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| 房租管制法律比较法之探讨（二） |
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谢哲胜 台湾中正大学
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| 上传时间:2002/3/11 |
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三、各州和地方立法异同之比较
（一）适用对象
华盛顿特区、纽泽西州和纽约市三地关于适用对象之立法技术均相同，即除了豁免之对象外，其余之出租住宅，无论其为定期契约或不定期契约，均受房租管制之限制。
豁免对象上三地均不相同，纽约市之规定十分复杂，令人眼花瞭乱；纽泽西规定最为简洁，但豁免之对象也最少，华盛顿特区系美国之首都，因此也有其特殊之豁免对象，比较之结果可知，有几项是较为共通的：
1.小房东（小型出租人）（即所有人自住少于若干单位之住宅或少于若干出租住宅单位）：小房东之所以豁免，乃在于房租管制本有财富重分配之效果，如将富裕房东之应得之部分租金移转给承租人，尚符合财富平均分配之原则，但如房东并不富有，则剥夺其部分租金，将导致其更加贫穷，违反保护弱者之原则，因此，将其豁免。从另外一个角度来看，小型出租人人数较多，政治影响力不小，也较能争取豁免之地位。
2.临时性租赁：即旅馆、汽车旅馆、客房等用来服务流动性房客（承租人）之场所，亦不适合使房客长期居住，因此，亦应豁免房租管制。
3.宿舍：宿舍系因职务、就学而居住之空间，随着职务之变更、学业之终止而失其目的，如离职或毕业之人不搬离，则新人住的问题必受影响，因此，亦豁免。
4.非营利之慈善机构经营之出租住宅或诊疗院所中之出租单位：非营利之慈善机构经营之出租住宅是辅助社会安全制度体系而为之社会公益活动，除了租金本来就比一般私人出租住宅低外，亦因其大多用来照顾一时急难之民众，所以也不适于让房客长期居住，因此，亦豁免。诊疗院所之出租单位本是作为诊疗设备之一部分，自不适于让疾病完全痊愈的人继续居住，而浪费医疗资源，因此，亦豁免。
5.新建筑：新建筑豁免房租管制是为了避免影响新住宅之兴建，因为房租管制影响出租人之利润，购买或兴建新出租住宅之人将减少，豁免房租管制即可减少对新住宅兴建之影响。
6.公有住宅：联邦政府、州政府、和市政府拥有之出租住宅，一般亦豁免房租管制，此一豁免有时被批评为只管制私人住宅，却不管制公有住宅，颇有「只准州官放火，不准百姓点灯」之意味，但公有出租住宅，就如同我国之出租国民住宅，租金本来就比私人出租住宅低，而且本来就受到政府单位之监督管制，再受房租管制并无必要，因此，也在豁免之外。
除了以上较为共通之部分，因各地方住宅租赁型态不同，亦有因地制宜之豁免规定：
1.外国政府经营之外交官居所之出租住宅
外国政府都会协助其外交官在驻在国当地找到居所，而华盛顿特区是美国的首都，外交官也特别多，因此，有由外国政府经营作为外交人员居所之出租住宅，为了国际睦谊，不宜对外国政府之此种活动有所限制，因此，也是豁免之对象，惟此种豁免之规定，恐怕只有首都才有此需要。
2.富有之承租人
房租管制具有「劫富济贫」之意味，但并非每一位承租人都是穷人，也有富有之人却宁愿向他人租屋而住，在此种情形，出租人资力可能比承租人差，而且承租人既然有钱，也可在自由的租屋市场中找到其所要之住宅，无须政府之协助，就此而言，承租人年所得在一定数额，即应对其承租之住宅豁免房租管制，例如纽约市对年薪美金二十五万元（相当台币六百五十万元）以上之房客，经一定程序可解除房租管制，是一项十分合理之作法，有此种条文之规定，亦可见纽约市富有之承租人不在少数。
3.豪华住宅
承租人应依其资力，选择其付得起租金之住宅，如承租人付得起高租金之豪华住宅，则显示承租人亦十分有钱，并非弱者，无须法律牺牲出租人之利益而特别加以保护。所以豪华住宅豁免房租管制亦十分合理。而纽约市有钱人众多，豪华之出租住宅亦多，因此，也有必要明文加以豁免。
4.承租人未就承租之住宅为主要居所使用
承租人未就承租之住宅为主要居所使用之情形，意味着承租人另有主要居所，承租人可以同时居住二个以上住宅，对其他承租人而言，此种承租人资力必然较高，因此较无保护之必要，而其未将该住宅作主要居所使用，显示该住宅对承租人亦不似家一般的重要，没有特别保护的必要，所以，也加以豁免，像纽约市这种大都市，同时有多处住宅者必然不少，因此，也有明文规定豁免之必要。
（二）租金限制
租金管制规定上，基本租金、租金上限、和租金调整等方面，三地均类似，纽约市之房租管制经过四十几年，受管制之出租住宅其受管制之期间亦不同，因此，租金调整上显得十分复杂且琐碎，华盛顿特区租金管制之规定是美国采行房租管制之其它各地之典范。
（三）收回房屋之限制
收回房屋的正当理由各地方差异颇大，承租人不合宜行为的共通正当理由是积欠租金、以房屋作违反法令之使用、承租人扰乱其它承租人之安宁或对出租人之房屋造成相当损害、重大违反租赁契约、拒绝和前契约相同租赁契约之更新；出租人受保护权利的共通正当理由是收回自住、拆除房屋、重新整修或装潢以及出租人永不再出租该屋。本来转换为公寓（conversion into condominiums or cooperatives）也是个被普遍接受之收回房屋的正当理由，然而由于出租住宅因转换为公寓而使数量大减，所以很多辖区已经限制将出租住宅转换为公寓。[126]
公寓转换管制法也限制出租人收回房屋之权利，如果承租人希望继续承租，这种法律可能要求出租人提前通知承租人其转换之意图[127] ，或规定承租人有优先承买权（the option to purchase）[128] 或使承租人能延长租赁时间（extension of the rental agreement）[129] 或要求通知后必须经过一段时间才能起诉收回房屋，[130] 或强制出租人补偿现有承租人[131] ，或干脆全面禁止出租住宅转换为公寓，[132] 或赋与某类型之承租人（老人、残障者或穷人）一个保护承租期间（a protected tenancy period）[133] ，或规定出租人必须协助承租人寻找相当之出租住宅[134] 或禁止特定出租住宅之转换[135] ，或是须有百分之五十以上之承租人同意公寓转换[136] 。因为有如此严格繁琐之限制，所以在采取房租管制之辖区，出租人几乎不可能（除非出租人付出庞大代价）以公寓转换为正当理由去收回房屋。[137]
有些正当理由则是较为少见的，例如「不道德目的使用」（immoral purpose use）在纽约市的房租管制（New York City Rent Control）是收回房屋的正当理由，这种正当理由是相当特殊的，因为在未经定义前，道德与否是十分主观且模糊的，因时间而改变，且因人之主观价值判断而有差别，因此目的之道德与否将取决于谁来审判此案，而非客观的社会价值。几乎每一议题均有正反见解，所以道德与否均是主观的且是可争辩的，如此的字眼出现在法条上充分显出有关当局执行此项法律之极大裁量权。将这点考量在内，如果有相关当局偏袒承租人，则即令出租人有法定正当理由亦难以收回房屋，反之，则非常容易收回房屋，所以，造成不一致之决定和对个别承租人之保障亦有差别。[138]
承租人未就承租之房屋为自用住宅使用，在纽约市亦是一种收回房屋之正当理由，房租管制和收回房屋之限制之主要目的在提供承租人一个最小的住的保障，如果承租人将房屋全部转租或未将之作为自用住宅使用，则显然有违立法目的，所以出租人即可据此收回房屋。[139]
（四）与毒品相关之收回房屋（Drug－Related Eviction)
一九九○年与毒品相关之收回住宅增补法案（the Residential Drug Related Evictions Amendment Act of 1990），就毒品相关之犯罪排除了正当理由收回房屋之限制，是个对抗毒品犯罪之激烈手段。由于获利考量、政治压力和权力来源之性质不同，公有和私有出租住宅有关于房租管制之一般政策亦不相同，许多保护承租人之理由并不适用于公有住宅。
主张对毒品相关之犯罪排除以正当理由收回住宅之限制者，主要系基于以下四种理由：1.守法承租人住的权利之保护优于毒品贩卖者和使用者住的权利之保护；2.守法之承租人支持对毒品贩卖者或毒品使用者收回住宅；3.在公有住宅管理机关仍然有长期等候公有住宅名单之同时，像毒品贩卖者和毒品使用者此种不够格之承租人（undeserving tenants）不应受到公有住宅之补助；4.驱逐整个家庭（即收回住宅）之制裁威胁将会遏阻毒品相关之活动，也会鼓励承租人约束一下家中成员之行为。
反对者则强调对毒品贩卖者或毒品使用者收回房屋，反而会增加社会福利计画维护及增进公有住宅品质之费用支出，其理由为：1.驱逐毒品使用者全家对公有住宅的安全品质之提升帮助不大，因为大部分在公有住宅之房地上逮捕的毒品相关犯罪，并非居住在公有住宅之人所为；2.虽然承租人一般而言可能同意严厉的驱逐政策，不少承租人组织挑战驱逐程序的许多方面，这意味者承租人也关心太强势的驱逐政策之后果；3.将不够格之承租人从公有住宅中排除，或许可以达到使公有住宅干净（cleaning up public housing）之目标，但因为这些不够格之承租人也最需要公家之协助（public assistance），所以，等于放弃公有出租住宅提供低收入美国人合宜且住得起的住宅之整体使命；4.驱逐一个家庭的边际效益，必须和收回房屋所造成无家可归之人道和金钱上代价相衡量。[140]
以上反对者之见解，整体而言似乎不强，第一，即使毒品贩卖者住在公有住宅之外，如无公有住宅居民之协助或购买毒品，毒贩也无从在公有住宅内做生意；第二，承租人所关心太强势驱逐政策所造成之后果，如能使驱逐之程序客观化并公告周知，则即不会减低与毒品相关犯罪收回住宅之价值；第三，公有住宅并未满足所有无自有住宅之承租人，因此，只要有新的低收入承租人搬入，公有住宅之使命也同样地达到，因为如有一个公有出租住宅为不够格之承租人所居住，即有另外一承租人因为没有空屋而流落街头，无家可归者之总人数并不受影响，差别在于谁成为无家可归之人，假如有无辜之无家可归之人，法律也应尽量驱逐毒品贩卖者和使用者，以腾出空间给无辜的无家可归之人居住；最后，一个公有出租住宅是所有居住其中之家庭成员的家，所以，每一位成员，尤其是家长，对于家中发生之事均有责任，因此，家长将会约束家中成员之行为而不致于在家中从事毒品相关之活动，家中成员也会避免从事与毒品有关之活动，以避免危及其它家中成员，此种效益将是相当大的。
然而坏（或不够格）的承租人如被驱逐，他们将变得更凶暴，或者将会饿死，因为他们并无法藉由合法经济活动以维生，假如坏承租人有未成年子女，则这些无辜之未成年子女亦将变成无家可归之人，因此，驱逐坏承租人之成本可能高于不驱逐，基于此等考量，公有出租住宅可能应让坏承租人居住而非驱逐他们。虽然如此，为了根绝毒品有关之活动，因毒品相关犯罪而收回住宅一体适用于公有和私有之出租住宅。
因毒品相关犯罪而收回住宅之所以有争议，乃在于它是利用民事制裁去达到－除了住宅目标外－刑事法之目标。[141] 此外，供给住宅与接受者之健康和生存直接相关，所以拒绝供给住宅作为惩罚也是被严厉批评，[142] 在 U.S. v. Robinson [143] 一案，地区法院认为因为该住宅和联邦住宅补助是被告能提供其子女居所之唯一方法，剥夺被告之出租住宅居住权和联邦政府之住宅补贴，将构成与其犯罪不成比例之惩罚（disproportionate penalty to the offense），而违反美国宪法第八增补条款。
理论上，因为美国并无任何宪法条文可以作为社会福利权利之依据，公有住宅是个可以附条件或得撤销而由政府所赋与之利益（a government benefit that can be conditioned or rescinded），[144] 实际上，则应评估此种条款之影响，是否足以达成刑事制裁之目标－－吓阻犯罪、监禁犯罪行为人、提供公平处罚，以及改良犯罪行为人。[145]
通过与毒品有关犯罪收回住宅之法律，其主要目标在于吓阻毒品之使用和贩卖运输，然而，反对者认为许多严厉之处罚，例如长期徒刑和高额罚金已经被用来吓阻与毒品相关之犯罪，如果严厉之刑事上处罚尚且无法吓阻，将犯罪行为人自出租住宅中驱逐同样无法达到吓阻之作用。[146]
上述见解被批评为忽视二种制裁适用范围之不同，刑事制裁仅适用于从事犯罪活动而被定罪之人，而民事制裁则适用对象较广，包括犯罪行为人家中成员之承租人，而且驱逐是个比刑事制裁更为直接而且可能构成之处罚，因此，因毒品相关犯罪而收回住宅之吓阻效果将更大。
反对者也认为，因为这些毒品犯罪行为人需要联邦补助以脱离滥用毒品之泥沼，而拒绝联邦补助之给付－－在此为收回公有出租住宅－－反而阻碍被定罪之毒品犯罪行为人改过迁善。[147] 此一论点或许为真，但提供联邦补助似乎也并未使毒品犯罪行为人改过迁善。
因毒品相关犯罪而收回住宅和监禁犯罪行为人无关，而其是否为公平之处罚即为 U.S. v. Robinson 中之主要争点，在决定某一处罚是否和所犯罪刑不成比例以致于违反美国宪法第八增补条款，其探讨重点应放在是否某人应得此种处罚，而非仅在于探讨此一处罚将造成一项有用之目标。[148] 收回住宅可否被视为一种刑事处罚尚有争论，因为此种处罚和有期徒刑及罚金不同，它并未剥夺人民宪法保障之基本权利，收回住宅之处罚所剥夺者仅为一项附条件之权利，所以对坏承租人收回住宅并不能视为刑事上处罚，即使坏承租人未从事犯罪活动，出租人仍可以法定正当理由收回住宅，则收回住宅本身即不应和其所犯罪行为之大小相比较，来评估其妥当性。更何况毒品对于美国社会之代价非常大，一年超过一百亿美元，[149] 而令人难以忍受。美国社会需要全面性的努力，以消除此一问题。因毒品相关之犯罪而收回住宅可以将毒品犯罪行为人从一个社区中连根拔除，因而减少毒品有关之活动，所以，它是解决毒品滥用问题之一有效方法，[150] 实务上，法院认可因毒品相关犯罪而收回公有出租住宅必须在具备以下二条件才可：一、承租人明知此一行为；二、同意或有机会去防止而不去防止。[151] 既然因毒品相关犯罪而收回住宅强调个别承租人之责任，所以，附加此二条件以避免处罚无辜第三人也是颇为合理的。
纽泽西反收回房屋法一九八九年增补条款，也规定毒品有关犯罪为收回住宅之正当理由，此外，攻击或威胁出租人也增列为收回住宅之正当理由，承租人攻击或威胁出租人之情事早已非新闻，反之亦然；尤其当二者中一方或双方对另一方早有怨恨或不满时更为普遍，[152] 假如承租人是药物或毒品中毒者，他们也可能莫名其妙地攻击出租人。无辜之承租人有时亦会遭受其它承租人之攻击或威胁。为了大多数承租人之安全，攻击或威胁他承租人之承租人亦应被收回住宅。因此，为了出租人和承租人之安全，攻击和威胁出租人和承租人，二者均应构成收回住宅之正当理由。如果是出租人攻击或威胁承租人，则出租人亦应受处罚，既然承租人之安全受到威胁，似乎已无必要强迫出租人继续出租其住宅给承租人，然而出租人应给付承租人搬迁补偿费（relocation assistance fee）和其它补偿。
（五）程序上之要件
1.租金限制
租金上限和租金调整之规定前面已有介绍，然而出租人申请租金调整必须符合一定程序，若不符程序，即使符合实质上之要件，亦无法达到调高租金之目的，各地之程序均大同小异，在此仅介绍华盛顿特区租金调整程序之规定作为代表。
(1).欲申请调整租金之承租人，应依租赁管理官或出租住宅委员会规定之表格，向租赁管理官提出申请。租赁管理官应于申请日起一百二十日内做出准否之决定。[153]
(2).接到申请案时，租赁管理官应以挂号通知申请人和其相对人，告知申请人和其相对人二者均可在接到通知日起十五日内，以书面请求就此申请案举行听证会之权利。[154]
(3).假如任何一方在期限内请求举行听证会，听证会时间和地点之通知亦须在十五日前以挂号寄出，此通知亦须告知双方在听证会委任律师出席之权利。[155]
(4).与申请案有关之出租人，在租赁管理官要求之十五日内，应提出一份住宅资料说明书（an information statement）；[156]
(5).租赁管理官可以将同一栋住宅建筑物之申请案和听证案合并处理。[157]
(6).假如同一栋住宅在该申请案之前六个月内，已有依据一九七五年出租住宅法（the Rental Accommodations Act of 1975），一九七七年出租住宅法（the Rental Housing Act of 1977），或一九八○年出租住宅法（the Rental Housing Act of 1980）所为之租金调整申请案之终局决定，[158] 租赁管理官可以拒绝调整租金上限或租金调整申请案。
(7).依本条文（§45－2516）所提出之申请案和其听证会，以及对租赁管理官之决定不服而为之诉愿，应遵守本条文和华盛顿特区行政程序法第一编之规定，二者如有冲突，则以后者优先适用。[159]
(8).因租赁管理官所为之决定而权利受到损害之一方，可以在决定作成起十天内，向出租住宅委员会诉愿，出租住宅委员会亦得依职权审查租赁管理官所为之决定。当该决定之作成系滥用裁量权、不符合本法[160] 各条文之规定，或与证据事实不符时，出租住宅委员会可以一部或全部推翻租赁管理官之决定；亦得一部或全部维持此一决定。出租住宅委员会应于诉愿提出时起三十日内作成决定。[161]
(9).依本法规定增加租金，必须相关之承租人受到书面通知才能准许。[162]
(10).租赁管理官之决定和租赁委员会依本条文作成之决定应以挂号寄出。[163]
(11).租赁管理官或出租住宅委员会，应优先处理联邦政府授权租金增加之住宅的出租人之困难陈情，当此一陈情案在提出后四十五天内尚未开始处理时，在接到出租人和联邦机构所提出之书面要求五天内，租赁管理官应开始处理此一陈情案。[164]
(12).在租金增加申请案诉愿期间，核准增加之租金尚不得实施。[165]
2.收回住宅之限制
程序上要件对于出租人是否能收回住宅亦十分重要，因为在完成程序上之要件前，出租人即使有法定正当理由亦不得收回住宅，例如在纽约市，出租人不仅必须提出正当理由，而且在特定情形尚须向市租赁机构取得收回房屋之证明[166] ，此一证明并不易取得，即使取得亦附有许多条件。市租赁管理机关可以制定相关规则，规定当它发现出租人有不合法之行为时，可以限制收回房屋证明之申请和发给。[167] 它会要求申请者申请收回房屋证明前必须先通知承租人[168] ；当它发现该证明之取得系由于诈欺、不法、或出租人之意图和客观情形已改变，因而房地将不做特定用途使用时，它可以撤销或废弃发给收回房屋证明之命令[169] ；取得收回房屋之证明，出租人必须遵守该证明所附加之条件，例如，出租人以自己和其家人自用为理由收回房屋，必须在三十日内住进此一房屋，而且收回后一年内，不得出租或借给第三人居住；出租人以不再出租该住宅为理由收回房屋，在收回后一年内，不得出租或出卖该屋或以与收回房屋证明所规定收回后使用方式不同之方式使用该屋；出租人以变更或重新装潢（altering or remodeling）为理由而收回房屋，必须在收回后九十日内开始此等工作，而且必须以合理之速度进行此一变更或重新装潢工作；出租人以拆除房屋、依照核准之计画重建为理由收回房屋，必须在完全地收回房屋（收回每一出租单位）后六个月内完成拆除工作，于拆除后九十日内开始重建之工程，而且在开始重建后，必须以合理之速度进行此一工程；出租人必须依照收回房屋理由之目的使用收回后之房屋，否则出租人必须给付承租人三倍之损害赔偿额（treble damage）[170] 。假如出租人未依收回房屋证明规定之目的使用收回后之房屋，除非是租赁机构核准变更为不同目的使用，否则，该屋将再度收到房租管制。[171]
收回房屋除了必须符合冗长和高成本之程序上要件外，出租人也不得因承租人向有关机关检举其承租之房屋违反住宅法规，为了报复承租人而收回房屋，[172] 也不得于出租之住宅存有违反住宅法规之瑕疵时收回房屋。[173] 大部分的出租住宅，尤其是中低收入户承租之住宅，都存有违反住宅法规之瑕疵，假如出租人想要收回房屋，必须先将违反住宅法规之瑕疵改善，此时出租人即面对两难之局面，因为他修缮出租住宅所花费之投资，可能并无相对应之租金之报酬。租金系反映出租住宅之品质和价值，改善违反住宅法规之瑕疵，该出租住宅应收取较高之租金以回收修缮之额外投资，然而，假如现有或可能之承租人并无能力负担此一较高之租金，则此种修缮将意味着金钱上的净损失（net financial loss），此种问题尤其存在于贫民区和高犯罪率之地区，即使有付得起较高租金之可能承租人，因为他们不愿居住在此地区，所以出租人无法租给这些可能之承租人。只有那些太穷而无法迁移之承租人会继续留在该地区，但他们也付不起较高之租金，因为其它低收入户之出租住宅皆已住满承租户，即使高收入承租人住进来，也将挤掉低收入承租人，而假如市面上无适合的出租住宅供其居住，高收入承租人也可自购其住宅（美国房屋相对于其国民平均所得﹐较台湾便宜﹐因此高收入承租人大多有能力在工作一两年后筹足头期款（down payment）﹐购买自用住宅﹐所以高收入承租人可能随时会离开房屋租赁市场。），对出租人而言，改善违反住宅法规所为修缮之投资，如无法得到报酬，将是不智的。
相反地，如不改善违反住宅法规之瑕疵，出租人将无法收回其住宅，且必须继续提供其服务和设备，而承租人又可能拒绝支付租金，这也将造成金钱上钜额损失，权衡不同选择之损失，出租人可能选择改善违反住宅法规之瑕疵以收回其房屋。但是当出租人开始提供设备以改善违反住宅法规之瑕疵时，承租人明了假如出租人提供设备以符合住宅法规，将可以收回房屋，所以承租人即可能在出租人向住宅当局申请收回房屋前，破坏该设备，使出租人要驱逐坏承租人也变得极端困难；[174] 甚者，假如在出租人起诉请求收回房屋前一定期间，承租人曾经检举出租人违反住宅法规，法院即推定出租人系为了报复承租人检举行为而收回房屋，除非出租人能提出明确且有说服力之证据推翻此一推定，否则法院即依此推定，判决承租人胜诉。以华盛顿特区之法律为例[175] ，在出租人起诉六个月前，假如承租人从事以下行为，即推定出租人之起诉系报复性行动：
(1).曾经口头或书面上要求出租人修缮房屋；
(2).向有关官员检举其承租住宅违反住宅法规之情形；
(3).在通知出租人住宅违反法规后，合法地保留部分租金；
(4).从事与承租人团体（tenant organization）有关之活动；
(5).依租赁契约的规定，向出租人争取权利；
(6).对出租人提起诉讼。
依据上述规定，每当于一定期间前承租人从事以上之行为，即可得到出租人系报复性起诉（retaliatory action）之推定，而可以避免被出租人收回房屋，所以，在纽约市，即使以承租人不付租金为理由收回房屋亦变得十分困难。[176]
基于以上理由，收回房屋时，出租人总是面对许多程序上的麻烦事（hassle），这对于不熟悉法令之出租人尤其是困扰，造成出租人钜额金钱上损失和怨怼，因为成本上升，租金也随之增加，当租金增加到超过承租人可以负荷之程度，则房租管制即被用来压制上升之租金，而为了避免租屋之麻烦，许多人宁愿将金钱投资在出租住宅以外之经济活动，不做住宅出租人，因此，也会影响新的出租住宅之建筑，其结果将造成住宅短缺，使租金再度上升。
收回房屋之程序运作显然已有缺失，程序上之要件应该简化以减低出租人收回房屋之成本和麻烦，否则租金会提高，而非保持平稳，住的权利应该是遵守契约和法令之承租人才能享有，只有清白之人（those who have clean hands）[177] 才能主张私法上权利，亦即自己主张之权利如有违法之瑕疵，即不得请求，在房屋租赁关系中，出租人和承租人系契约双方当事人，双方均应遵守契约，当事人一方请求对方给付，亦必须为对待给付，假如承租人可以任何理由不付租金而继续住在所承租房屋中，则将鼓励承租人不付租金，使得出租人无利可图，将造成大量拋弃出租住宅所有权（massive abandonment of rental housing），加重住宅短缺之危机，因此即使违反住宅法规，承租人给付租金之义务也不能免除，因为承租人居住在出租人所有之住宅中，依租赁契约，承租人应给付租金，假如出租人不欲或不能改善违反住宅法规之状态，承租人应是被授权将租金提存以代给付，法院应通知出租人，如其改善全部违反住宅法规之瑕疵，则可领取全部之租金，如改善部分，则仅能领取部分租金。其麻烦之点即在于如何决定出租人可以领取多少租金，如皆由法院决定，出租人亦面对不确定之结果。虽然如此，既然没有更好之方式解决租金给付之问题，只好以提存方式解决，未付租金在任何情况下均应是收回房屋之正当理由，假如承租人不能保留租金，则只能有两种选择方式，将租金提存或付给出租人，只要出租人能正面响应承租人修缮之要求，则承租人应会倾向将租金付给出租人，有了租金之收入，出租人亦较有能力为修缮工作。
伍、三国立法异同之比较
一、适用对象
从贰、参、肆之叙述中可知，我国房租管制之规定仅适用于不定期房屋租赁，日本房租管制之规定则是适用于包括定期和不定期房屋租赁，但排除临时性房屋租赁，美国房租管制之规定适用对象则限于住宅，包括定期和不定期租赁，但豁免若干住宅租赁之适用。兹为明了起见，图标如下：
国家 适用之房屋类型 适用之契约类型 排除适用之规定
美 限于住宅 定期不定期 1.临时性租赁2.小房东3.新建筑...
日 房屋 定期不定期 临时性租赁
我国 房屋 不定期 无
二、租金限制
在我国房屋租赁均有租金上限之限制，只是适用机会不大，所以定期租赁基本上不受房租管制之限制，租金调整只适用在不定期租赁，当事人可以价值之升降为理由，声请法院增减租金。在日本定期和不定期房屋租赁，除非当事人有一定之租赁期间不增加租金之特约，否则可以土地或建筑物之税捐或其它负担之增减，或因土地或建筑物价格之升降，或较诸邻近建筑物之租金已至不相当时为理由，请求法院增减租金。在美国则由行政机关订定基本租金作为以后租金上限和租金调整之基础。基本租金是冻结现有或回溯至以前之租金金额。以后加上每年调整之租金增加部分即为租金上限，出租人收取之租金不能超过租金上限，租金调整则有每年由行政机关调整之一般性租金调整，和由出租人以法定事由向行政机关申请之特别性租金调整。
三、收回房屋之限制
收回房屋之正当理由，日本除自用外，均用正当理由一语表示，我国土地法第一百条之规定与美国各地方收回房屋之正当理由均大同小异，只有转租情形为显著之不同，在我国，承租人若将承租之房屋全部转租，则违反租赁契约，出租人得终止租约，然而，在美国大多数地方，承租人可以转租其全部房屋，只要转租之租赁契约在原租赁契约期限届满前消灭即可，[178] 惟承租人转租时所收取之租金不得超过原租金，以免承租人为了转取租金差价而转租。
即使承租人将承租之住宅当自用住宅使用，但非主要居所，则亦应作为租期届满出租人收回房屋之正当理由。假如承租人付得起数户住宅之租金，[179] 即意味着该承租人资力不弱，可以在自由市场竞争租到房屋；其次，既然他有主要居所，也无须保护他住在第二个居所，虽然应惩罚他承租二户之行为，尚应保护该承租人住在其一居所。假如他承租豪华住宅，则无须加以特殊保护，而应让出租人可以收回该承租人承租之全部受房租管制之房屋。因为假如有承租人租二户以上公寓，即意味着其它之可能承租人较难找到合适之住宅，所以，承租人将承租之住宅作为非主要居所亦应成为收回房屋之正当理由。
四、程序方面
我国关于租金调整依民法第四百四十二条规定，系得声请法院增减其租金，因此，系依一般诉讼程序增减租金，但不排除当事人协议。收回房屋上，具备土地法第一百条规定之事由，得终止契约收回房屋。依实务见解，[180] 出租人基于第三款承租人积欠租金额除担保金抵偿外达二个月以上时为理由，固得收回房屋，惟仍应依民法第四百四十条第一项之规定，对于支付租金迟延之承租人，定相当期限催告其支付，承租人于其期限内不为支付者，租赁契约始得终止。出租人依其它各款之事由为理由收回房屋时，只须出租人为终止契约之意思表示即可，不须先期通知或声请法院准许。
日本之规定在租金调整上，定期和不定期契约除有一定之租赁期间不增加租金之特约者，均可请求向将来增减租金，可由当事人协议，亦可请求法院裁判。出租人拒绝租赁契约之更新或终止契约除须具备正当理由外，仍应分别于租赁期限届满前六个月至一年内或六个月内通知承租人，才能收回房屋。[181]
美国之房租管制，在租金调整上，由行政机关每年调整，或具备法定事由，申请行政机关许可，租赁当事人间原则上并无合意调整租金之自由，收回房屋之程序上规定尤其复杂，而且必须经由行政机关许可或法院裁判才可，虽然各地方宽严程序不同，但与我国和日本相比，显然较为严苛。
陆、房租管制的基本架构－代结语
我国、日本和美国房租管制之法律均已介绍如前，三者之异同亦加以比较，姑且不论房租管制此一制度之好坏，和日本及美国相对照，即可知我国房租管制（或保护承租人利益之目的）无法达成之主要原因，是由于适用对象太少（只限于不定期房屋租赁），如欲求管制彻底，则尚需行政机关监督，惟房租管制争议性高，作者并不赞成全国性的立法，而应由各县市因地制宜，决定是否采行，如欲采取房租管制，以下之架构可供立法之参考：
一、适用对象
适用对象应包括定期和不定期之房屋租赁，但限于住宅，亦即商业用和工业用建筑物并不适用，因为房租管制是为了满足人民住的需求，而住宅承租人资力一般上较出租人为弱，「劫富济贫」较为一般舆论所接受，也符合财富分配平均之均富理论，而商业用或工业用建筑物之租赁与人民住的权利之保护无关，因为商业用或工业用建筑物承租人之资力未必低于出租人，因此，住宅房租管制之立法意旨并不能适用到商业用或工业用建筑物，这也是美国房租管制限于住宅之理由。
此外，住宅租赁之类型有多种，以下类型之住宅租赁应豁免：（一）小型出租人：对于拥有少数出租住宅例如两户以下，资力较弱之出租人，应非财富重分配过程被剥夺财富之对象，所以，应豁免房租管制。（二）临时性租赁：例如旅馆、饭店、汽车旅馆，因为是为了服务流动性客人，不适合使承租人长住，因此，应豁免房租管制。（三）宿舍：宿舍也是以教职员或学生工作或在学为居住要件，旧人不搬，新人即无屋可住，因此，宿舍也应豁免房租管制。（四）豪华住宅或别墅：豪华住宅之承租人资力不差，因此，不必管制豪华住宅之租金，因此亦应豁免，至于豪华住宅之定义可以为市价在两千万以上或月租金在四万元以上之住宅，别墅则非作为住要居所之住宅，因承租人尚有主要住宅，也可豁免房租管制。（五）社会安全制度之收容所：收容所为了照顾急难者，避免有特定人长期居住，使更有需要者无法住进收容所，所以也应豁免房租管制。其它豁免之对象则应视各地方住宅供给情形之不同而决定是否增列为豁免对象之列，例如新建筑，新建的建筑物应否排除此规定，应视空屋率高低决定。因为此项规定多少会影响出租人之利润，也连带地影响住宅之新建意愿，因此，当空屋率低的时候，如果还采行此项规定，则有可能造成住宅供给之缺乏，而无法达到保护住宅承租人之目的，所以，应视空屋率之高低而决定应否将新建的建筑物适用此项规定。[182]
适用对象如为以上之规定则房租管制影响之层面即较窄且为较富有之出租人，反对之声浪也较小，较易为民意机关通过。
二、租金限制
（一）总额限制
刚开始实施房租管制时，应有租金总额之上限规定，例如土地和房屋市价之百分之十为上限，市价可由公正之不动产估价单位或行政机关加以估定，可免土地公告现值和房屋估定价值远离市价难以计算合理报酬之缺点。如土地公告现值和房屋估定价值和市价相近，则以二者价值做为市价计算百分之十之租金上限亦可。
租金总额虽有上限之规定，但出租人不一定可以该上限金额出租，如租金低于总额上限为法律所允许，如高于总额上限则超过部分租金之约定应无效，且应对出租人课以罚锾，以吓阻规避法律之行为。此外亦应对担保金或其它给付（例如押金）总额有所限制，以免出租人巧立名义变相收取超过法定总额上限之租金。
（二）调幅限制
开始实施房租管制时，租金额之约定在总额上限内，即为基本租金，以后如为同一承租人承租，则租金调幅应有限制。在房地产飙涨时期，租金有一日三市之情形，如不限制调幅，租金一时增加太多，恐超过承租人所能负担之程度，调幅之规定如系规定上限，例如每年不得超过百分之二十，由租赁双方再决定调整比率，是一种方式，惟如双方无法达成协议，恐须由行政机关或法院介入才能解决；另一种方式是每年依消费者物价指数之调整而调整，承租人如欲续约即须依此调整租金，别无选择余地，此种方式可能造成受管制之租金和市价租金相距太大，影响出租人之权利。惟房租管制本是种社会立法，是为了照顾资力较弱之承租人，所以，在一定限度内牺牲出租人之权利为财富重分配，应能为社会所接受，否则，即不必制定房租管制相关之法律。
除了上述调幅限制外，在旧承租人搬迁重新出租时，出租人可以要求之租金尚有两种选择方式：
1.基本租金持续适用
依此方式出租人虽然重新出租，但其要求之租金不得高于旧承租人如继续承租之租金，亦即以旧租赁关系中之基本租金，加上重新出租时止每年增加之租金额，为新租赁关系中出租人可要求之租金额。
2.新租时重新计算基本租金
依此方式，出租人收回房屋后，重新出租时，房租即不受原有基本租金之限制，但仍有土地及房屋市价百分之十上限之限制，亦即出租人可以在百分之十限制内要求市价之租金，新约定之租金即成为新的基本租金，以后每年再依租金调整限制之规定调整租金。
三、收回房屋之限制
出租人收回房屋限制之规定可以土地法第一百条之规定为典范，只要适用范围限于住宅，豁免特定对象，并扩及定期租赁契约即可，其规定之事由可以有以下几种：
1.出租人收回自住
出租人如有将住宅作为供自己居住使用之必要，可以收回房屋，但如作为自己经营商业或工业使用，原则上不准许，因房屋依其使用执照本有用途之限制，除非该住宅可作为商业或工业使用，而出租人亦有经营之能力，则可准许其收回房屋。
2.住宅客观上有重大修缮或重新建筑之必要
客观上有重新建筑之必要，我国土地法第一百条已规定，但未规定重大修缮情形亦为收回房屋之理由，在重大修缮过程中，承租人若不迁出，恐危及其安全，况且住宅为重大修缮使居住品质提升，在调整租金上应有放宽之规定，所以使出租人得收回房屋，待修缮完毕后，再重新出租，以较高之租金作为其新的基本租金，以回收其重大修缮之成本。
3.承租人在同一县市拥有住宅，或承租其它住宅
承租人在同一县市拥有住宅者，则应住在自己的住宅，如再承租他人住宅或承租人在同一县市承租二户住宅，将使更有需要之承租人承租住宅之机会减少，对房租管制照顾低收入承租户之目的显有负面影响，应予避免，所以构成出租人收回房屋重新出租之理由。
4.承租人一年内转租住宅全部超过四个月
土地法第一百条第一项第三款系规定承租人违反民法第四百四十三条第一项之规定，转租于他人时，构成收回房屋之理由，而民法第四百四十三条第一项系规定除有反对之约定外，承租人得将房屋之一部分，转租于他人，因此，承租人系不得转租住宅之全部。然而现代社会人们四处旅游洽公，短期离开居所之情形，在大都市已是十分普遍之情形，如承租人短期离开住宅，与其使住宅闲置，不如使其可短期转租让住宅充分发挥经济效用，惟时间不宜太长，以免承租人不需要继续承租仍占有该住宅。此外，为免承租人转租赚取差额之租金，变相鼓励承租人转租，所以承租人转租时所可要求之租金额，不应高于原租金额，以免承租人可藉转租图利，造成承租人虽无继续承租之必要，也不愿终止契约之现象。
5.承租人积欠租金额，除以担保金抵偿外，达二个月
以上时
此为土地法第一百条第一项第三款。惟必须注意的是承租人积欠之租金额，在收回住宅之诉讼当可并同请求返还，契约解除后至收回房屋时止之损害，出租人亦得请求承租人为不当得利之返还。
6.承租人以住宅供违反法令之使用时
此为土地法第一百条第一项第四款。违反法令之使用范围非常广，必须具体认定。如违反刑法之犯罪行为必然该当此一要件，不以刑事诉讼程序为有罪判决确定为要件。如承租人违反住宅之使用执照所规定，而将住宅作为工业或商业使用，为保护住宅居住品质，亦应认为构成此一要件。
7.承租人违反租赁契约或法定义务，经出租人通知改善仍不改善者
承租人违反租赁契约或法定义务，有些情节并非重大，例如扰乱邻居安宁、置放危险物品或拒绝出租人为保存租赁物所为必要行为，如出租人皆可以此为理由收回住宅，则对承租人保护即太过于薄弱，因此参考民法第四百三十八条之规定，必须经出租人通知承租人改善，承租人如接到通知后加以改善，即符合租赁契约之规定，无庸使出租人收回住宅，如通知后仍不改善者，则表示承租人故意为此行为，即无加以保护之必要，应准许出租人收回房屋。
8.承租人损害出租人之住宅或附着财物，而不为相当之赔偿时
此为土地法第一百条第一项第六款之规定，只是将房屋一词改为住宅，以明适用对象仅限于住宅。依民法第四百三十二条之规定，承租人违反保管租赁物之义务，致租赁物毁损、灭失，本应负损害赔偿责任，惟民法第四百三十二条并无如第四百三十八条和四百四十条明文规定，可以作为终止契约之理由，所以，依民法之规定对于承租人损坏出租人之房屋或附着财物，承租人只负损害赔偿责任即可，出租人不得据以终止契约。承租人不爱惜承租之住宅或附着财物，即可能造成出租人难以预料之损失，为保护出租人之权利，实应赋与出租人契约终止权，惟承租人如能给付相当之赔偿，亦足以填补出租人之损失，所以承租人如有赔偿，即无赋与出租人契约终止权之必要。但承租人如不为相当之赔偿，则出租人可能陷入再次受到损害而又未获赔偿之危险，因此，应赋与出租人终止契约之权利，以保障其权利。
9.承租人暴力威胁或攻击出租人或其它承租人
在美国房租管制之例子中，不乏承租人暴力威胁或攻击出租人或其它承租人，如不列入收回房屋之理由，恐危及出租人及其它承租人生命之安全，或造成出租人和其它承租人心理上之恐惧，因此，也应列为收回住宅之理由。
四、行政机关监督
房租管制因必须界定适用对象、规定租金上限、租金调整幅度、以及对于收回住宅正当理由之认定，如有行政机关介入，可以实施较为彻底。况且行政机关可以积极主动监督出租人是否遵守房租管制法律，而司法机关却是不告不理、被动消极，如欲贯彻房租管制，减少违法情事，则似乎应设立专责行政机关加以监督；只是设立行政机关所伴随之行政支出，甚至徇私、贪污，却也可能使房租管制未蒙其利，先受其害，不可不慎，因此，可以先不设专责行政机关，视法律运作成效，如无法有效运作，再设立专责行政机关也不迟。
*本文原载台湾《中兴法学》第四十一期（第297-340页），后又被列为作者在五南书局所出版之专著《房租管制法律与政策》之第二章。经谢哲胜老师特别授权在中国民商法网站刊登，以飨读者，特向谢老师致谢！
注释：
[126]参阅谢哲胜著﹐前揭注一书﹐第四十二页
[127]请参阅例如 1983 Mass. Acts. Ch. 527 §4（a）， Reprinted as addendum to Mass. Gen. Laws Ann. Ch. 183A §1（West 1987） ；N. J. Stat. Ann. §2A：18-61.8（West 1987）.
[128]请参阅同前注， §4（a）（iii）；同前注。
[129]请参阅同前注， §4（e）。
[130]请参阅同前注， §5A ，（从接到通知时起算一年）；N. J. Stat. Ann. §2A :18-16.2（g）（通知后经过三年才能起诉）。
[131]请参阅同前注， §4（c）（每一住宅单位搬迁费--搬迁真正花费之成本有账可查者不超过美金七百五十元）；同前注 §2A :18-61.11（c）【免收五个月的租金作为困苦搬迁补偿 (hardship relocation compensation) 以代替法院授权之一年期延缓搬迁，可延缓五次】。
[132]例如 Cambridge , Massachusetts 有一个法律规定除非房租管制委员会（rent control board ）核发许可，否则变更房租管制之出租住宅为公寓者，一律加以禁止，请参阅 Flynn v. City of Cambridge , 418 N. E. 2d 335 , 337（Mass. 1981）； Brookline, Massachussets 有个法律禁止公寓转换以收回出租住宅，如果承租人在出租人取得公寓之权状前，继续承租此住宅单位。请参阅Loeterman v. Town of Brookline , 524 F. Supp. 1325, 1327（D. Mass. 1981）, Cert. denied, 456 U. S. 906 (1982) , Vacated as moot, 709 F. 2d 116 (1st. Cir. 1983)
[133]请参阅 New Jersey Senior Citizens and Disabled protected Tenancy Act , Codified at N. J. Stat. Ann. §2A : 18-61.2 to 61.36 (West 1987).
[134]请参阅例如 1983 Mass. Acts , Ch. 527 §4 （d）, 同前注一二七； N. J. Stat. Ann. §2A : 18-61.11 (a).
[135]请参阅 Seawall Associates v. New York , 510, N. Y. Supp. 435 (1986) 【当地的法律禁止单人居住房间 （Single room occupancy） 转换，而且规定所有人必须整修不符标准之闲置房间并且将其出租】。
[136]请参阅 Hornstein v. Barry , 560 A. 2d 530 （D. C. App. 1989）（百分之五十以上的承租人同意才能将出租住宅转换为公寓）。
[137]参阅谢哲胜著﹐前揭注一书﹐第四十二至四十三页。
[138]参阅同前注﹐第四十三页。
[139]参阅同前注。
[140]以上赞成和反对见解，请参阅 Weil, Drug-Related Eviction in Public Housing: Congress Addiction to a Quick Fix, 9 Yale L. & Pol. Rev. 161, 169-172(1991).
[141]参阅 Cheh, Constitutional Limits on Using Civil Remedies to Achieve Criminal Law Objectives: Understanding and Transcending the Criminal-Civil Law Distinction, 42 Hastings L.J. 1325(1991); also Sullivan, "User Accountability" Provisions in the Anti-Drug Abuse Act of 1988: Assaulting Civil Liberties in the War on Drugs, 40 Hastings L.J. 1223(1989).
[142]参阅 Cheh, 同前注, 第 1338页; Sullivan, 同前注, 第 1244-45页; Guthrie, Drug Testing and Welfare: Taking the Drug War to Unconstitutional Limits?, 66 Ind. L.J. 579, 584(1991); 参照 U.S. v. Robinson, 721 F. Supp. 1541, 1546(D.R.I. 1989)(...clear evidence of congressional intent not to allow the denial of federal benefits which relate directly to the health and survival of the recipient as a penalty for drug offenses).
[143]参阅 721 F. Supp. 1541(D.R.I. 1989).
[144]参阅Guthrie, 前揭注一四二文，第五八三页。
[145]参阅 The U.S. Sentencing Commission, Sentencing Guidelines for U.S. Courts, 52 Fed. Reg. 18, 045, 18, 047(1987).
[146]本段以上论点，请参阅 Sullivan, 前揭注一四一文，第一二四七页。
[147]同前注第一二四四至一二四五页。
[148]参阅 U.S. v. Robinson, 721 F. Supp. at 1543【引自 Rummel v. Estelle, 445 U.S. 263, 288(1980)(dissent)】.
[149]参阅 Anti-Drug Abuse Act of 1988, §5251(a)(2), 21 U.S.C. §1502 note(1988).
[150]参阅 Department of Housing and Urban Development and Department of Justice, Forfeiture of Lease for Drug Free Neighborhoods 2(1990)(The Federal Government's Public Housing Asset Forfeiture Demonstration Project is successful in ridding public housing of drug dealers.)
[151]参阅 Young, Handling a Drug-Related Eviction from Public Housing, Clearinghouse Rev. 793, 795(1991).
[152]承租人攻击出租人之例子，请参阅 Tucker, 前揭注九○书，第二九九至三○○页。
[153]参阅 D. C. Code Ann. §45-2526(a)(1981 ed.).
[154]参阅 D. C. Code Ann. §45-2526(b)(1981 ed.).
[155]参阅 D. C. Code Ann. §45-2526(c)(1981 ed.).
[156]参阅 D. C. Code Ann. §45-2526(d)(1981 ed.).
[157]参阅 D. C. Code Ann. §45-2526(e)(1981 ed.).
[158]参阅 D. C. Code Ann. §45-2526(f)(1981 ed.).
[159]参阅 D. C. Code Ann. §45-2526(g)(1981 ed.).
[160]指 D. C. Code Ann. §45-2501 以下有关于房租管制之规定。
[161]参阅 D. C. Code Ann. §45-2526(h)(1981 ed.).
[162]参阅 D. C. Code Ann. §45-2526(i)(1981 ed.).
[163]参阅 D. C. Code Ann. §45-2526(j)(1981 ed.).
[164]参阅 D. C. Code Ann. §45-2526(k)(1981 ed.).
[165]参阅 D. C. Code Ann. §45-2526(l)(1981 ed.).
[166]参阅 N. Y. Unconsol. Laws §26-408a(Mckinney 1994).
[167]参阅 N. Y. Unconsol. Laws §26-408c(Mckinney 1994), §26-412a.b.d(Mckinney 1994).
[168]参阅 N. Y. Unconsol. Laws §26-408c(Mckinney 1994).
[169]参阅 N. Y. Unconsol. Laws §26-408d(Mckinney 1994).
[170]参阅 N. Y. Unconsol. Laws §26-408g(1)(a)-(e)(Mckinney 1994).
[171]参阅 N. Y. Unconsol. Laws §26-408h(Mckinney 1994).
[172]参阅 Edwards v. Habib, 397 F. 2d. 687(D. C. Cir. 1968).
[173]参阅 Tucker 前揭注九○书，第二九六页（出租人以承租人未付租金为理由收回房屋前必须先恢复住宅应有之设备或服务。例如，水电。）； Robinson v. Diamond Housing Corporation, 463 F. 2d. 853(D. C. Cir. 1972)(当出租住宅违反住宅法规使得该住宅不安全且不卫生时，承租人有权利不付租金，而继续居住该屋。)
[174]此种例子参阅 Tucker, 前揭注九○书，第二九六页。
[175]参阅 D. C. Code Ann. §45-2552(1981 ed. 1990 replacement).
[176]参阅 W. Block & E. Olsen, Rent Control : Myths and Realities 62(1981).
[177]根据清白原则，请求衡平法上救济之当事人，自己必须清白。参阅 Franklin v. Franklin, 365 Mo. 442, 283 S. W. 2d. 483, 486(1955).
[178]参阅 N. Y. Unconsol. Laws §26-408b(2)(Mckinney 1994); Los Angeles, Cal. Code §151.09A(7)(1982); Rent Control Law of Santa Monica §1806(g)(1981), cited from John Gilderbloom & Friends, Rent Control : A Source Book 315(1981).
[179]有关于富有承租人承租数个公寓或已有自用住宅，又承租其它受房租管制公寓之情形，请参阅 Tucker, 前揭注九○书，第二六八至二七○页。
[180]参阅司法院三十六年院解字第三四八九号解释第三项。
[181]日本借家法第二条规定：「于当事人定租赁期间情形，一方当事人非于期间届满前六个月至一年内，对相对人发更新拒绝通知或不变更条件即不予更新通知，视为于其间届满时，与前租赁同一条件，继为租赁。虽发前项通知，于期间届满后，承租人继续进行建筑物之使用及收益，而出租人未即述异议时，亦与前项同。」第三条规定：「出租人应于六个月前提出解约。前条第二项规定，准用租赁因解除提出而终止情形。」
[182]参照谢哲胜著﹐前揭注一书﹐第五十五至五十六页。
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