一、          美国公民诉讼概述

从20世纪70年代早期至今,美国环境法领域中的公民诉讼制度历经几十年的发展,目前美国主要的环境法律中都有关于公民诉讼的条款。根据其规定,公民对于美国政府相关环境决议若有异议,可以根据行政法规对政府官员追究行政责任。在州政府或者联邦政府违反了相应环境法规,或者其他私人违反环境法时,公民和非政府组织有权依据“公民诉讼”的条款提起诉讼。在公民诉讼中,原告必须对于政府或者有关被告发出预先通知,在发出通知之后的一段时间内,政府可以先自行处理所争议的问题。在诉讼中,原告可以提出包括要求被告停止侵害,要求联邦政府对其行为处以罚款在内的诉讼请求。如果公民或者非政府组织在诉讼中获胜,法院通常判令被告负担本案的律师费用和诉讼费用。

随着美国经济的发展,保护生物多样性和维护生态平衡日益受到重视,公民诉讼由此受到了更多的关注。有学者甚至断言,公民诉讼对于保障环境的健康发展具有决定性的作用。该制度因此被称为“美国环境法的核心元素”。

公民诉讼的目的在于使个人能够以保护环境之名进行诉讼,既保护那些没有被法律保护的资源,又保障环境法律能够得到很好的执行。根据经济学上的外部效应理论,大多数的环境法规都是建立在“市场失灵”的基础上的。也就是说,市场对于作为外部成本的治理环境费用调节失灵。治理环境的成本并没有被加入到商品的成本之中,在市场中就不会引起足够的重视。为此,政府必须以制定法规或者征收税、费的方式控制私人无限制增加环境的污染。

例如,根据《清洁水法》和其他法律,超出联邦法定标准的排放被严格禁止,违者将被处以高额罚款。

但是,美国环境法规的实施状况并不令人满意:只有30%的公司保证自己可以完全遵守环境法规;执法官员被有限的执法资源、有限的信息和政治压力所牵制,无法发挥其应有的作用。于是,以公民诉讼为手段增强环境法律的执行力就成为解决问题的出路之一,美国国会试图通过建立公民诉讼制度,使公民和非政府组织能够加入到保障法律实施的队伍中来。

归纳起来,在美国,公民诉讼对于环境的保护主要有以下意义。首先,一方面,分散的民间机构能够更好地实施诉讼。集中的维权机构会面临信息不对称的问题,他们很难发现众多的环境违法活动。另一方面,环境污染的程度和影响因地而异,对于离污染源近的当地公民或者组织来说能够更好地实施诉讼。其次,公民诉讼可以缓解迫于政治原因而难以提出环境诉讼的压力。地区政府在一些情况下基于短线的经济利益并不愿意严格地执行法律。正如法官斯克利·赖特所指出的,环境公民诉讼的一个很重要的目标是促使“国会不会被联邦官僚机构所误导”。公民诉讼的诉讼主体具有广泛性,对其限制较少,这样的机制使得企图通过政治压力而放纵环境污染的可能性降低。再次,从法律和政治制度上而言,由于美国的政治采取的是“多数人的民主”原则,很容易造成对少数人的暴政。通过公民诉讼的规定使得作为少数的公民也可以跳出这一规则的壁垒,得到救济。最后,公民诉讼对于促进立法的发展具有重要意义。举例而言,除了一个特例外,近十年来在美国西南部各州的濒临灭绝物种名单都是以美国鱼类和野生生物服务机构为被告的公民诉讼的成果。公民诉讼时常成为保障政府遵守环境法律的唯一手段。

二、          美国公民诉讼的原告资格———从Lujan案到Laidlaw案

根据美国宪法第3条第2款的规定,司法权的适用可以扩展到一些“案件”和“纠纷”之中,这是美国公民诉讼存在的基础。尽管公民诉讼被法律所认可并为议会所推动,但是当公民提起环境诉讼时,其“诉讼资格”仍然要受到宪法和法律的约束,只有当原告在法律上与案件有利害关系时,法院才可以进行裁判。

在美国法律中,对于公民的诉讼资格的限制分为两种,一种是“宪法要求”,一种是“资格的注意义务”。“宪法要求”是不能被议会或者法院所改变的。但是“资格的注意义务”属于法院的自由裁量范围,可以被法律所改变。在公民诉讼中,争议焦点之一就在于原告是否符合宪法中对于当事人资格的要求。

在公民诉讼制度建立之初并没有对原告资格做出任何规定。1970年的《清洁空气法》条文中仅仅规定“任何人都可以……提起诉讼”。但是,在此后的20年之中,美国的联邦法院中对环境诉讼中原告的资格进行了大幅度的限缩解释,这种限缩解释的成果被1992年具有里程碑意义的Lu-jan v. Defenders ofW ildlife一案所固定。在该案中, Scalia法官在判决中断言,即使《环境保护法》规定“任何公民都得以自己的名义针对任何人(包括美国政府)违反环境法律的情况提起诉讼”,这里的“任何人”也应当受到限制。按照法院的观点,宪法确立的最基本的原告主体资格包括三点: (1)原告必须受到实质损害( injury-in-fact); (2)行为和损害间存在因果关系,可归因于所诉行为( traceability);(3)损害是可以被救济的(redressibility)。这三点在当今美国公民诉讼中成为判断原告资格的基本标准。同时,Lujan案第一次清楚地阐明了在宪法的框架内,现在美国法院对于“实质损害”的标准。“实质损害”必须是“确定的”和“具体的”,不能是“臆想的”或者“假定的”。Lujan中联邦最高法院认为,如果原告仅证明,自己已经使用了政府规章所辖的土地,或者自己计划有一天去参观某种动(植)物的栖息地,而这个栖息地有可能被政府的行为所威胁,这些对于取得原告资格来说都是不够的。法院坚持认为,如果一个人跟案件的成败不具有利害关系,那么很难想象他是出于一种纯粹的善心进行诉讼。

然而8年后,在2000年的Friends of the Earth, Inc. v.Laidlaw EnvironmentalServices, Inc一案中,联邦最高法院以7: 2通过最后裁决,对Lujan所确定的的严格标准有所松绑。在Laidlaw一案中,法院认为作为原告的“地球之友”环保组织具有诉讼主体资格,因为居民声称他们本可以利用河流进行休闲活动,但是因为污染的存在却不得不停止。最高法院在判决中说,原告并不需要证明对居民具有实际的(actual)损害,证明由于被告的行为,原告“美学上的”和“休闲上的”权利受到了损害就已足够。同时,法院也认为,虽然这里保护的权利是私人的,但是民事赔偿可以整体执行,因为《清洁水法》中民事赔偿的作用不应当仅仅限制在促使被告本人遵守环境标准,更应该对未来的违法活动产生一定的威慑作用。

总结起来,从Lujan案到Laidlaw案,美国环境公民诉讼的原告诉讼资格产生了以下的变化:首先, Laidlaw案将“事实损害”的标准降低。在Laidlaw之中原告除了提出自己主观上认为休闲利益受到损失之外,并没有提供有力证据证明存在“事实损害”。但是法院仍然认为原告存在法律所保护的利益,并认为“原告因为被告的行为利用土地进行美学上的和休闲上的利益受损”可以构成事实上的损害。难怪有不满Laidlaw案判决的学者讽刺该案将“事实损害”的标准降低到了“虚构损害”( injury-in-fiction)。其次,明确了“事实损害”标准所针对的对象。Laidlaw案的判决认为,美国宪法第3条强调的是人的伤害而非环境的伤害,如果将标准定为只有对环境有伤害才能提起诉讼无异于抬高诉讼资格的门槛。Laidlaw案进一步解释了“事实损害”的对象是公民,而非环境。例如,即使水的质量没有低于国家标准,只要原告有证据认为自己的利益受到损害,那么其就具有诉讼主体资格。最后,在Lujan案的判决中法院确立了“分段起诉”规则。也就是,即使证据充分,原告也仅能对其成员使用的部分土地进行起诉,而无权反对土地管理局的整体规划,除非有一条法律特许直接审查全部的管制。在Laidlaw案中,法官却强调了纠纷的集中和整体解决的重要性。

应当指出的是,美国司法实践对于公民诉讼原告资格有所放宽,并不表明任何与案情无关的个人或者团体均得以捍卫公益为名义提起诉讼。相反地,由于个别公民诉讼条款细节规定有所不同,原告仍应当主张相当程度的利益关联,此乃美国公民诉讼与德国纯粹趋向于公益的团体诉讼间的主要差异。司法者一向谨慎地在赋予人民独立运用司法手段解决执法倦怠问题与防止权利滥用之间寻找平衡点。所以,在美国,对于具体的公民诉讼案件,原告是否有诉讼主体资格,应当根据Lujan案阐释的审查原告主体资格的三条标准进行分析。

除了以上关于原告资格的总体标准之外,环保团体的诉讼资格也是美国公民诉讼中最重要的问题之一。环保团体的诉讼资格相对于普通公民的诉讼资格有其特殊性。在1972年的Sierra Club v. Morton一案中,虽然作为环保团体的原告败诉,但是法院表明了这样的观点:当环保团体的成员具有原告资格之时,环保团体得代成员提起诉讼。1977年Hunt v. Washington State Apple Advertising Comm n'案确立了如下判断环保团体是否具有原告资格的条件:(1)如果环保团体中的成员有诉讼资格,那么环保团体可以具有诉讼资格; (2)环保团体还必须证明其保护的利益与团体自身的宗旨或成立目的是相关的; (3)无论是索赔还是要求的救济,其成员不必亲自参加诉讼。这个标准至今沿用,为环保团体参加诉讼提供了依据。

三、          美国公民诉讼所面临的挑战

有学者曾说,美国公民诉讼“可以被理解为一个被不断修补的系统,只能说是成败参半”。也许这句话最能恰切地表达美国公民诉讼制度的实行效果。通过几十年的推行,在公民诉讼面前,许多污染企业的确如履薄冰,环保团体如雨后春笋般地产生,环境保护效果显著。但是与此同时,很多公民诉讼案件并非以环境利益的最大化为目的,在某种程度上偏离了当初制度设计者的初衷。这些问题主要表现在:

首先,很多公民诉讼没有起到矫正环境问题的作用。一方面,公民诉讼只能单纯促使政府的执法活动,而没有探明那些隐藏的或者新的对环境的侵害,即使公民胜诉也未能对环境产生最大的利益。另一方面,从诉讼对象上而言,环保团体对起诉的被告具有选择性。以1984到1988年这段时间为例,环保团体对私人企业的诉讼比对政府相关项目的诉讼多六倍。但是实际上私人企业对环境的污染要远低于政府项目对环境的污染。

其次,公民诉讼成为商业利益集团进行寻租活动的手段。即使是主张对公民诉讼的原告资格进行扩张解释的学者都不得不承认“个案问题充其量只是一个次要问题”。在很多情况下,环境法领域的公民诉讼成为了实现其他商业利益的一种工具。以1978年的TVA v. Hill.一案为例。虽然本案的原告在表面上声称诉讼是因为由于Tellico大坝的出现使得一种名为田纳西州蜗牛的鱼类受到威胁。但是实际上本案原告的诉讼目的却不是保护鱼类,而是阻止大坝的修建。这种田纳西州蜗牛鱼只不过是为政治目的打开了法律的缺口。同样的,根据《濒危物种法案》所提出的对斑点猫头鹰保护的诉讼,更多地是基于停止砍伐树木的目的,而不是挽救任何濒危的物种。这种诉讼行为既满足了那些设法防止伐木的社会活动家的需要,又符合那些期待由于砍伐限制而能使木材价格上升的私营木材公司的利益。除了以上案件之外,环境保护团体有时候还成为商业竞争中用来打击对手的工具。

再次,公民诉讼有时成为环保团体用来实现自身利益的工具。实践中,原告经常以撤诉为条件,换取被告捐赠环保基金。原告可以获得大笔研究经费,而被告也可以以此避免诉讼带来的高额罚款。比如Sierra俱乐部曾从其对Unocal石油公司的撤诉中获得超过500万美元的基金,其中还包括捐赠给了另一个环保团体的2. 5万美元。为了防止这种行为,《清洁水法》规定,环保局可以对原被告达成的协议进行复审,但是现实中这种复审却成为了摆设。以维护“公益”为名目提出的诉讼最后却成了为私人环保团体带来收益的手段,也不得不让人对公民诉讼的制度设计产生反思。

最后,过度的诉讼会影响到经济的发展和财富的累积。有环境法律机构曾声称:“(美国的)环境机制对创新存在阻碍作用。”而公民诉讼的发展使得环境执法更加严格,花费更加巨大,就会使这一矛盾更加尖锐。对于本身就已经足够复杂的项目来说,如果公民可以任意对其进行诉讼,项目的前景和进展就会变得更加复杂和不确定。长此以往,高风险或者有争议的项目就难以吸引投资,从而影响经济的发展,对科学的进步和科技的创新产生不利影响。

四、          启示与借鉴

综上所述,美国公民诉讼制度正在不断探索之中走向成熟,其中有些做法值得我们参考借鉴,而有些教训值得我国引以为戒,归纳起来主要有以下几点:

(一)   应当在宪法中确立公民的诉权美国公民诉讼制度建立的基础并不是最高法院判例或者《清洁水法》等相关法律,而是联邦宪法第3条的规定。从内容和功能上看,宪法性权利分为实体性的宪法权利和程序性的宪法权利。目前我国宪法仅仅规定了实体性的宪法权利,而欠缺对于程序性的宪法权利的规定。

司法实践表明,我国公益诉讼中“起诉难”、“执行难”等诉讼难题的出现,有一个不可忽视的原因便是对于诉权保障的不力。民众行使诉权时所遭遇的各种障碍,与诉权没有被写入宪法,未作为一项重要的宪法性权利加以对待有很大的关系。公民诉讼制度存在的基础就是宪法对于公民基本权利的规定,诉权入宪是保障公民诉讼制度建立的根本途径。如果仅在具体制度上修修补补,其结果只能是治标不治本。

改革开放以来,我国政府日益重视人权保障,先后签署了《公民权利和政治权利国际公约》等重要的的国际人权公约。这些国际公约中多有关于公民诉权的原则性规定。为有效保障民众的诉权,建议在我国宪法中增设如下规定:“任何人在其合法权益受到侵害时,有权向人民法院提起诉讼,请求司法保护。任何法律、法规均不得限制和损害公民的诉权。人民法院、人民检察院应当保障公民行使诉权。”这是完善民事诉讼制度首先需要解决的问题。

(二)   突破“实体当事人制度”,确立公民诉讼制度

近年来,我国由于环境污染产生群体纠纷的情形已经屡见不鲜,然而除了某些地方试行的检察院提起民事公诉的渠道外,没有任何司法途径可供有良知的公民以个人或团体的名义提起诉讼,维护公共环境,阻止污染结果的发生或扩大。近年来,我国已有若干起居民团体为保护公共环境诉诸法院的案例,但是大多因无法律依据而遭败诉。

按照传统诉讼法学理论,社会公众不得对与自己无关的利益主张权利,只有自己的合法权益受到违法侵害才具有起诉的资格。传统的诉讼制度对原告起诉资格的限制与环境保护的要求是相互矛盾的,环境权益作为一种特殊的财富不仅仅属于私人利益,更属于社会公益。环境污染,生态破坏必然会直接或者间接损害到与环境相关的社会成员的利益。所以传统上认定“损害”的方法不一定完全适用于环境诉讼。在环境诉讼中,与当事人相关的利益不仅包括现实的损害,还包括未来的损害;不仅包括物质上的损害,还包括“美学”、“休闲娱乐”上的抽象意义上的损害。我国《民事诉讼法》第108条对于起诉条件所规定的“直接利害关系”,极大地限制了公民诉权的有效行使。为此,应当尽快扩大环境诉讼的主体范围,修改《民事诉讼法》中关于“实体当事人制度”的规定,以便为公民诉讼制度的建立奠定基础。对于建立公民诉讼的必要性,在我国诉讼法学界已经形成了共识,在有关民事诉讼法的修改草案中已经出现了公益诉讼的条文,环境公民诉讼制度的确立指日可待。

(三)   保障环保组织的诉讼权利

根据美国司法实践,包括自然资源保护委员会、塞拉俱乐部法律辩护基金、大西洋国家法律基金组织、公共利益研究组和地球之友在内的5个全国范围的环保组织包办了1984-1988年公民诉讼的大多数案件。另外, 1988到1993年的五年中通过诉讼所获的1130万美元的环境赔偿中, 4个主要环保团体占了930万美元,而地区性的环保团体和公民个人诉讼只占了很少的比例。正是这种高度发达的社团组织,极大地推动了美国公民诉讼制度的发展。

根据美国的经验,推动公民诉讼的发展首先需要大力发展公民团体,特别是发展非政府组织团体,培养成熟的公民团体,并将公民团体作为公民诉讼的主要的主体。为了更好地保护个人的权利,赋予特定团体一定的起诉权,可以避免众多受害者提起大量的诉讼,通过整合众多个体的力量形成诉讼资源上的优势,有利于减轻当事人负担,及时平息纷争,由此可以达到积极而且经济的效果。

我国法律可以借鉴美国公民诉讼中对于环境团体的主体资格的规定,建立团体诉讼制度。据此,具有公益性质的社会团体的众多成员将提起诉讼的权利信托给该团体,由该团体提起符合其章程、设立目的的诉讼。法院裁判的效力及于团体成员,产生“事实上的既判力”。

(四)   确立判断原告资格的原则,防止滥用公民诉讼制度

由美国公民诉讼制度的发展可以看出,公民诉讼不是万能的,也不是解决环境问题的唯一手段。虽然因执法的需要对当事人的资格应当进行扩张解释,但是如果将公民诉讼单纯理解为“任何公民”都可以以其他人“违反环境法规”为理由进行诉讼,是不科学的。美国环境法上公民诉讼所产生的问题表明,确立原告资格的判断标准,防止公民诉讼制度被滥用也是我国立法中需要特别注意的问题。首先,公民诉讼需以法律有特别规定者为限,这是公民诉讼最基本的原则。其次,在我国可以借鉴美国立法,确立“实质损害”、“因果关系”和“可救济”三个原则。对于“实质损害”的判断标准,应当排除那些单纯以维护环境法律为目的,实质与案件并无关联的当事人的诉讼。最后,对于以团体名义提出的诉讼需要特别考察其团体成立的宗旨和提出诉讼的目的,判断其是否能够代表其成员的环境利益。