用。另外据老朱的说法,王强的岳父是司法局退休的老干部,目前也在“为人民服务”法律服务所为王强帮忙。这个说法在法官那里也得到了证实。

   在县城除了法院和律师事务所等法律服务机构外,我们还走访了县政府。虽然因联系方面的原因并受时间限制,未能与司法局的同志座谈或进行访谈,但根据其他场合的了解和从文字资料上得到的信息,我们得知该县司法局当时有编制16人(行政缺编4人),下设有普法、基层工作及公证处等机构。对于法律服务则没有设专门的管理机构,由负责调解等工作的基层工作处兼管。该县的所有乡镇都设有司法助理员,但都直接隶属乡镇政府,司法局只是协管。从2004年起根据市司法局的部署,本县也开始在几个乡镇建立司法所,从办公用房设施到人员配备等方面投入了不少人力财力。至我们造访时的2005年,已经建成了4个“四室百平”(办公面积不少于4个房间、100平方米)的司法所,但好像都不在我们访问的乡镇上,所以未及实地观察。综合种种资料信息来看,虽然司法所或司法助理员要从事法律服务并无资格等方面的障碍,但全县的10多个乡镇中却只有很少几个存在挂牌并实际提供收费法律服务的现象。县城里既没有司法所,而且除了作为司法局下属“副科级事业单位”的宏法律师事务所,也没有其他得到司法行政系统承认的法律服务机构了。

  在县城的调查告一段落之后,我们还分别走访了两个派出法庭所驻在的乡镇,与法庭的法官就阅卷统计中看到的有关现象以及当地的法律服务状况等进行座谈。在清水镇除法庭之外,我们还走访了镇政府,对该镇的司法行政和农村纠纷解决等方面进行访谈。在离县城大约30多公里的清水镇镇政府,主管综合治理的副镇长和司法助理员接待了我们。据副镇长介绍,这两年农民之间的土地承包经营权纠纷急剧增加。第二轮土地承包政策实施以来,自1997年至2001年这段时间的情况比较平稳,当时种地并不能带来丰厚的回报,所以农民不在乎地的多少。但是这两年国家逐步取消了农业税和农业特产税,而且对种植粮食的农民给予补贴,很多过去不在乎土地的农民纷纷回来要地。一些纠纷无法调解,最后便去法院解决。镇子附近的两个村子外来人口多、土地少,还发生了群体上访事件。为此,县里还派来了指导组,解决土地分配的问题。本镇未设司法所,唯一的司法助理员小何很年轻,是前几年分配来该镇工作的大学生。谈到司法行政工作,小何介绍说自己每年处理和调解的纠纷大约有80余件。有的时候也做一些为当事人代写起诉状的工作,收取一定的费用,但是没有从事诉讼代理等业务。听说20世纪八十、九十年代末曾有一段挂牌收费服务的情况,那段时间财政无法解决司法助理员的工资,所以要靠个人创收维持生计。除了司法行政工作和十分有限的有偿法律服务业务外,小何还要完成镇政府分配的中心工作和包村任务。像前面提到的调整土地,小何就必须参加。虽然具有法律工作者的资格,但小何对拓展自己的法律服务业务似乎没有什么热情,对他来说,乡镇里的公共事务才是工作的中心所在。看来各个乡镇的司法助理员情况大致相同,他们不仅要调解民间纠纷、开展普法宣传、帮扶安置“两劳”释放人员,同时他们也要承担“包村”、计划生育、防汛抗旱、土地调整等等“中心工作”,前些年国家未取消农业税时,还要参与催缴税费的工作。在这样的情况下,当然很难期待他们会把很多精力放在拓展法律服务业务上面了。

   总的来看,在C县从事法律服务的主体大致可分为三个群体。首先,具有律师资格并实际承担民事代理及刑事辩护等业务的主体,他们全都隶属于县城里唯一的律师事务所,人数也比较固定。其次,则是从司法行政机关获得了承认、有资格提供收费的法律服务、而且实际上也经常在从事这些业务的法律工作者。从我们调查所了解的情况来看,虽然乡镇的司法助理员都可视为有资格者,但实际上经常性地从事有偿法律服务而真正属于这个群体的人却非常有限。如后文将要具体介绍的那样,挂牌的法律服务所只存在于极少数的乡镇,只有那里的司法助理员和少数聘用人员才刚刚开始经常性地提供诉讼代理等类型的法律服务。所以,这一群体的法律服务提供者在本县来讲,无论其人数还是实际从事法律服务的数量都十分有限。最后一个群体主要是法院前面“法律服务一条街”上那些挂牌服务的人员。他们未能取得司法局承认的法律服务资格,除了主要从事法律咨询、诉状的代书等业务外,也尽可能承接一些民事案件的诉讼代理。但总的来看,至少在农村地区他们未能占有多少法律服务市场的份额,其作用也是非常有限的。

   (三)分析与讨论

   清水法庭和刘家法庭案卷统计结果给我们最直观的信息是,C县(至少是该县农村地区)民事诉讼中有代理的案件比率并不高,更准确地说是与当地的经济发展程度相比要偏低许多。该县这两个调查点的诉讼代理率分别为243%和198%。与其他个案相比,只有个案二经济发展明显滞后的B县调查点诉讼代理情况才接近于这个比率。而且,我们在C县两个派出法庭抽取有代理的案件样本共125件,其中纯粹由公民代理的案件达73件,占到了58%的比率。即使把其中可能属于“黑律师”代理的少数案件排除,由律师或持证的法律工作者作为代理人的所谓“专业代理”案件仍只能与公民代理的案件大致持平而已。相对而言,B县调查点有代理的案件数虽然很少,但大部分都是由法律工作者或律师代理的,纯粹的公民代理案件比率也比本个案低了很多。所以,在有代理的诉讼案件中,公民代理占的比率最高也可算C县调查点的一个突出特点。但比较两地经济发展状况,B县在我们调查时农民的年平均收入仅为1291元,C县却为约3500元。因此,本个案调查点法庭的诉讼代理比率、尤其是其专业代理比率相对经济水平而言为什么这样低?——这就成为我们首先必须考虑的一个问题。

   为了寻求可能说明这个问题的假说,第一种可能有关联的因素是当地农村的纠纷发生在频率和数量等整体的情况。如果本来纠纷就很少发生,对包括诉讼代理在内的法律服务也就很难形成大量的潜在需求。或者,即使发生纠纷也主要依靠当事人及其周围的私人关系网络去解决,能够成讼提交法院解决的案件有限,像诉讼代理这样的法律服务规模当然也不可能有多少扩展的空间了。不过,虽然我们不能确知当地农村的纠纷发生频率的高或低、纠纷数量的大或小,至少从整个法院以及两个派出法庭的民事案件收结案数来看,该县与其他调查地相比,作为诉讼代理基数的案件量并不属于较少的类别。考虑到当地诉讼案件的规模不小而专业的法律服务规模却很小的特点,纠纷发生的情况显然不能作为解释这种状况的因素。

   另一种可能的解释是,尽管当事人在经济上有能力承担接受专业法律服务而产生的费用,但是在C县的农村地区寻求这样的服务却显得很不方便。在清水镇访谈的过程中,我们得知当地法庭的辖区内并没有挂牌提供法律服务的专门机构,本镇的司法助理员也并没有像全国很大一部分乡村司法助理员那样经常性地为当地农民提供有偿的法律服务。C县的律师更多地是在县城里承接业务,并没有听说他们为了拓展市场而主动到乡村中寻找案源。法律服务的提供者(包括以“公民代理”名义提供服务的主体)人数十分有限并且集中在县城,而派出法庭受理的民事案件当事人多数是乡村的农民,二者之间在空间以及心理上的距离或许构成了可能阻碍诉讼当事人寻求法律服务的因素之一。但是,究竟是提供法律服务的主体太少且与接受服务的对象距离疏远而限制了法律服务的数量?还是恰恰相反,因为乡村里的纠纷当事人们并不积极寻求专业的法律服务,才导致了法律服务的提供者人数有限且不得不集中在案源稍多的县城里呢?

  对于这样的追问,根据我们在十分有限的调查时间内获得的信息显然不足以达到任何有把握的答案。而且,即便有更多的相关信息可供利用,是否就可以围绕法律服务的需求和供给做出二者孰为因果的回答,这在方法论上仍存在着很大疑问。更有可能的是,法律服务提供者人数少、距离远的因素与纠纷当事人实际需求小或缺乏主动寻求法律服务的动机等因素,通过在某种过程中相互影响规定或互为因果,才逐渐形成或“建构”成为我们调查时所看到的局面。换言之,严格说来法律服务的供给与需求之间存在的并非某一因素决定另一因素的因果关系,而更可能是类似于“先有鸡还是先有蛋”的命题答案那样的发生学意义上的内在关联。限于种种条件,我们无法具体而精确地描述这一过程或发生于其中的法律服务供给与需求以及例如当地生活水平等其他要素之间动态的相互作用和演化逻辑。但是,即便是仅仅了解了现实中确实存在着经济发展程度相对较高而法律服务的规模却非常有限的情况,对于我们把从其他个案中看到的现象一般化的理论冲动来讲,已经具有了足够的警戒意义。

  本个案在有代理的诉讼案件样本中,所谓纯粹的公民代理很大程度上替代或“排挤”了专业的诉讼代理这一现象,也值得我们深思。除公民代理与律师及法律工作者的代理在案件数量上基本持平外,两者所代理的案件类型并没有特别突出的区别。以两个调查点法庭2004年的数据为例,有代理的案件样本共85件,若把我们已确知是无资格却挂牌从事法律服务的个别人代理的5个案件视为专业代理(详见下文),那么纯粹的公民代理则占其中的43个案件;在这些样本中,婚姻家庭类19件,土地承包类7件,借贷类9件,侵权类6件,买卖等合同关系类2件。相对于律师和法律工作者代理的案件来讲,除婚姻家庭类案件量稍多和标的金额大的案件数略少之外,这些纯粹由公民代理的案件在纠纷类型的分布上可说相当地广泛。此现象与我们关于公民代理似乎应该仅仅集中于那些对法律专门知识技术要求比较低的案件类型这样的“合理”预期相对照,确实形成了一定的反差。虽然缺乏进一步的资料考察这一特征在当地如何得以形成,但我们或许有必要考虑如下命题成立的可能性及其限度:在我国农村,以所谓专业代理为典型的法律服务其实未必能够在法律的专门知识技术上与公民代理这类私人关系网络中的互助行为拉开多大的差距。

  还有一个可能影响诉讼代理率的因素,就是当地农村的纠纷当事人虽然并不倾向于委托律师和法律工作者代理诉讼,却似乎更加频繁地利用代书和咨询等其他的法律服务类型。以清水法庭的数据为例,在抽取的2004年无诉讼代理的案件共156个样本中,诉状按照一定格式打印出来的占94件,纯粹由公民代理的案件也有不少属同样情形。从这些诉状的格式和内容来看,基本上都可断定是由了解法律知识的人员代为书写的。可以作为印证的是,我们在与调查点两个法庭法官的交流中,不止一次听到他们提起许多当事人在来法院起诉之前都会去找律师或法律工作者代写诉状或咨询法律意见。此外如上文已经提到的那样,在法院门前的“法律服务一条街”上访谈时,我们得到的印象也是找到那些法律服务所咨询法律和请代书的当事人比较多,而最终真正委托诉讼代理的情形却很少。

  总之,从法律服务的类型分布来看,在C县从事法律服务人员的日常业务中,代写诉状和提供法律咨询看来占有相当大的比例。这一点可算该县相对于本调研其他个案而言的特点之一。尤其可以看出,县法院前的街道上挂牌的那些法律服务所及其从业人员,虽然都没有得到司法行政部门的认可也谈不上拥有专业从事诉讼代理等业务的资格,却因主要承担法律咨询和代书而获得了一定的生存空间。因此,法律服务类型分布的上述特点同时构成了区隔律师或有资格的法律工作者和那些无资格却仍能挂牌提供法律服务的主体这两者之间的一种分界。律师往往会把更多的精力放在代理诉讼这一类相对复杂、收费较高的服务项目上,而那些无资格的“法律工作者”们则不会那么挑剔。他们奉行的是一种类似于“薄利多销”的经营或市场竞争策略,代理诉讼是他们努力争取的目标,但是也尽可能积极地承揽代书和咨询等收费低的服务项目。该县提供法律服务群体的社会分层因而也就形成了一种在不同法律服务类型上的分工现象。这种分层和分工从不同主体提供不同种类的法律服务时收取的费用来看或许更为清晰。按照辽宁省的相关规定,律师代理民商事案件,不涉及财产关系的每件收费400元到5000元不等,而法律工作者代理的收费则是每件100元到300元,如果涉及财产关系则还要分段累计。根据法院案卷显示,该县法院绝大多数不涉及财产关系的民事案件诉讼费在500元以上(当地“其他诉讼费”通常情况下为500元,案件受理费至少在50元以上),因此,一名当事人委托律师或者法律工作者在法院提起代理一件民事诉讼至少要花费约700元,一般都要超过1000元,这对当地农民来说是个不小的数字。但是如果当事人仅仅选择代写起诉状的服务,律师收费为50元到200元,法律服务工作者收费则为20元到50元;如果当事人选择咨询法律意见,律师收费为20元到200元不等,法律工作者收费则为5元到20元。不用说,尽管代写诉状和提供法律咨询与代理诉讼相比只能算是初级的和简单的法律服务,但收费的低廉却是其显著优势,且律师与法律工作者在提供这类服务时的收费差距在本个案中显然构成了促使一般当事人倾向于选择后者的因素之一。

  下一个需要解释的现象是,当地的法律工作者在诉讼代理上表现得很不活跃,这意味着他们占有当地法律服务市场的份额非常有限,尽管近年来似乎有些起色,但作为专业的诉讼代理人来说仍然竞争不过律师。以主要调查点清水法庭为例,我们抽取的2001年案件样本中,律师出现了24人次,有资格的法律工作者一共只出现了3人次,而其中2人次还来自外地。在该法庭抽取的2004年样本中,律师出现了20人次,法律工作者出现了7人次,其中6人次是本县的法律工作者。尽管法律工作者在2004年的表现优于2001年,但显然他们与律师的作用仍无法相提并论。

   这里首先必须界定“法律工作者”在本个案的特定语境下指的是什么人。在上文有关案卷统计的表述和表格中,我们是严格按照卷宗里对诉讼代理人身份的记录来计算其是否“法律工作者”的。换言之,只是案卷里写明了代理人为“法律工作者”时才照此进行统计。根据卷宗记载及访谈等其他方法获得的信息,我们发现在清水法庭案件样本中出现的两、三名“法律工作者”全部是附近某些乡镇的司法助理员。虽然法庭的审判人员不很清楚这些人是否确实拥有司法局授予的相关资格,但只要他们来做诉讼代理,就理所当然地将其登记为“法律工作者”。而其他人包括在县城法院门口打出“法律服务”牌子的人员在内,在卷宗的记载上都不曾享有这种身份。看来,乡镇的司法助理员只要出面代理诉讼案件就能够自动获得“法律工作者”的头衔,而不是经过司法行政系统从形式上赋予资格,在当地的语境中成为界定是否“法律工作者”的关键。

  理解这一点可能对考虑为何法律工作者代理的案件数量如此之少的问题很有用。如上文所述,当地基层司法助理员一直归乡镇政府管理,其编制和工资待遇等都由乡镇解决,因此他们的“司法行政工作”基本上是围绕乡镇“中心工作”而展开的。我们与清水镇司法助理员的访谈提供了这种情形的一个具体例子。县城里的司法局在发展律师之外的法律服务业方面似乎并无积极性,而乡镇上的司法助理员在其工资待遇等获得基本保障的前提下,出于服从中心工作等因素,对包括诉讼代理在内的有偿法律服务,也只能停留在偶尔为之的程度。这大概就是当地许多乡镇的一般情况。在此特定的语境下能够被定位为“法律工作者”的大部分主体因缺乏足够的动机和时间精力等资源未而去开拓有偿的法律服务市场。这个情况不仅对于调查点法庭样本中法律工作者代理的鲜见,而且对于本个案专业的诉讼代理率整体偏低的现象,也构成了可用来解释其所以然的因素之一。

  关于法律工作者的代理,我们在另一调查点法庭看到的情况似乎还可从相反角度提供某种辅助性的说明。在刘家法庭,我们抽取的2004年诉讼案件有代理的样本中,律师一共出现了10人次,法律工作者也出现了10人次。考虑到外地律师出现了3人次、外地的法律工作者只出现2人次的情况,本县法律工作者在这个法庭的诉讼代理中占有的比率高于本县律师。出现在案卷中达8人次的本县法律工作者,其实就只有两人,全都来自该法庭辖区内古船镇的法律服务所。要说明同在一县的乡镇上为何该调查点的法律工作者比清水法庭显得更活跃,还需要着眼于更小范围内的具体情境。

   刘家法庭管辖的五个乡镇在本县属最靠近省城市区的地域(外地律师代理较多也与此有关)。从2004年开始,省城的市司法局利用国债项目向本县的几个乡镇投资建设司法所,每个所投入大约20万元。一旦把司法助理员扩展为司法所,就不仅意味着国家拨款进行房屋设施等方面的“硬件”建设,而且至少司法所负责人的编制工资等就由乡镇政府转到司法行政部门去了。其中最先被市司法局作为设置司法所并实施硬件设施建设试点的两个所都在刘家法庭辖区内,其中一个就是古船镇的司法所。这两个司法所恰好都能够率先挂出“法律服务所”牌子,而且在司法助理员之外还聘用了有关人员作为得到司法行政承认的“法律工作者”专门提供有偿的法律服务。这个在本县属于相当特殊的情况与当时当地的上述政策背景有着密切关系。因为直到我们从事调查的2005年,不仅C县的县城里除律师事务所之外还不存在司法行政部门承认的法律服务机构,而且其所属乡镇上有法律服务所的情况仍是凤毛麟角。

   根据2004年的资料,古船镇的法律服务所当时聘用了两人,即我们在刘家法庭的案件样本中看到共出现8人次的那两位法律工作者。他们以古船镇法律服务所的名义从事法律服务,但不占人员编制、不领工资,其收入完全靠提供有偿法律服务获得。跟他们同在一个司法所的司法助理员担任所长,编制为司法局的行政编,较少直接从事法律服务工作。听说另一乡镇的法律服务所只聘用了1人,主要从事咨询、代书等业务,因而未能在我们的样本中出现。看来,司法所的建设和硬件条件的改善使这两个所挂牌提供法律服务成为可能,至少在外观上向当地的诉讼当事人提供了一个更加便利地寻求法律服务的场所或途径。古船镇的两位法律工作者在该调查点法庭诉讼代理中所占的较高份额,肯定与他们不提供法律服务便无以谋生、具有强烈的市场开拓动机的现实处境紧密相关。根据我们在该法庭与审判人员进行的访谈,这两位法律工作者给法官留下的印象是“很配合法院的工作,不捣乱”、“有职业道德”,等等。看来,他们也在力图通过提升服务的品质和采取与法院合作的态度来拓展自己的生存空问。正是因为他们采取了这些积极的个人行动策略,才使得古船镇司法所能够从法律服务领域中脱颖而出。从这个例子可看出,如果当地农村的纠纷当事人能够在离自己更近的地方以较低成本获得法律服务,而且提供这种服务的法律工作者在寻求案源上也充分发挥积极性的话,那么他们与县城里的律师相比应该是具备竞争力的。这种情况还说明,在一定条件下,法律服务的供给在某种程度上也能够决定需求,或者可能从原来似乎不存在这种需求的地方将其“创造”出来。

   正如上文所提到的,C县从事有偿法律服务的人员中有一些既不是持有执业证照的律师,也不是司法行政机构承认的法律工作者。依据两个调查点法庭取得的数据,再根据访谈等了解的信息来看,可以推断在共计125件有代理案件的样本中,至少有16个案件出现了这种名为“公民代理”实为有偿服务的情形。代理这16个案件(即在样本中出现了16个人次)的共有5人,其中曾代理5个案件的有2人,代理了2个案件的有3人。代理5件的两人中,一位就是上文提到在法院门前挂牌服务的王强,另一位崔某则据说是取得了律师资格却没有执业证照的教员;另外三人中除一名的情况类似于崔某外,另两人则分别是检察院和司法局的退休干部,并且都与法院门前的“法律服务”机构有着直接或间接的联系。如果把在有限的案件样本中不曾出现但在法院门前“摆摊”服务的人们都算上,可以大致估算这一群体在当地法律服务市场内已经形成的一定规模。一方面,由于没有来自司法行政部门的承认甚至有时还会招致取缔的危险,他们在业内的地位其实总是尴尬或边缘性的。但另一方面,他们也因其特有的竞争力而始终存在,并在已经非常有限的法律服务市场里占有某种相对稳定的份额。由于他们都不完全依靠提供这种服务的收入维持生计,而只是将其作为一种补充的经济来源,因而在开展法律服务的过程中,对咨询代书等业务种类也“巨细不捐”地积极承接招揽,所收取的费用也比较低廉。这些都是他们参与市场竞争的有效手段。此外,他们中的多数人或者学习过法律并取得相应资格、或者有从事政法工作的经历,因此大多具有一定的法律知识和处理法律事务的经验,这些知识和经验足以帮助他们应付当事人提出的比较常见的法律问题和代理那些技术上相对简单的诉讼案件。

   但是,单是具有法律知识和采取低价的经营策略这两点,并不能完全解释为什么他们能够进入当地的法律服务市场,调研中获得的很多细节信息告诉我们,这些法律服务提供者通过过往的工作经历与法院以及其他对法律服务有影响力的机构和个人建立起来的良好关系,也是他们参与法律服务的重要“资本”。金桥法律服务所的老朱曾担任县法院的庭长,“为人民服务”法律服务所王强的岳父和大众服务所的老邢都是司法局的退休干部。如我们在案件样本中看到那样,此外还另有一两名检察院、司法局的退休干部也都在县城里从事诉讼代理业务。这些法律服务的提供者或者曾经有过在政法部门工作的经历,或者与这些部门的工作人员有某种亲缘关系。当然,他们都已经脱离了原来的工作岗位,没有权力资源可以用来为自己的法律服务事业服务,但是在过去的工作中与本单位的领导、同事以及其他相关部门的工作人员所积累下来的良好的人际关系仍然会发挥作用。一方面,法律服务提供者的这种“关系”和“背景”有可能为他们带来更多寻求法律服务的客户。实际上在农村地区的派出法庭中,多数民事案件的法律关系并不复杂,很多时候当事人寻求法律服务特别是寻求诉讼代理,与其说是为了获得法律知识上的支持,不如说是为了能够通过诉讼代理人与法院或法官之间的关系而获得诉讼中的优势地位。在C县这样规模不算大的地方,不仅当事人很容易获得类似于哪些提供法律服务的人更有“背景”或者“关系”的信息,而且这一类信息至少在县城的范围内会流传得非常广泛。因此,一旦某个正牵涉诉讼中的当事人获得了这样的消息,便很有可能找上门来寻求诉讼代理服务。从服务的提供者角度来看,他们也在有意地利用自己的关系吸引当事人。尽管我们无法查证杨律师讲述故事的真伪,但是从他们的背景来看,这种惊人的相似性恐怕不是偶然的巧合,至少他们本人可以意识到自己所掌握的关系资源对于当事人来说会有怎样的意义和吸引力。

   另一方面,这些法律服务提供者的工作背景和社会关系也会给他们的诉讼代理活动带来实实在在的便利。老朱、老邢等人过去的工作经历不尽相同,但是在基层,人民法院、检察院、公安局和司法局可以笼统地归为“政法口”单位,日常的交往中这几个部门中的工作人员相互之间也有一定的认同感或亲近感。尽管他们已经离开了原来的工作单位,但在开展法律服务业务的过程中如果与这些部门发生了联系,在一般情况下这些部门的工作人员还是会“给面子”、“做人情”,至少不会设置障碍。例如在司法局开展的清理整顿活动中,曾经在检察院和司法局工作的几位法律服务提供者就没有受到影响,王强虽然受到了司法局的注意,但最后也是不了了之,继续延揽法律服务业务。但是我们也不能过高地估计这种关系和人情的作用,即便在诉讼进行的过程中,法官基于关系和人情的原因对作为代理人的法律服务提供者采取友好的态度,也不意味着他们会在案件的裁判上对某一方当事人给予特殊的照顾。因为在“给面子”的同时,法官也要考虑到自己所要付出的代价或成本,一般来说他们不会为了一般的同事或者同行关系去做那些明显违反法律规定或者有难度的事情。虽然在某种程度上存在法律服务提供者与法官之间进行利益交换的可能,但是这已经涉及司法腐败的问题,而超出了我们所讨论的“关系”的范围。

总的来说,C县极为有限的法律服务市场同时还表现出了某种稳定性,市场的总规模并没有随着当地经济的发展而发生显著的变化。律师、法律工作者和其他的法律服务提供者虽然在占有的诉讼代理业务份额上存在着此消彼涨的关系,但是由于他们在案件的大小、难易、种类和服务的类型上各有侧重,所以我们也看不到他们彼此之间是否曾出现明显的激烈竞争或公开冲突。那些没有正式资格的法律服务提供者的存在虽然会引起律师和法律服务工作者以及一部分法官的不满,但是正是这个因素构成了当地的法律服务市场的另一特色。

注释:
作为对本项调研整体的框架设计和采取的调查方法等更全面的介绍,参见王亚新:“农村法律服务问题实证研究(一)”,《法制与社会发展》2006年第3期(以下引用时简称为“第一报告”)。
关于这一研究进路,可参见王亚新:“纠纷·秩序·法治——探寻研究纠纷解决和规范形成的理论框架”,《清华法律评论》(第2辑),清华大学出版社1999年版,第31页;以及前注,“第一报告”,第9页。
关于清理整顿农村合作基金会的详细分析和介绍,可参见温铁军:“农村合作基金会的兴衰”,载http://www.chinaelections.org/Newslnfo.asp?NewsID=73650,最后登陆时间:2006年9月18日。此外,随着固定电话和移动电话在农村的逐渐普及,据说自2004年还新增加了不少电话欠费的案件。
据一份有关巡回法庭受理案件数量的书面资料,在不到1年的时间内这个法庭已经受理了相当数量的案件:“巡回法庭2004年初成立,至今已过去7个月的时间。这段时间里,巡回法庭通过巡回办案,共受理民商案件200件,已审结193件,其中审理土地纠纷案件38件,赡养案件5件,离婚纠纷案件18件,合同案件106件,人身损害赔偿案件2件。在审结的案件当中,全部为上门立案的案件,全部为就近开庭、就近调解的案件,其中一部分还将开庭或调解的地点设在了当事人的家中”。
这里需要说明的是对基金会债务案件的处理。在188件案件中有14件基金会债务案件,我们只抽取了其中1件,而排除了其余13件。这样处理的原因是,自2001年至2005年基金会债务案件的激增是由这段时期国家的特殊政策导致的,这些案件绝大多数案情简单、没有代理人,甚至多数是缺席判决,如果作为样本抽取则会对代理率的计算产生比较大的干扰,所以对这类案件的抽样我们没有完全按照随机抽样的原则进行。
B县的调查点2004年的民事案件诉讼代理率为20.8%,另一个参考调查点的比例为22.9%。参见前注,王亚新文,“第一报告”(个案二:贵州省B县)表一和表二。
B县两个调查点派出法庭有代理的案件样本总数为71件,而纯粹的公民代理仅有10件。参见前注,王亚新文,“第一报告”。此外,本个案与所有其他个案相比,公民代理案件的比率也是最高的。
这里的案件类型是对上文表内分类的一种归并。如把离婚、赡养、继承等合并为婚姻家庭类、人身和财产损害赔偿及相邻关系等合并为侵权类,等等。
参见《辽宁省关于印发(辽宁省律师服务收费临时标准)的通知》(辽价发(2002)73号)、《辽宁省乡镇法律服务收费标准》(省物价局、省司法厅1999年4月9日)。
如“第一报告”所指出的那样,如果法院收取的诉讼费较高,可能会对法律服务市场的空间造成挤压,因为农村地区的诉讼当事人在支付了诉讼费后很有可能无力承担获取法律服务所需的费用。在本书的各个案中,C县法院的“其他诉讼费”属于较高的类别,虽然没有明显的证据能够表明高额的诉讼费降低了当事人对于法律服务的需求,但是这可能是当地人更倾向于选择诸如代写诉状和法律咨询这类比较初级的法律服务的原因之一。参见前注,王亚新文,“第一报告”。
市司法局2006年发的有关文件还特意把该县这两个乡镇提出来作为全市司法所建设的典型事例。指出其建设的专用房屋面积达到了省司法厅关于“四室百平方米”的标准要求。这两个所还对办公室进行了装修,配置了桌椅、沙发、电话、微机等设备。其中,古船司法所还配备了一部警车。
“背景”和“关系”在乡村社会中往往具有相同的内涵,在调查中我们也经常会听到“某人有些背景,关系比较‘硬’”一类的表述。
出处:《清华法学》2008年第5期
 

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