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| 上传时间:2005/12/23 |
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| 关键词: 农地集体所有权/立法构造 /主体形式/变革设想
the collective ownership of farmlands in China, legistrative construction,main patterns, reform
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| 内容提要: 从分析我国农地集体所有权的立法构造、主体形式等方面的缺陷入手，结合相关理论与实践，论述农地所有权法律制度变革的意义及要点。
Reported and analyzed in this paper is the deficiencies of legistrative construction,main patterns of the collective ownership of farmlands in China.Based on the above, combining with related theories and practises,the paper continues to point out the implication for the reform of the collective ownership of farmlands in China and suggests some mainpoints.
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一、 农地集体所有权的立法现状及缺陷
我国实行的是土地社主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制，在法律形态上即表现为土地全民所有权（国家所有权）和集体所有权。公民个人及其他社会组织或团体概不拥有土地所有权，土地的私有不为法律所承认。据统计，农地中的95.4%属于农村劳动群众集体所有，仅有4.6%的农地属于国家所有（目前主要是由国有农场企业、国有牧场企业、国有种植企业经营使用），故集体所有权在农地所有制中占主导地位。
新中国成立后，先后通过土地改革、引导农民成立互助组、初级合作社和高级合作社至人民公社，逐步建立起农地劳动群众集体所有制。我国《宪法》第10条规定：“城市的土地属于国家所有。”“农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山也属于集体所有”。1998年九届人大常委会第四次会议修订通过的《土地管理法》第8条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。”2002年九届人大常委会第二十九次会议通过的《农村土地承包法》第2条规定：“本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。”1999年国务院颁布的《土地管理法实施条例》第2条亦规定：“依法不属于集体所有的林地、草地、基地、滩涂及其他土地属于全民所有即国家所有。”
然而，现行立法对农地集体所有权的制度构造存在一定的缺陷，其主要表现在两个方面：一是主体界定不明确；二是权利内容残缺。首先，根据《宪法》（第9、10条）、《民法通则》（第74条第2款）和《土地管理法》（第10条）的有关规定，农地所有权的主体有三种类型：乡（镇）农民集体、村民小组集体、村民小组农民集体。而至于何谓“农地集体？”以及这三种“农民集体”之间的关系应如何理顺？法律上从来就是模糊不定的。其次，根据《民法通则》的规定，集体对其拥有的土地应具有占有、使用、收益和处分的权利。然而，《宪法》及《土地管理法》在设定独立集体土地所有权的同时又规定：国家因“公共需要”，可以随时对农民集体所有的土地实行征用；同时国家通过税收和价格手段将大部分地租收归国有，似乎成为实际的农地所有者；另外，集体在行使土地所有权时，必须依法接受国家监督管理，集体不拥有对其所有的土地的买卖、出租、抵押等处置权，也不得将土地直接出让、出租用于非农建设。前者说明国家凭借行政强制力量可单方介入集体土地所有权的行使，即视同在某种情况下国家可以剥夺集体土地所有权；后两者则在某种意义上也反映集体土地所有权的基本权能行使受到较大限制。
二、农地集体所有权的主体形式
从法律主体形式上看，农地集体所有权包括三种类型：乡（镇）农民集体所有权、村农民集体所有权、村民小组农民集体所有权，似乎不存在农地所有权主体缺位的问题，其实，关键问题是在于现行立法中“农民集体”的概念一直较为模糊，农民集体的法律地位、农民所有权的行使主体不甚明确，容易导致争议与实践中的混乱。
首先，作为农地所有权主体的农民集体，实际上是由一定社区（乡镇、村、村民小组）范围内的全体农民组成的整体。其法律地位应如何认识呢？曾有三种观点：一是认为“农民集体”既非自然人，也非法人，不是独立的民事主体；二是认为“农民集体”是全体集体成员，集体所有权即全体成员的共有权；三是认为“农民集体” 是“个人化与法人化的契合”， 集体财产应为集体组织法人所有，（该）法人可以对集体财产享有独立的支配权，并且具有一定的组织形式即农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组。而集体组织成员对集体财产享有股权或社员权。诚然，这三种观点的理论视角不同，都有一定的道理，但均不能完全切合农地集体所有权的实际情况，且拘泥于现行立法的某些规定（如《民法通则》规定民事基本主体只有自然人与法人而无“集体”一词，共有只有按份共有与共同共有），在学理逻辑上未必应然成立。故此进一步展析如下：
一方面，我国宪法、法律明确规定法人是不能享有土地所有权的，而农民集体依法享有土地所有权；法人以其全部财产对外承担民事责任，而农民集体只能以其全部财产中可依法处分的部分财产承担民事责任；法人必须有一定组织形式，而法律并未要求农民集体必须具备一定组织形式、组织机构后才能成为集体土地所有权主体；企业法人在内部只可设立非法人的分支机构，对外可以成为公司的投资主体（股东），一般不能单独出资创办其他企业法人，而农民集体可以依法创办其内部的具有法人资格的乡（镇）、村办企业，但不能成为公司的投资主体。这表明，农民集体与法人是不能等同起来的，农民集体未必具有法人资格。
另一方面，农民集体亦非法律上的其他非法人组织。这是因为：农民集体拥有完全可独立支配的财产，对外能够独立承担民事责任，最重要的是其享有农地所有权；而其他非法人组织并不拥有完全自主支配的财产，即不具有独立的民事责任能力，特别是无法享有土地所有权。
另外，公有制在法律上主要表现为国家所有权与集体所有权，正如国家是由全民所有抽象出一样，集体也应由一定社会全体成员抽象出的一个主体概念，但反过来的说法不能成立——公有团体成员不可能是所有权的主体。因而，将农民集体所有权主体等同于其成员之说法也站不住脚的。
客观地说，“农民集体”作为民事主体并非抽象或虚化的，如乡镇行政管辖范围内的全体农民、行政村范围内的全体农民、村民小组管辖范围内的全体农民，它们既具有历史延续性和现实稳定性，也是法律所确认的、完全有别于自然人、法人、其他组织等一般民事主体而系一种新型的特殊民事主体。
其次，关于农地所有权的行使主体问题，学界亦有争论，一般集中于乡（镇）人民政府、乡（镇）村民集体经济组织、村民委员会三类组织之间①。该争论亦源于法律规定的冲突及模糊性。虽然《土地管理法》第10条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理”。然而《民法通则》就此有不同规定：“集体所有土地，依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营、管理。”这些规定至少可反映两个问题：其一，立法并没有完全明确各类农地所有权的代表是谁；其二，《民法通则》将一种类型的农地所有权代表界定为村行政组织，而《土地管理法》确定为合作经济组织，两者是否可以相互替代？对此，笔者有如下几点阐述：
第一，政社合一的旧体制被废除后，无论是在法律上还是在现实中，均已不存在乡（镇）农民集体经济组织，而在实践中新发展的农工商总公司、农民土地股份合作制组织等乡（镇）集体所有制企业，并不具备法定的农地所有权行使主体或代表资格。但为了避免法律规定的乡（镇）农民集体所有变成无人所有，乡（镇）人民政府便充当了乡（镇）农民集体土地所有权主体的当然代表。而乡（镇）人民政府毕竟属于一级国家政权组织，在法律上其不可能成为集体土地的所有者，且其作为公法主体具有特殊性，若使乡（镇）政府对土地的管理职能与所有权代表合二为一，结果使得集体土地事实上异化为国有土地，还会产生公权力代理财产经营的寻私现象、侵蚀农民的经营自主权与合法利益的倾向不可避免。如曾经不少地方乡（镇）政府强迫农民调整生产结构，非法干预承包经营权行使的现象；在征地过程中，乡（镇）政府以“公益投资”为名、非法截流侵吞农民集体的征地补偿费等，大都与此相关。
第二，根据村民委员会组织法规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，同时兼有部分行政管理职能的准行政主体，加上“村社分离”后村民自治组织和村合作经济组织显属两个独立的主体，村民委员会不等同于农村集体经济组织，故其不宜担任农地所有权代表，否则会导致其在农地经营利用或利益处分上与农民构成不平等的关系。
第三、农村集体经济组织本身也不适合作为农地所有权的行使主体。农地所有权包括乡（镇）农民集体所有权、村农民集体所有权、村民小组农民集体所有权三种类型，立法原意即在于相应的农村集体经济组织代为行使所有权，负责农地承包经营合同的签订履行和其他财产的经营管理。但是，农村改革特别是实行家庭联产承包制以后，农地的集体统一经营功能被削弱了，原来以农地为基本财产的农村合作经济组织即社队已不复存在，既非一个组织严密的经济组织，亦非一级行政性组织，仅徒有虚名而已，难以适应农地所有权行使主体的法定要求——如必须能够体现全体农民的整体利益，自身必须具备健全的组织机构和独立的责任能力。
第四，村民小组是由既往的“三级所有、队为基础”之“生产队”演变而来的，似乎较有理由成为农地集体所有权的主体。其实亦不然，如同乡级集体经济组织一样，在推行家庭联产责任制的“大包干”的强力冲击下，村民小组逐渐萎缩，目前亦大都有名无实，难以承担农民自治与农民集体财产所有者的职能。
通过上述分析表明，农地所有权主体是农地所有制中最主要的问题。目前我国农地所有权法律制度的主要缺陷在于主体界定不明确，因而导致实际运行中的权属支配关系混乱、农地所有权效力弱化、不同利益主体之间的权责不清、纷争不断，不能对外来侵权行为进行有效的抵制，也不能对土地使用中的机会主义进行约束和监督，对农地利用过程的乱收费、乱摊派等弊病无法根治，农地资源难以得到有效配置利用，严重制约了农村市场经济的发展。所以，无论是从物权法理逻辑的角度还是从现实的角度来看，都应该对传统的农地集体所有权制进行根本性的变革创新。
三、变革设想及取向
针对我国目前农地所有权制度的立法缺陷，理论界曾提出了五种改革方案：一是废除农地的集体所有权，全面实行农地私有化；二是在坚持农地集体所有制的前提下扬长避短，进行制度创新与立法设计完善；三是废除农地集体所有权，全面实行农地国有化；四是实行农地的双重结构的所有权制，即所谓国家拥有农地社会或终极的所有权，农民（户）拥有农地个人所有权；五是部分保留农地集体所有权，实行农地国家所有、集体所有和私人所有三者并存的多元结构。农地所有制的变革是一个复杂的理论与现实课题，也是一个系统创新的问题，改革必须符合科学的物权法原理，切合中国的实际；既要借鉴国有制或私有制的优点，也要涉及全面国有化或私有化的成本、风险因素，坚持稳定与发展相结合、公平与效率兼顾的原则，根本的出发点即在于要充分发挥农地制度在我国农村经济与社会发展中的保障、配置、激励与约束功能，对传统的近于凝固化的农地集体所有制注入新的活力，明晰农地归属上的物权关系，使农地所有权完整化，关键要使其主体通过立法明确、界定国家、集体和农民的责、权、利。
在笔者看来，当今中国推行农地私有化肯定具有较大的政治风险和经济成本，一方面因其要动摇我国的根本经济制度，广大民众和政府均难以接受；另一方面，土地私有将导致农地兼并成风，以及分配或占有上的不公平，进而加剧两极分化，引发政治风险；另外，农地私有化未必就能促进农地的合理流动与经营集中，也难以禁绝农地的投机使用或闲置、低效利用的现象，有可能像日本、台湾地区一样使得农地小规模分散经营的格局凝固化。因而农地私有化在我国目前行不通。那么，农地全面国有化呢？当今世界上只有以色列等极个别国家采取单一的土地国有制，而我国目前的“国家所有权”在立法上同样存在主体不明确等重大缺陷，在此情况下实行农地国有化不利于农村社会与经济的稳定发展，导致国家基本经济结构的剧变，农村基层组织与集体在土地上所扮演的角色消失，政府与为数众多的农户打交道，困难重重，农地管理成本倍增，易诱发社会动荡，故农地全面国有化既不合时宜也实不可取。所谓双重结构的农地所有权说法的实质即在农地国有化的前提下，创设农地农民（户）个人所有权来替代目前的农地承包经营权，而这完全可以通过农地承包经营权物权化途径解决，根据“一物一权主义”，该说法在物权法理上是不能成立的。可见，就理论与现实而言，目前唯一可行的方案即对农地制度的不完善之处进行改革，通过立法确立真正物权意义上的农地集体所有权。其基本设想包括：
第一，明确农地所有权的法律性质，理顺集体与其成员之间的权利义务关系。我国农地集体所有权实质上是一定社区团体所有权。一定的农村社区团体组织（包括村民小组、行政村、乡镇）所具有的基本特征是团体成员身份相对确定而不固定，团体的成员因取得成员的身份而自然享有权利，因丧失成员的身份而自然丧失权利；单个团体成员（社区农民）无权要求按份分割集体土地，取得成员资格也不必交纳任何财产，脱离所在的集体通常也不会得财产上的任何补偿。这种团体组织是一种有别于当代法人结构的总有组织（类似于历史上日耳曼马尔史公社的村落组织），那么以一定的社区团体即农村集体经济组织名义所享有的农地所有权是一种特殊的共有形态——可称之为“总有”。承认社区集体经济组织为总有组织，农地集体所有权即为一种特殊的共有形态，并非要否认集体成员的利益；相反，必然要求法律确认集体成员的成员或社员权，从而将这种特殊的共有财产同每个成员的个人利益建立了密切的实质性的联系，这从根本上明确了集体农地所有权的性质、有利于强化农地公有观念与打破集体所有在成员上的凝固性，为农地使用权的流转创造条件，亦有利于集体成员平等地行使权利、分享利益。根据王利明先生的创见，农村集体组织成员应享有的成员权包括：监督和参与对集体财产民主管理的权利；根据章程选举集体财产的管理机构的权利，请求分取收益的权利，在因集体财产受到侵害而直接导致成员个人利益受损的情况下，有权推选诉讼代表人请求司法保护救济等。显然，这均有助于进一步明确农地集体所有权的主体资格、加强对集体农地的经营管理与保护。
第二，完善和健全社区集体经济组织，界定农地所有权的行使主体资格。鉴于现行立法对一定社区范围的农民集体行使农地所有权的主体代表资格未有明确规定，才导致实际主体代表资格混乱的现象，可以参照《乡村集体所有制企业条例》第18条规定[“乡村全体农民集体所有，由乡或者村的农民大会（农民代表会议）或者代表全体农民的集体经济组织行使企业财产的所有权”]的精神，创设一定社区农民集体成员大会作为主体行使农地所有权，并制订章程依法确定农民集体成员大会的地位、职权、组成、召集、议事规则等，充分体现集体成员的共同意志。不过，农民集体成员大会作为代表农民集体主体行使农地所有权的机构，只是一种会议形式，必然需要一个常设的具体经营管理机构。这个机构可以称之为“集体资产管理委员会”，它由农民集体成员大会选举产生，对农民集体成员大会负责并执行其决策，代表农民集体对农地进行日常管理的组织，并经依法登记为具有法人资格、集管理与经营职能于一体而又侧重于管理职能的经济组织。
第三，确立村民委员会为农地所有权行使的监察机构。为确保集体资产管理委员会对集体农地经营管理尽职尽责，符合国家法律和政策、符合集体资产管理规章；符合社区农民集体意志和利益，必需有一个机构对其进行监督。村民委员会作为村民自我管理、自我服务的基层自治组织，担当监督集体资产经营管理职能，是名符其实的。如此，村民委员会就不再是农地所有权的经营管理主体，集中主要精力履行村民自治和协理政府委托的部分行政事务，同时代表社区团体利益以履行对村集体资产管理委员会进行监督的职责的方式，部分参与集体农地所有权的行使，是适宜的。
第四，明确国家与集体在农地管理上的责权利关系。法定的农地集体所有权容易受到国家公权力不当“侵犯”的主要表现在：一是对收益权能的侵犯。如国家凭行政强制力量要求农民完成粮棉油低价定购任务，其实质是从农地上抽走了巨额地租；二是对处分权的侵犯，最典型的是集体土地征用——国家在征用过程中将“公共利益”扩充到了国家一切经济与社会建设活动，随时可以征收集体农地。由此还涉及到农地的税费、国家宏观调控管理、农地征用等相关法律制度的配套改革完善，关键在于要通过立法规制国家与集体的农地物权关系，严格限制国家公权力的滥用，如此凡涉商业目的之征地，国家只能指导、协调，让农民集体与用地方协商达成协议后方可批准商用项目，政府不能借口征用，转而出让获取差价而损害农民利益，使农地集体所有权有法律上的根本保障。由于农地具有公共品属性和稀缺资源属性，国家基于社会利益对农地进行必要的管理并享有最终支配权是理所当然的，但是必须依照法律严格条件与符合正当目的实施。
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注释:
①如温世扬等主编:《房地产法教程》（武汉大学出版社1996年版，第37页）认为集体土地所有权主体为乡（镇）人民政府、村民委员会；赵红梅著:《房地产法论》（中国政法大学出版社1995年版,第105页）认为集体土地所有权主体为乡（镇）人民政府、村民委员会和农业经济组织。
参 考 文 献
丁关良等.对完善农村集体土地所有权制度的法律思考[J].中国农村经济,2000(2):16~19.
郭洁.土地资源保护与民事立法研究[M].法律出版社,2002:260~262.
孙宪忠.我国物权法中所有权体系的应然结构[J].法商研究,2002(5): 23~25.
唐忠.农村土地制度比较研究[M].中国农业科技出版社,1999: 171.
王利明.物权法立法的若干问题探讨[J].法商研究,2002(5):6. |
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