2007年7月台湾地区环保联盟对台东县政府提起公民诉讼，控告台东县纵容美丽信企业在台东杉原海岸违法兴建度假村， 2008年1月23日高雄“高等行政法院”判决环保联盟胜诉。这是自1999年台湾地区实施公民诉讼制度以来，第一件判决胜诉的案例。“环盟”委任律师詹顺贵表示，这个判决结果影响深远，对民众来说是一大胜利，鼓励民众勇于站出来监督政府，当看到政府对环境污染事件玩忽职守时，都可用“公民诉讼”手段迫使政府尽到应尽的责任。

      一、台湾公民环境诉讼迅速发展的原因

      “公民诉讼”是指突破了传统“诉讼利益”的理论，准许与自己权利以及法律上利益无直接关系的人民，就特殊的公法争议，为维护公益的目的，针对行政机关的违法行为，提起行政诉讼的行为。台湾“行政诉讼法”第9条规定：“人民为维护公益，就无关自己权利及法律上利益之事项，对于行政机关之违法行为，得提起行政诉讼。但以法律有特别规定者为限”。此前，许多台湾民众深受环境污染之苦，即使陈情、抗争，行政机关多半也爱理不理。1999年，在环保团体游说下，在“空气污染防制法”中出现了台湾地区第一个公民诉讼条款。后来包括“土壤及地下水污染整治法”、“废弃物清理法”、“水污染防治法”、“海洋污染防治法”和“环境影响评估法”等在内的许多环境法律纷纷增设公民诉讼条款。台湾地区环境公民诉讼制度之所以能得到如此迅速的发展，主要基于以下几点原因：

      （一）历史的需要——台湾环境运动向法制化发展

      台湾公民诉讼的产生与台湾环境运动的兴起有极深渊源。1950年台湾步入工业化， 1960年中期工业蓬勃发展，而剥削环境是工业发展的必要手段。由于政治气氛以及环境观念不强， 1980年以前台湾社会对于环境问题的认识十分有限，受害民众只能通过亲身的经验和身体病痛发现问题。由于台湾当局管制不力，污染者往往在情势失控之时才被迫去面对问题。

      1987年8月22日台湾地区“环保署”的成立是反公害社会运动发展到新阶段的标志。最引人注目的就是1985年鹿港反杜邦运动、1986年新竹李长荣化工厂污染事件以及1988年林园事件。这些事件对于台湾地区环保政策的演进都产生了重要影响。环境抗争的形式发生大幅度改变，由之前的自立性救济集体行动并带有强硬暴力抗争形式转变为有计划的较为温和的方式。抗争也由无序化转变为较有计划的示威形式，不管是游行的时间、路线或者诉求都经过理性安排。

      20世纪90年代后，台湾环境运动的形式再次发生了变化，由示威走向了法律游说。1994年东帝士及烨隆集团正式向台南县政府提出“滨南工业区开发计划书可行性规划报告”以及“环境说明书”，不久“环境影响评估法”就获得三读通过，由此使得滨南案件成为适用新规定的第一件开发案。随着环评制度的实施，台湾的环境运动进入新的阶段，运动的核心由抗争转向专业立法建设。1999年的“空气污染防制法”、2000年修正并开始实行的“行政诉讼法”、2000年的“海洋污染防治法”、2000年的“土壤及地下水污染整治法”、2001年“废弃物清理法”、2002年的“水污染防治法”，这些法规都集中在1999—2002这短短4年内公布施行，可以说是在环境抗争运动由无序化向法制化转变的积极成果。

      （二）法制的需要——台湾行政诉讼法规出现客观化倾向

      依照传统的“当事人适格”理论，行政诉讼当事人必须主张其权利或利益因为所争议的行政处分受到损害。如当事人不适格，其诉即为不合法，应裁定不受理。实务上，依照台湾“行政诉讼法”第4条、第5条的规定，无论是行政撤消之诉还是确认之诉的当事人如果不是“权利”或者“法律上利益”受到行政处分之侵害，则不得提起行政争诉。但是对于“法律上利益”这一概念的解释向来有“法律上保护利益说”以及“法律上值得保护利益说”之争。对于公益诉讼而言其性质属于客观诉讼，与“主观利益”为导向的传统诉讼不同。

      传统的行政法以行政机关作为“公益”代表，所有行政机关的作为都是为“公益”。因此，传统的行政诉讼以保护自己权利而对抗代表公益的行政机关，自然需要以主观诉讼为中心，“行政诉讼法”也当然以保护主观的权利为主轴而建构诉讼体系，所以“行政诉讼法”可说是为了保障主观权利之近代型个人主义的诉讼体系。但是在现代极其复杂的公法关系中，再也难单纯地将行政机关定位为公益代表。行政诉讼也随着时代的进展而现代化，诸如消费者或环境保护等所谓的“现代型诉讼”日渐增加，撤销诉讼的客观性比重也有逐渐增加的必要。而客观诉讼则又必须有个别法明文规定方得提起，于高度复杂化的现代社会，等待立法解决，有相当的困难性。对于有迫切救济必要性的事件，撤销诉讼的客观化实有其必要。因此，公民诉讼制度的主要立法目的在于突破传统的“诉讼利益理论”，使立法者得针对特殊情况的公法争议事件，赋予人民可以做出维护公益行为的权利。

      （三）现实的需要——以公民诉讼为手段增强环境法律的执行力

      以前行政机关在掌握大量资源的情况下，对于其违法或不合理行为，人民难有申诉管道或资源可以运用。环境公民诉讼的引进，使得人民与公益团体有直接对抗行政机关的武器。在现代社会中往往存在行政机关的违法行为有损公益，但却没有构成人民权利或者法律上利益损害的情形。在这种情况下如果仍然坚持传统行政诉讼理论，将使行政机关的违法行为必须通过对于个别公务员责任的追究而间接加以控制。如果公务员个人责任难以追究，将使司法权无法就行政机关的违法行为加以有效控制，从而有违权力分立的精神。虽然传统上将前述情形的控制归属于议会以及定期改选等民主机制，但是面对现代日益升高的法制化要求，传统的控制机制始终存在不足。故而，公民诉讼的深层意义在于强化司法权对于行政权合法性控制的积极意义。但是这种突破仍属于特殊情形，若造成滥用则容易导致滥诉，所以但书明文规定应以法律有特别规定者为限。

      二、台湾环境公民诉讼的诉讼要件

      台湾行政法有关公民诉讼的部门法集中在环境法相关法规上，这些部门法的规定包括：“空气污染防制法”第81条、“土壤及地下水污染整治法”第49条、“废弃物清理法”第72条、“水污染防治法”第72条、“海洋污染防治法”第59条及“环境影响评估法”第23条等。这些部门法法规与“行政诉讼法”第9条、第35条一起构成了台湾公民诉讼的基本框架。提起公民诉讼的要件如下：

      （一）实体要件

      1.须人民或团体为了维护公益而提起

      所谓“维护公益”，系指依照本条提起诉讼的目的在于公益的维护。公益属于一般公众的利益，而非特定人的权利或者利益。公民诉讼制度的建立很重要的目的就是使本来不具有“诉讼利益”的人担负起维护公共利益的社会责任，所以强调“维护公益”是维护公民诉讼的重要要件之一。

      2.须无关自己法律上的直接利益或者权利

      对于公民诉讼中原告的利益问题，美国和德国有两种不同的立法例。美国公民诉讼制度虽然有浓厚的公益意味，但这并不表示任何与案情无关的个人和团体均理所当然地得以捍卫公益为名任意提起诉讼，原告仍应主张相当程度的利益联系。如果环保团体拟提起诉讼，需要环保团体的成员具有诉讼资格。反观德国，其公民诉讼却完全基于团体法人自己的利益，并非代理会员或者基于诉讼担当获得的权利，是纯粹的利他诉讼。如果环保团体为了社员的利益提起诉讼皆属不合法。

      台湾学者的通说认为，台湾公民诉讼是所谓的客观的行政诉讼。所以，如果行政机关的违法行为直接涉及人们具有的权利或者法律上利益，则需要提起所谓的主观行政诉讼，而不能提起维护公益的诉讼。但是，在公益社团法人诉讼中，虽然在修法中将“得为各该社员之利益提起诉讼”修正为“得为公共利益”，但就前段有关“由多数有共同利益之社员，就一定之法律关系，授与诉讼实施权”的规定，则并未变动。因此本条立法目的的解释尚未能等同于纯粹公益趋向的团体诉讼。

      3.提起公益诉讼需以法律有特别规定者为限

      此项规定是为了防止制度被滥用，所以“行政诉讼法”第9条但书明定以“法律上有特别规定者为限”自不待言。但是其中对于“空气污染防制法”第81条是否为公民诉讼仍存在争议。“空气污染防制法”第81条规定：“公私场所违反本法或依本法授权订定之相关命令而主管机关疏于执行时，受害人民或公益团体得叙明疏于执行之具体内容，以书面告知主管机关。主管机关于书面告知送达之日起六十日内仍未依法执行者，受害人民或公益团体得以该主管机关为被告，对其怠于执行职务之行为，直接向行政法院提起诉讼，请求判令其执行。”有学者对“受害”是指“因为行政机关的怠忽违法行为直接受害”还是“因为违法行为的反射利益受害”产生疑问。如果是前者，此处诉讼就不属于“公民诉讼”；只有属于后者——因为违法行为的反射利益而受害，才属于公民诉讼。

      4.须主管机关疏于执行

      疏于执行的表现最直接的是行政机关没有依照法律的规定进行必要的行政检查以及确认违法的时候造成的行政罚；此外也包括后续的行政执行，如强制执行。

      （二）程序要件

      1.书面告知

      受害人民或公益团体应当叙明疏于执行之具体内容，以书面告知主管机关。同时，“空气污染防制法”、“土壤及地下水污染整治法”、“废弃物清理法”、“水污染防治法”、“海洋污染防治法”及“环境影响评估法”都存在着一定的告知格式。同时，“公民诉讼书面告知”之内涵，虽非以“正本”形式函知被告机关，但通过“副本”送达的，也应认为已告知。

      2. 60日提前通知期

      “空气污染防制法”第81条、“土壤及地下水污染整治法”第49条、“废弃物清理法”第72条、“水污染防治法”第72条、“海洋污染防治法”第59条及“环境影响评估法”第23条都有如下类似规定：主管机关于书面告知送达之日起60日内仍未依法执行者，人民或公益团体得以该主管机关为被告，对其怠于执行职务之行为，直接向行政法院提起诉讼，请求判令其执行。60日“等待期间”的立法目的在于给主管机关有相当时间来采取必要的措施，避免因为公民诉讼的提起而影响主管机关的处置。

      3.费用

      行政法院作出判决时，可以依职权判令被告机关支付适当律师费用、监测鉴定费用或者其他诉讼费用于对维护环境品质有具体贡献的原告。

      三、台湾环境公民诉讼制度的运作实况

      （一）台湾环境公民诉讼制度的实践状况

      “行政诉讼法”自1998年修正实施以来，其实施状况如何？对一些具有争议的法律问题实务上又是怎样操作的呢？

     

     

      （二）台湾环境公民诉讼的特点

      本文据以进行实证分析的23个案例来源为台湾“司法院”对外公开发布的裁判文书（详见表1）。这些案例涵盖了从1999年公民诉讼制度实施以来以公民诉讼条款为重要判决理由或者对公民诉讼的要件进行讨论的实务案例。由于篇幅所限，对于众多因上诉人利益非为“行政诉讼法”第9条之“法律有特别规定者”而驳回起诉的案件没有列出。本文选择判决法院包括台湾地区“最高行政法院”、台北“高等行政法院”和高雄“高等行政法院”（台中“高等行政法院”欠缺此类案例，故未列出）。透过对上述23个案件的分析，我们可以发现台湾公民诉讼制度具有以下特点：

      1.普通民众对公民诉讼制度陌生

      分析以上所列23个案例，普通民众对公民诉讼制度甚感陌生的表现主要有以下三点：

      （1）公民诉讼数量偏少，运用不广。观察以上23个典型案例，以“环境影响评估法”为案由6件，“废弃物清理法”为案由10件，以“水污染防治法”为案由2件，其他案由5件。从整体看，截至2009年6月，还没有民众依据“土壤及地下水污染整治法”以及“海洋污染防治法”的相关规定提起公民诉讼。而在上表罗列的为数不多的案例中，只有本文开篇所述2007年诉字第647号环保团体控告台东县纵容美丽信企业在台东杉原海岸违法兴建度假村一案经高雄“高等行政法院”判决获得完全胜诉。

      （2）当事人对公民诉讼的特殊程序要求不熟悉。在前表所列的裁判之中，大多数当事人都因为程序不合法而最终败诉。例如，台北“高等行政法院”2002年诉字第4130号判决认为，由于原告未以书面格式告知主管机关，故法院认为其不符合“空气污染防制法”第81条第一项“书面”要件，判决原告败诉；在台北“高等行政法院”判决2008年诉字第857号案件中，虽然法院肯定原告诉讼资格，但因原告未证明诉讼参加人之开发行为造成何等人体健康之危害，亦未证明有何立即停工之必要性，最终原告败诉；“最高行政法院”2004年裁字第1151号以原告虽有诉讼资格但不符合“公私场所”的要件也未以“书面”形式告知为由，抗告驳回；因为原告错列被告，其诉求被台北“高等行政法院”2004年诉字第2614号判决驳回……这些都说明由于公民诉讼的程序比较复杂，民众对于有关的诉讼程序仍处于消化理解过程之中。

      （3）众多民众误用公民诉讼，导致当事人不适格

      从前表可以发现，台湾地区的法院对于公民诉讼制度抱持非常谨慎的态度，普遍认为此种维护公益诉讼系属主观诉讼之例外，不宜过度扩张，因此须以法律有特别规定者为限。所以，台湾地区的法院将公民诉讼的范围严格限制在“空气污染防制法”第81条、“土壤及地下水污染整治法”第49条、“废弃物清理法”第72条、“水污染防治法”第72条、“海洋污染防治法”第59条及“环境影响评估法”第23条之中。在台湾地区的法院判决中，曾否定了大量虽涉及公益但是因“土地法”、“水利法”、“都市计划法”、“公务员服务法”、“建筑法”及其他相关之法律中不存在公民诉讼条款而诉讼请求被驳回的裁判。例如， 2008年台中“高等行政法院”诉字第277号判决因为“都市计划”非为“行政诉讼法”第9条之“法律有特别规定者”否定了原告诉求； 2004年“最高行政法院”裁字第511号裁定“公民投票”非为“行政诉讼法”第9条之“法律有特别规定者”否定了原告诉求； 2007年“最高行政法院”裁字第4010号裁定对选举类案件有争议的诉讼主体应限于主张权利或法律上之利益受侵害之人，拒绝了原告的声请停止执行。在这些诉讼中，大多数原告以其请求涉及公益为由，要求法院确认其当事人适格。但是，这些请求都被一一驳回。

      2.台湾法院对环境公民诉讼条款的经验仍处于积累阶段

      （1）司法实务表明，法院逐渐接受环境公民诉讼的适用条件。从上表所列案例中可以清晰地发现台湾公民诉讼发展的轨迹。高雄“高等行政法院”在2004年诉字第434号判决曾以“当事人欠缺实体权利无保护必要”为理由驳回原告请求，但是判决的此部分被“最高行政法院”于2006年判字第73号判决所推翻。而高雄也在2007年作出了全台湾第一个也是目前唯一一个环境公民诉讼胜诉判决。

      （2）法院在实践中不断探索解释公民诉讼的适用条件。由于公民诉讼在台湾还是一个较新的法规且法律规定不够具体，故台湾各级法院对公民诉讼的适用条件仍处在摸索阶段，也有大量的新情况需要司法解释。2007年“最高行政法院”判字第195号判决认为特定财产之用益权不在“废弃物清理法”之保护法益范围内；台北“高等行政法院”2004年诉字第1298号认为对于未经确定的行政行为提起诉讼不应得到支持；台北“高等行政法院”2008年诉字第857号对于副本送达认定其可以认为原告已履行“告知义务”；另外，法院对于“行政诉讼法”第35条的“公益团体”法院倾向作严格解释； 2008年台北“高等行政法院”认为为起诉案件而成立的团体“不具备公益团体的要件”，等等。

      3.对环保团体提起公民诉讼的资格认定问题尚存争议

      环保团体据以提起公民诉讼的“行政诉讼法”第35条的性质为何，学界尚存争议。陈计男教授认为第35条是关于主观诉讼的规定，不得提起第9条的公益诉讼；而陈清秀教授则认为第35条是为使团体法人得提起第9条之公益诉讼而规定的。第35条性质究竟如何主要涉及两个问题，一是第35条到底是公民诉讼条款还是诉讼担当条款；二是第9条和第35条的关系到底如何。下文以前述案例的实务见解为依据，对以上问题予以回答。

      （1）第35条是公民诉讼条款而非诉讼担当条款

      公益诉讼不同于一般法律所规定的“团体诉讼”。如果单纯对第35条的文义进行分析就可以发现，其立法充满矛盾。按照第35条第1款的说法“以公益为目的之社团法人，于其章程所定目的范围内，由多数有共同利益之社员，就一定之法律关系，授与诉讼实施权者，得为公共利益提起诉讼”可知，第35条的诉讼宣称是为公益目的而以团体名义诉讼，似乎是利他团体诉讼，按照法理，这样的利他团体诉讼的诉权依据就是法条而并非来自于社团成员授权；但台湾地区的“行政诉讼法”第35条却明确规定团体诉讼的诉权来自于社员授权，而这种来源于社员授权的方式又是诉讼担当的表现形式。可见，此处在诉讼法理上前后不一致。这就造成了学理上的困惑。

      根据实务见解，台湾地区“最高行政法院”在2003年判字第1194号判决中清晰地表明了自己的立场。以自己之名义主张自己之权利或法律上利益受到侵犯，而提起行政诉讼，根本无须再引用“行政诉讼法”第35条第1项之规定。如果“维护全体会员权益”是再审原告受法律保障之固有权利或法律上利益，根本无须再引用“行政诉讼法”第35条第1项的规定提起诉讼。所以，第35条争讼之对象必然限于“公共利益”事项，而不及于再审原告本人之私益。至于上诉人所属众多成员之私益，并不能与“公共利益”划上等号。由于台湾地区现行行政诉讼采取“主观诉讼”架构设计，仅在法律有例外明示规定才容许“客观诉讼”之立法原则下，仅能将之解为“该社团之多数成员本身，基于实证法之特别规定，对于某一特定范围之事项，容许其等提起与自身利益无关之‘公益诉讼’时，才可将此等事项之诉讼实施权授与公益社团，由公益社团本身以自己之名义提起该等诉讼”。

      所以，第35条在实务上是以“客观诉讼”为目的的公民诉讼条款。即使某团体代表其大多数成员利益进行诉讼，只要利益无关公益，就应当按照“主观诉讼”来进行。这一见解在实务中被广泛接受。

      （2）第9条和第35条应当视为同一组“法规范”

      由于第35条也是规定公民的公民诉讼的条款，所以“最高行政法院”在2003年判字第1194号判决中认定，第35条规定必须与“行政诉讼法”第9条之规定内容联结在一起来解释，其争讼之对象必然限于“公共利益”事项，而不及于再审原告本人之私益。由此可见，第35条第1项之规定内容应当与同法第9条之规定合并了解，视为同一组“法规范”。

      四、几点分析

      台湾的环境公民诉讼正处于不断摸索前进的过程中，十年来既取得了“立法”和实务上的成功，又面临着新的挑战。

      首先，“立法”技术仍需完善。虽然经过法官的解释，“行政诉讼法”第35条和第9条的地位和适用得到明确，但是在现行实务中还有许多问题没有得到解释。比如如果团体系为公益，但是并没有成员基于“一定之法律关系”授权团体实施，那么此公益团体到底有无诉权？根据第35条公益团体提起的诉讼其性质既非社员授权的诉讼，又非利己诉讼也不是利他诉讼。如果定义为“利他诉讼”就会与第9条重复，如果定义为“团体诉讼”又与自身矛盾。从逻辑上看，第35条似确有修改的必要。所以有学者主张应将第35条修改成利己团体诉讼。

      台湾地区产生以上问题的根源在于对第35条的价值定位的变化。本条文在一开始着眼于诉讼的经济性，侧重一般个人权利或法律上利益遭受侵害时的救济，然而随着条文内容的修正，又渐渐向纯粹公益取向的团体诉讼倾斜，拟强调公共利益的重要性。但是正是这种发展的不彻底性造成了今天第35条之矛盾。总之，在未来“立法”中需要对第35条的定位功能予以进一步明确。其次，法律运行中仍有概念模糊不清。例如，对于“公私场合”的理解问题。“公私场合”是指“‘中央’或者地方机关，机构或者私人之事业机构、工厂、营业所、房舍及土地等而言，包括工商广场及非工商广场。而所谓工商广场，则只从事营利，例如公司、工厂（场）及商业场所”。然而对于上述说法，有学者认为“此见解令人疑惑，盖公私场所违反环保法规系由何人造成即非所闻，因此，个人之违法行为若造成公私场所违反环保法规之规定，例如车辆驾驶人乱丢垃圾，造成道路安全到极为脏乱，而管理机关却未进行清扫，亦应认为属于提起利他团体诉讼的原因”。在实务中，只有台北“高等行政法院”根据“空气污染防制法”第43条第1项规定“各级主管机关得派员携带证明文件，检查或鉴定‘公私场所’或‘交通工具’空气污染物排放状况”，作出判决认为“空气污染防制法”第81条的“公私场所”不包括原告主张的“交通工具”。在未来实务中如何认定“公私场合”似乎仍会造成一定争论。另外，对于第35条中的很多概念都有进一步讨论的空间。例如，“多数社员”的“多数”应如何确定？“公益社团法人”应依何标准认定？认定主体是法院还是行政机关？再者，对于公民诉讼的效力来说究竟如何？行政法院的判决效力原则上应当限于诉讼的原告和被告，但是公益社团法人依照本条提起的诉讼，既然不是单纯为社团利益起诉，同时也兼顾了公共利益，则法院判决的效力是否应当扩张及于其他第三人？

      再次，制度设计上有改进空间。公民诉讼条款规定了通知条款以及60日的等待期，此项规定在实务中还没有放松的迹象。但是如果遇到紧急情况，主管机关本来应当立即采取一定的措施，如果仍然要求受害人民或者公益团体必须等待60日才可以提起公民诉讼，则将失去公民诉讼的意义。因此，遇到紧急情况时，受害人民或者公益团体应该可以立即提起公民诉讼，而不受60日等待期间的限制。在实务中对于60日等待期是否应当有所松绑也是值得探讨的议题。

      最后，实践中，环保团体的力量仍需加强。通过美国的经验可以发现，在公民诉讼发展的成熟阶段，环保团体占了诉讼主体的绝大多数。例如，美国1988到1993年这五年间，原告通过诉讼所获的1 130万美元的环境赔偿中， 4个主要环保团体占了930万美元。虽然现在台湾的公民诉讼仍以自然人作为原告为主，但是未来环保团体作为原告必将是公民诉讼的主体形态。作为有责任心的公民热心环保是一件值得提倡的事情，但是其诉讼的专业性、财力支持以及社会影响力是无法与环保团体相比的。目前台湾唯一胜诉的公民诉讼案件就是环保团体作为原告的案件。而法律上到底如何定位环保团体的诉讼功能进而如何赋予其当事人资格，是像美国公民诉讼一样要求其成员有“实质损害”还是建立德国法上的“利他团体诉讼”，这恐怕是台湾法律界亟需解决的问题。