人民调解制度作为一种融合了我国传统资源与体制特色的纠纷解决机制，在改革开放以来经历了否定之否定的过程，进入新世纪之后，基于社会治理和纠纷解决的实际需求，人民调解重新得到重视，并进入了立法日程。实际上，制定《人民调解法》的原因并非完全因为这方面缺少法律规制或法律层级低，不仅有1954年、1989年、2002年制定颁布的相关行政法规和规章，而且1982年《宪法》和村居委会组织法以及《民事诉讼法》都对人民调解作出了专门规定。然而，由于这些法规之间存在微妙差异，导致社会对人民调解的定位及其在法治中的作用产生了各种误解，人民调解在实践中确有错位和混乱，尤其是出现了行政化和司法化倾向。因此，“完善人民调解制度，规范人民调解活动，及时解决民间纠纷，维护社会和谐稳定”就成为《人民调解法》的立法目的。根据全国人大常委会和国务院立法工作计划，司法部经过几年的调研、论证，几易其稿，起草了《人民调解法（草案送审稿）》，于2009年4月报请国务院审议。国务院法制办在广泛征求意见的基础上，会同司法部反复研究修改，形成了《人民调解法（草案）》（以下简称草案）。草案于2010年5月5日国务院第110次常务会议讨论通过，向社会公布，征求各界的意见。在此基础上，经过再次修改，十一届全国人大常委会第十六次会议于2010年8月29日审议通过了《人民调解法》。

　  一、利益博弈与观念冲突：草案的形成

　  对《人民调解法》，可欲的期待至少包括：重申人民调解的定位和正当性，确立国家对民间调解的基本政策，合理配置资源，完善制度保障，规范调解活动和参与方的行为，引导社会公众对调解的利用，实现人民调解的现代转型及其与其他解纷机制的衔接，等等。然而，任何一部立法的制定都是一种博弈的过程，在我国，由于部门立法的固有局限，如果博弈不充分，立法不仅难以达到预期目标，而且可能成为各部门或利益群体分割资源和争权夺利的契机，甚至导致难以矫正的偏失。因此，立法者需要直面各种利益和价值冲突，通过民主参与、集思广益、公平博弈达成相对共识，并作出理性科学的制度建构和技术处理。相比较而言，人民调解法并未涉及重大的利益之争，涉及的资源配置问题基本属于地方政府的权限，因此在立法中受到的关注和遭遇的正面反对不多，立法过程之短、通过之顺利并不多见。尽管如此，相关博弈亦十分艰难，主要集中在以下几个方面。

　  第一，部门和利益群体之间的博弈。作为主管机构和草案起草者的司法行政机关与其他部门，基于不同的利益和价值取向，在很多问题上存在争议及大量细微分歧。为了使立法尽快通过，草案起草者将国家对人民调解的支持及财政保障，对调解员权益的维护，法院对人民调解协议的确认程序和调解协议的法律效力等重大问题作为核心目标，力争其实现。同时，对于一些存在争议的问题则采用了搁置、规避、简略和模糊化等技术，以避免引起冲突和质疑，例如调解的范围、收费、诉讼前置等问题均被搁置。应该说，这种策略是比较明智的，它加速了立法的进程，降低了立法的难度，使其得以顺利出台。尽管如此，参与法律论证的主体仍存在大量意见分歧。例如，工会系统始终认为无需在企业内部设立人民调解组织，理由是企业不应承担过多社会功能，而解决企业内部纠纷可以工会为主。然而，近年来工会在处理劳动争议及企业内部民事纠纷中的作用十分有限，因内部治理和纠纷解决机制缺失导致的问题和后果日益显现，而企业内的人民调解组织不仅可随时化解各种民事纠纷，而且有可能通过动员和吸收各类成员参与，助成企业凝聚力和企业文化，发挥纠纷预防、人文关怀、道德教育和心理疏导功能，探索企业治理的有效机制。因此，人民调解组织并不必然与企事业单位的内部治理格格不入。实际上，这种分歧背后反映出两个系统利益和立场的差异。最终，草案以选择性方式加以解决，即“企业事业单位根据需要设立人民调解委员会”，在坚持基本立场的同时，亦作出了妥协。又如，在立法过程中，商事调解、消协调解和一些行业性调解组织并不情愿采用人民调解的组织形式，而作为公益性解纷机制的人民调解，也与这些机构的运行机制不同，如何加以统合成为一个难题。草案最终绕开了这些问题和技术细节，仅规定“其他组织根据需要可以参照本法有关规定设立人民调解委员会，调解民间纠纷”。其结果既可能导致部分公益性民间社会调解（如消协调解和一些业已建立的交通事故、医疗纠纷、劳动争议调解等）向人民调解组织统合，但也使得商事调解等市场化、非营利性的组织被排除在该法的调整范围之外。最终，草案的这些安排大都被立法者接受，奠定了立法的基本框架和风格。

　  第二，人民调解组织的定位分歧。《人民调解法》从草案到最终确定，最值得称道之处是坚持了《宪法》对人民调解的定位。由于近年来人民调解组织实际上已呈多元化格局，法律界、特别是司法行政系统的主导意见是通过这一立法，将人民调解改造为一种司法化、专业化的纠纷解决机构，从而超越《宪法》的定位、使之脱离对基层自治组织的依附，吸纳大量法律职业者参与，同时通过加强司法行政机关对人民调解的管理，提高调解程序的正规化和调解协议的法律效力，使人民调解的法律地位和权威性得以进一步提升。这就是所谓“司法化”、“行政化”的表现。然而，如果全面推行这一模式，必然会危及人民调解作为社区调解的定位及群众性特点。尽管法律界主流对这一发展战略比较青睐，但这种隐含着权力扩张的意图遭到了来自各界的反对，最终夭折。实际上，更为合理的模式或方案是根据人民调解的实际情况和发展需求，将其设计为多元化系统，分别对村居委、社区、乡镇和行业组织等调解委员会做出不同的规定，包括人员构成、组织形式、程序和法律效力等，但这一方案在立法技术上存在较大难度，容易引起调解组织层级化（即各级调解组织之间存在隶属关系）的误解。最终，草案起草者作出的妥协和抉择是，保留《宪法》的既有框架，同时为乡镇、街道、社团的人民调解组织保留发展空间。为此，对调解组织和人员的构成、学历、职业背景等均未作统一和过高的要求，以适应那些乡土性、群众性的基层社区调解的实际。这一结果有利于避免法律职业和公权力对调解的深度渗透或垄断，维护人民调解的基础和多元化模式；同时，在开放式的制度设计中，这种“就低不就高”的做法，并不会妨碍新型或高端的调解机构根据相关法规及其特殊需要，设立专门的调解员遴选程序及准入标准。

　  第三，人民调解的管理、规制、指导问题。以往，我国主要是由司法行政机关对人民调解组织及活动进行管理、指导、培训、考核和监督，而基层法院也承担着类似职责。此外，派出所、信访、劳动、卫生等行政机构也与人民调解建立了不同的联系。在各地的实践中，这些机构与人民调解的关系不一，既有积极发挥指导和推动作用的，也有无所作为的，亦有试图以新的机制替代人民调解的情况。近年来，在政法委、综治委推动的“大调解”中，各系统的相互合作促进了人民调解的复兴及其与司法的衔接，但其间的矛盾和冲突依然不同程度地存在。草案分别规定了地方政府的财政保障责任，司法行政机关的“指导”职责和法院的“业务指导”责任，理清了各机构与人民调解组织的关系，同时明确人民调解作为自治组织，不受公权力机关的领导和管理，这无疑有利于保证人民调解组织的独立地位，减少无序竞争和社会资源的浪费。同时，国家亦不能放弃对人民调解的法律规制：一方面，要由司法行政机关对人民调解履行组织管理、工作指导、人员培训和业绩效果评估等职责；另一方面，法院通过调解协议确认程序进行司法审查、保障其合法性。这些都被立法机关最终确认。然而，尽管现实中公权力机构委托人民调解已非常普遍且效果良好，但由于一些国家机关和利益群体对民调的势力扩张怀有戒心，委托调解问题最终未列入草案。不过，法律亦没有对此加以禁止，事实上行政机关（如派出所）和法院仍可以通过委托调解等方式吸收人民调解参与司法辅助活动，实现民间解纷机制与行政和司法程序的衔接。相比之下，草案对群众参与、社区自治、自律等重要问题未作明确规定，尽管立法机关最终听取了有关意见，增加了扩大民众参与的内容，但基于我国基层自治的实际、现行体制和政治传统，实现这一目标将会难度较大且参差不齐，而行政、司法两系统之间及其与基层自治组织之间的关系，仍需要进一步理顺。

　  第四，程序的规范化和人民调解的现代转型。社会对人民调解立法的一个重要期待，是实现其规范化和现代转型。然而，部门立法的主体通常更关注或热衷于部门利益，起草者受到立场和视野的局限，往往对相关基本原理、规律、前瞻性问题以及操作实践和国际比较等信息缺少深度研究，对于与自身利益关系不大的创新或改革持相对保守或消极的态度。在人民调解的规范化和现代转型方面，草案起草者显得十分矛盾。一方面，深陷一种误区，以司法化、正规化、程序化、职业化、精英化作为人民调解的出路，以期由此提高其权威和地位。此前，这一倾向在一些地方制定的规则中非常明显，甚至要求推行“庭式调解”；在草案中尽管十分克制，但仍表现出明显的职权色彩，采用了大量诸如“回避”、“查明事实、分清是非、依法调解”等用语和安排，刻意追求严格程序，规定了由双方当事人申请立案等环节构成的正式程序，并极力主张进一步强化调解协议的强制性效力，等等。同时，对社区调解的性质、特点和自治性强调不足，最初甚至完全未对作为人民调解传统特色的主动介入、就地调解、口头妥协、即时履行等作出明确规定。经过多次论证，草案作出的妥协是，以正规程序为主，同时用“也可以”的表述对这些灵活方式予以认可。然而另一方面，草案起草者对传统调解的缺点、不足和局限性缺少改革的自觉，对现代调解的一些重要原则或规范不予采纳，如保密原则、避免利益冲突等，显得创新性和前瞻性不足。需要指出，这两方面的问题在草案多次论证和征求社会公众的意见时也呈现两极分化的局面，几乎每一项规定的内容、表述方法和设计细节都会遭遇截然不同的反应，社会对正式制度的偏好和国家中心的文化特征十分明显。而且，在短暂的立法过程中，能够用于交流、对话、博弈的时间有限，很多立法参与者对调解的原理、规律、发展趋势等方面的知识和信息十分有限，这些因素都使得立法过程充满不确定性。所幸立法者在最后的审议中充分考虑和采纳了各界提出的部分合理建议，作出了一些重要修改，使得立法的基本价值和合理性得以保证。

　  二、立法对草案的若干重大修改

　  《人民调解法》通过后，司法部有关负责人介绍了该法的七大亮点：一是坚持和巩固了人民调解的群众性、民间性、自治性的性质和特征。二是进一步完善了人民调解的组织形式。同时，为乡镇、街道人民调解委员会及一些特定区域，如依托集贸市场、旅游区、开发区设立的人民调解组织和基层工会、妇联、残联、消协等群众团体、行业组织设立的新型人民调解组织保留了制度空间。三是进一步明确了人民调解员的任职条件、选任方式、行为规范和保障措施，规定了人民调解员应接受业务培训；同时规定了人民调解员从事调解工作应当给予适当的误工补贴，在人民调解工作岗位上致伤致残或牺牲的人民调解员及其家属可以享受国家救助和抚恤。四是进一步体现了人民调解的灵活性和便利性，避免人民调解程序司法化的倾向。五是确认了人民调解与其他纠纷解决方式之间的衔接机制，规定基层人民法院、公安机关对适宜通过人民调解方式解决的纠纷，可以在受理前告知当事人申请人民调解。六是进一步明确了人民调解协议的效力和司法确认制度。七是加强了对人民调解工作的指导和保障。法律规定，国家鼓励和支持人民调解工作，县级以上地方人民政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持和保障，规定了司法行政机关对人民调解工作的指导管理体制，明确了基层人民法院对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导。

　  这些归纳比较客观地反映了该法的内容和特点，然而，值得关注的是，其中的一些“亮点”并非草案原有的，而是立法者在最后审议中根据各界意见作出的重要修改，特别是以下几个方面：

　 1．有关合法性原则和调解依据。在草案中，“依法调解”原则是以“严格适用法律”的形式体现的，即依次列举调解依据：“依据法律、法规、规章和政策进行调解，也可以在不违背法律、法规、规章和政策的前提下，遵循社会公德或者参考村规民约、社区公约、企事业单位规章制度和社会善良习俗进行调解”，这种表述在强调法律优先的同时，无法穷尽列举各种民间社会规范，如行业标准、宗教规范等，容易引起混乱和误解。而立法则将“合法原则”表述为“不违背法律、法规和国家政策”，实际上将合法性定位为“不违法”，而不是简单适用法律条文，这种规定有利于纠正以往对“依法调解”的错误理解，鼓励在调解中采用各种民间社会规范作为依据，发挥其变通、协商、选择的价值和作用空间，更符合社区调解的需要和规律。

　  2．有关调解程序。如前所述，近年来，一些地方的人民调解组织一味追求正规化、司法化，模仿法庭程序，这种做法不仅带有公权力色彩，而且违背调解规律，不利于合意的达成，增加了调解的成本和利用的障碍，难以实现及时就地解决纠纷的目标。草案虽然保持了一些灵活的规定，但仍将程序规范化作为重点，除要求双方申请外，还规定调解步骤是：告知当事人调解规则；请当事人陈述纠纷事实；向当事人宣讲有关法律、政策规定；在当事人认可事实、分清责任、互谅互让、协商一致的基础上，提出纠纷解决方案，制作调解协议等。而立法机关根据各界的意见，在最后的修改中将其完全删除，改为：人民调解员根据纠纷的不同情况，可以采取多种方式调解民间纠纷，充分听取当事人的陈述，讲解有关法律、法规和国家政策，耐心疏导，在当事人平等协商、互谅互让的基础上提出纠纷解决方案，帮助当事人自愿达成调解协议。这体现了对调解适宜程序原则的认同，不仅有利于转变司法化倾向，也更符合调解的实际需要。

　  3．不公开调解的权利。尽管立法最终并未确立保密原则，但在当事人的权利中增加了“要求调解公开进行或者不公开进行”条款，巧妙地解决了这一问题。这至少表明传统的“公开调解”惯例已开始被废弃，保密作为当事人的权利得到了法律的认可。这种做法不仅有利于保护当事人的权利，也更容易促成调解协议的达成，使得调解的优势能得到更好的体现。同时，立法的安排考虑到国情和实际，允许公开调解与不同开调解同时存在。保密性的正式引人及其与调解员的保密义务相结合，标志着人民调解向现代转型迈出了重要的一步。由此，将会带来人民调解在理念、程序和方法等方面的变革。

　  4．有关群众参与的内容。针对草案缺少公众参与的内容，立法增加了“人民调解委员会支持当地公道正派、热心调解、群众认可的社会人士参与调解”的条文，为民间团体、社会人士、志愿者参与调解提供了依据，有利于保证人民调解的民主性和开放性，避免少数机构组织、专职人员和法律人对调解的垄断。该规定具有前瞻性和时代感，有可能促使人民调解直接转型为现代公民社会的治理机制，成为连接传统社会共同体与当代公民社会、社区以及志愿者文化的纽带，在扩大公众民主参与的同时，将部分NGO纳入到体制内，发挥其社会治理功能。立法增加的“人民调解委员会应当有妇女成员，多民族居住的地区应当有人数较少民族的成员”的规定，则有利于维护多元文化和妇女权益等重要价值。

　  5．去除或修改了一些职权色彩过于明显的表述。如将“教育、疏导”改为“说服、疏导”；采用“帮助当事人自愿达成调解协议”的表述，取消调解员应“善于联系群众”的要求，将法院“动员”当事人申请调解改为“告知”，等等。这些细微的改动体现了人民调解并非司法裁判的本质定位，对于今后人民调解员的行为具有重要的规范和引导作用。

　  三、立法的主要成就与人民调解的发展前景

　  毫无疑问，《人民调解法》是我国社会各界、基层实务工作者和各级司法行政机关共同努力的结果，而立法者充分听取了社会各界的意见，较准确地把握了法律的基本原则和尺度，所取得的立法成果是值得充分肯定的。尽管没有、也不可能完全达到所有预期目标，但该法的制定实施将会给人民调解和非诉讼纠纷解决机制带来重要的发展契机，也可以对实务部门的实践和民众行为起到指引作用。其主要成就可概括为以下几点：

　  第一，强调了国家和地方政府对人民调解的责任。法律规定，国家鼓励和支持人民调解工作，县级以上地方人民政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持和保障，对有突出贡献的人民调解委员会和人民调解员按照国家规定给予表彰奖励。所谓国家责任，包括通过立法明确人民调解的正当性及各相关机构的指导职责，引导群众利用人民调解解决纠纷，以及对人民调解员及其工作的支持、激励、保障等。地方政府的责任，则包括财政保障，对人民调解的组织、人员、工作的支持、指导及监督等。这些责任的明确，必将对人民调解的发展产生推动作用。

　  第二，坚持了宪法对人民调解的基本定位，即以村（居）委人民调解组织作为基础和主体，保持其群众性，以充分发挥其在纠纷的预防、社区治理、群众的组织动员，道德弘扬，法制宣传等方面的社会功能，维护了人民调解的特色和价值。

　  第三，通过开放性的制度设计，允许社会团体或者其他组织根据需要“参照本法有关规定设立人民调解委员会，调解民间纠纷”，为今后人民调解的多元化发展提供了空间。人民调解的重点和基础是基层自治组织的民调组织，在今后的实践中，既不能以专业化、职业化调解机构取而代之，也不能用过高的标准限制基层群众的广泛参与。然而，法律并不限制其他类型调解组织的建立，一些高端性的调解组织也将有良好的发展机会，例如人民法院的人民调解窗口，处理医疗纠纷、交通事故赔偿纠纷、治安纠纷调解机构等专业性调解机构等。这些调解机构的人员构成与基层社区调解有所不同，需要设立更高的资质要求，如由退休法官、资深专职调解员、特定领域的专家或各利益相关方代表等担任；在程序等方面的规范也更为严格。《人民调解法》是一部开放性和授权性的法律，可以通过行政法规、实施细则、地方法规、司法解释乃至行业规范、机构规章制度等加以填充和适应性地扩展。目前，司法部和最高人民法院都已着手准备制定行政规章和司法解释，各地也会相继制定地方性法规等，由此可见，今后人民调解将会在统一的基本框架下继续保持多元化的发展格局。

　  第四、立法明确规定人民调解协议具有法律约束力，并确立了司法确认程序，解决了长期困扰人民调解工作的难题，有利于倡导社会协商、诚信、自主、和谐解决纠纷的文化，同时可通过人民调解分担司法压力，形成人民调解与行政程序及司法程序的合理衔接。此后，《民事诉讼法》的修订亦可望将调解协议的司法确认等纳入司法程序。

　  最后，有利于实现人民调解的现代转型。如前所述，立法有关调解基本原则、程序、保密性、调解员和当事人的权利义务、公众参与等规定，有利于规范人民调解活动，提高调解的作用和社会效果。

　  总之，《人民调解法》有利于保障和促进人民调解的发展，引导各地充分利用人民调解制度资源，减少无序的发展和竞争，引导一些符合民间调解特征的调解组织（包括消协调解）融入人民调解的组织系统，形成合力。该法的“授权法”特点也给各地方和部门留下了较大的自主空间，鉴于纠纷解决实践的特性和地方差异，实务部门仍会继续“摸着石头过河”，在实践中，既有可能导向积极的创新发展和多元化模式，也不免会出现一些新的混乱和问题。与此同时，其他民间调解组织亦可充分借本法之力，提升其地位和正当性，积极以不同方式参与纠纷解决，成为人民调解的合作和竞争的伙伴，获得更大的发展。因此，该法实施后，民间非诉讼机制多元化的格局和趋势不会也不应改变。

　  四、问题与对策

　  必须看到，犹如中国以往的立法一样，《人民调解法》整体上存在着模糊和不确定因素，对很多大家关注的问题并没有给出具体答案。例如，人民调解的行政化问题如何解决？其它形式的人民调解，包括乡镇一级和专业化的调解组织如何成立和运作？非公益性民间调解组织的法律地位如何，等等。这些问题需要通过今后的实践和其他立法加以解决。而且，这部立法也未能解决民间性纠纷解决机制的整体建构问题，其他各种民间性调解的发展和规范仍然有待于进一步的实践探索和法律调整。

　  此外，《人民调解法》实施后，还会给现有的人民调解工作带来一些新的挑战，其中需要关注和解决的问题主要包括：

　  1．以基层为基础，完善人民调解组织。人民调解组织的真正主体是基层村居委组织内的调委会，这些植根于基层社区的社会组织具有草根性（群众性或人民性）和广阔的覆盖面，调解员本身往往是德高望重和热心公益的社区成员、地方精英或基层组织的领导，有“熟人调解”的特点，其兼职身份也是有利于调解的资源。由于调解网络可以深入到每个自然村、居民小组和楼道，乃至于企事业单位和其他社区，所以具有纠纷预防、道德教化、社区治理、动员和组织等方面的社会功能。在纠纷发生时，调解员不仅可以在第一时间介入，及时就地调解，避免纠纷的升级和激化，而且可以通过群众的参与和协商民主，建立各种有利于预防和解决纠纷的规则，包括乡规民约和社区公约等，以定分止争。人民调解之所以世界上被视为社区调解的典范，被推崇的正是这种基层调解网络，由此才可能最大限度地调动社区群众的参与，具有天然的亲和力和可接近性。当然，这些社会功能能否得到正常发挥，要取决于基层组织的具体情况、社会环境、社区民众的素质和地方政府的重视等多种因素，存在着地方差异。近年来，很多地方的司法行政机关将增长点和工作重心放在发展乡镇、街道和社区的正规化的高端或专业调解机构上，致力于建立职业化的法律精英调解员队伍，法学界和公众则基于对法治的片面理解，对于非正式的调解缺少支持和认同。因此，就整体而言，基层民调的作用和社会功能实际上并未真正实现。人民调解法实施后，各地司法行政机关应将其工作重点放在加强或重建基层民调组织之上，不过，从目前政策的惯性和各地方的实际工作重点看，至少在中心城市，准行政、准司法和专业化的调解组织将会成为今后一段时间的增长点，其结果可能会与立法的目标相左。中心城市确实存在对高端专业化调解的需求，但由于成本较高，应事先对其需求、可行性、成本效益等进行充分论证，避免重复设立过多的正式机构或程序。

　  2．人民调解组织的脱行政化问题。长久以来，由于各种认识误区和实践中的混乱，各地出现了大量以人民调解名义运行的行政调解，包括司法所和司法助理员的调解，以及一些乡镇、街道或区县级的调解中心，这些调解具有重要的作用，但定位却存在混乱。由于《人民调解法》并未直接涉及这些问题，今后这些行政或准行政调解如何与民间调解组织剥离，如何使行政调解制度化并为其正名，以发挥其不可或缺的作用，就成为一个急需解决的课题。鉴于我国社会实际需求和服务型政府的理念，政府不应推卸其解决民间纠纷的责任，但这并不意味着建立大量的正式制度。政府可以作为主导力量或主持者，组织社会力量参与纠纷解决，包括委托人民调解或组成行政委员会等。总之，从调解主体上区分行政调解和民间调解至关重要，首先必须解决的就是司法所与人民调解的关系。

　  3．调解人员结构的问题。人民调解的基本定位主要是社区调解，以民间性和非职业化为特点，并大量吸收志愿者和社区民众参与；但另一方面，部分高端人民调解组织又可能具有某些准司法功能，如法院附设人民调解窗口和委托调解等，需要其人员具有较高的专业化和法律职业化程度。近年来，各地司法行政机关不断追求人民调解组织的正规化，法律职业的渗透日益加深，社会对司法、诉讼、法律专业知识、学历倍加推崇，甚至主张以正式的“专业化”调解机构和具有更高法律知识背景的调解员（如退休法官或年轻的法学院毕业生），全面取代原有的基层人民调解组织。在中心城市和专业化解纷机制中，这种安排固然具有一定的合理性，但其毕竟与社区调解的定位和理念存在差距，容易与基层社区民众产生疏离，不利于调动社区群众的参与。《人民调解法》采用的“就低不就高”模式，并不能自然消除因人民调解组织的多元性而造成的人员结构方面的矛盾，法律虽然力图纠正司法化偏向，但在实务部门的工作目标中，这种倾向早已根深蒂固。例如，上海通过退休法官全面进驻社区调解，提出将社区调解建成“社区法官”的口号，北京则大量吸收律师参与人民调解，一些地方甚至开始将人民调解作为吸收法学院校毕业生就业的一种方式。可以预见，今后这种倾向不仅不会消失，而可能会进一步加强。同时，在目前的社会转型过程中，旧的共同体已经解体，而新的社区又尚未真正形成，如何在新型社区建构中，培养现代公民社会的理念，调动社区成员和志愿者的广泛参与，提高协商民主和自治能力，弱化社区调解的职权和国家色彩，避免法律职业的过度渗透和垄断，也是今后需要正视的重要问题。解决调解人员结构问题的合理路径应是建立多元化的标准和分类管理。照搬西方的调解模式，无疑难以满足中国当事人和社区纠纷解决的需要，在徒增成本和复杂性的同时，效果可能适得其反。

　  4．程序和制度设计方面的问题。作为社区调解，如何在保证程序的灵活性、民间社会规范的作用以及社区治理、自治等功能的同时，处理好与程序规范化、制度行政化或准司法化、规则法律化之间的悖论和紧张关系，是一个需要长期关注的问题。人民调解之所以一度出现模仿法庭的趋势，是因为用“不告不理”、“独立、中立”、严格适用法律等司法原理作为人民调解的原则，并将西方式的中立、正规的调解程序视为唯一合理的模式。《人民调解法》尽管坚持了适宜程序原则，肯定了口头协议的效力，但也显示出对于记录、工作档案、案卷等规范性的追求。这种制度设计适应了法治社会的需要和法律界的偏好，符合当事人的心理，并可降低调解的潜在风险，提高调解的正当性，具有现实合理性。随着国家的财政支持保障和司法确认等制度的建立，其正规化、制度化程度无疑会继续加强。然而，由此也可能会削减民间调解特有的灵活性，影响其便利性和亲和力。可见，正规化和灵活性的矛盾今后将长期存在，在实践中需要特别注意避免形式主义倾向，寻求规范的合理与适度。而寻找适合当代社会当事人需要的调解技巧、话语、理念和形式，提高调解的认知度、公信力和效益效果，同样是一个具有发展性的课题。

　  5．准确理解和解释调解协议的法律效力。《人民调解法》将人民调解协议的效力表述为：“经人民调解委员会调解达成的调解协议，具有法律约束力，当事人应当按照约定履行。”对此，仍存在争议和不同理解，在解释和宣传时，需要慎重和适度。司法行政机关和部分学者力图将法律约束力解释为高于合同效力，以进一步提高人民调解的法律地位。由于调解人的参与和作用，调解协议固然有别于一般合同，在诉讼中可作为双方意思表示的证据，并具有时效中断效力，尽管如此，人民调解协议本质上仍属于“私法上的和解”，依靠诚信和自律履行，不能直接作为强制执行的依据。只有通过司法确认，调解协议才可转化为“诉讼上的和解”，产生相当于生效判决的强制执行效力。换言之，未经法院确认的人民调解协议属于“私法上的和解”，具有相当于合同效力的法律约束力，不能限制当事人另行起诉；而经过确认的调解协议，则相当于“诉讼上的和解”，产生生效判决的效力，可以强制执行。两种情况下，当事人都可以提起无效或撤销之诉或再审意义上的司法救济。调解协议体现的是私法自治与合意性，而司法确认则体现了司法审查和公权力的监督、制约和保障作用。从强制力和执行的角度而言，调解协议与合同并无本质区别，过分强调调解协议与合同效力的不同没有任何实质意义，反而容易给调解员、社会公众和当事人带来误导，甚至强化其职权色彩，影响调解的合意价值。对调解效力的过分强调，实际上是我国法律界和社会的一个误区，体现了对国家权力和强制的依赖。然而，调解的本质是当事人的合意，而不是公权力行为和调解组织的决定，其效果应是有利于自觉履行，因此调解协议的法律约束力重在维护私法自治，强调当事人诚信和自动履行，应尽量减少调解协议进入强制执行的比例；而调解组织对调解协议履行的监督，属于其责任或义务，对当事人亦不具有强制性。事实上，除少数情况外，大多数自愿达成的调解协议都可以自动履行，只有在无法即时履行等特殊情况下，才需要对调解协议进行司法确认。立法对人民调解协议采用了由双方当事人申请确认、而非法定确认的选择性制度设计，旨在鼓励当事人自觉履行，强调合意和自愿对于调解的核心价值和意义，也有利于减少对司法资源的浪费。需要特别指出的是，必须依靠强制执行的调解协议，往往隐含着非自愿、恶意、滥用、不诚信、有失公平、错误等风险，难以达到调解追求的和谐、自主和双赢的目标，因此不应作为调解的追求。

　  6．实现民间调解组织的整合。《人民调解法》实施后，一些新型调解组织会不断出现，而一些原有的民间调解组织如消协和劳动争议、医疗纠纷等专业性调解如何与人民调解组织实现有效的整合，也是一个复杂的问题。这些民间调解机构与人民调解组织既存在共性和统一、整合的可能，又具有与其不尽相同的特殊性。例如，与社区调解不同，消协、工会本身作为利益群体代表、不具有完全中立性；医疗、交通事故调解需要特殊的专业知识和经验；律师调解则具有法律评价性特点，等等。这些特殊性需要通过更适当的规则、制度、人员结构、程序加以体现，因此，名义上的统合仍需建立在多元化的形式或实体之上。主管部门既要避免重复设立调解机构及其恶性竞争，克制急功近利发展高端调解机构的冲动，又要充分尊重各种调解的特殊性，通过具体制度设计和规则对新型调解组织加以规范；既要开放和激励，也应有必要的审查、监督、考核、惩戒、退出等机制。

　  7．建立科学合理的调解评估标准和机制。不容否认，由于熟人社会解体，传统文化和道德失落，社会诚信缺失、市场风险加大，当事人的理性程度不高，利益冲突激烈，既有的法律意识形态等原因，当代社会当事人协商及合意达成日益困难，调解的利用率、成功率、解纷效果和社会功能可能出现相对降低。近年来，法学界也经常以人民调解组织与其调解纠纷的数量之比来证明其作用的降低。然而，这种评估标准存在明显的不足。首先，调解数量的下降与诉讼的增加或调解本身的失效之间并不存在简单的因果关系，因为调解的作用和数量很大程度上取决于制度安排（管辖权），不断出台的法律使以往由非诉讼机制处理的纠纷不断向法院管辖集中，如交通事故赔偿、医疗纠纷、劳动争议等。而从上世纪80年代以后，人民调解的范围不断被限缩。所以，法院的案件增长并非都是从人民调解那里而来，也不意味着后者的无能。在多数情况下，诉讼与非诉讼案件之间不能形成此消彼长的契合，非诉讼方式解决的纠纷总量无法准确统计；有些纠纷经非诉讼方式调解不成未必进人诉讼；而有些达成调解的纠纷，有可能再度进入司法程序。其次，基层人民调解的社会功能不仅难以准确量化，而且其效果往往与纠纷及处理的数量成反比，因为好的治理客观上会减少纠纷的发生，部分治理效果良好的地方确实会出现纠纷和调解数量下降甚至“无讼”的结果。再次，调解的作用不是完全替代诉讼，也可以是部分替代或起到辅助性作用。例如，当事人可通过民间调解对财产分割和子女抚养等问题达成离婚协议，但仍需经过行政或司法程序使离婚成为法律事实，调解尽管不能逾越法定程序确认离婚生效，但其作用仍是不可或缺的。在此，民调和司法统计可能是重合的。最后，在当代多元化纠纷解决机制的格局下，其他非诉讼机制（包括协商和解、其他民间调解、各种仲裁、行政机制等）也在积极发挥作用，使得纠纷得到多元分流，人民调解已不再是非诉讼机制和民间调解的唯一形式。综上所述，现有的评价机制需要进行调整，应根据调解组织的实际建立科学合理的评价指标，关注其效果和效益，即投入的资源、运行成本和收益之比，而不应仅以调解数量作为衡量调解效果的唯一标准。基层民调组织建立在村居委组织内，以兼职人员和志愿者为主，调解员人数和调解网络众多并不意味成本的增加，因此，应着重考察其组织和调解网络的健全程度，调解员的素质、数量、代表性和普遍性，尽量吸引群众和志愿者的参与，同时以地方治理状况和效果作为评价标准，包括调解规则（含村规民约、社区公约、规章制度等）、调解宣传、社区成员的认知度，纠纷发生率、调解成功率、诉讼率，调解员的公众评价，投诉情况，调解协议司法确认通过率，反悔率，以及调解档案建立保管、调解员参与培训情况，并辅之以调解案件补助、表彰奖励等激励机制和惩戒。而对高成本的乡镇、街道和专业性调解机构，应注重对其功能、效益和效果进行定期考评，如其效益明显过低，应使之尽快退出调解或整改。

　  8．改革人民调解员的培训方式。调解是一种来源于实践的经验和艺术，不能简单依靠学历教育，而培训是提高调解技能的必要途径。以往我国人民调解员的培训模式存在较大问题，主要是讲授法律法规及调解制度，方式方法简单，一些现代调解原理、理念、伦理规范和技巧未得到应有重视。不仅地方司法行政机构缺少这方面的理念、知识和经验，很多培训机构本身对人民调解的理解也存在偏差，给调解带来了很多误导。笔者在参与培训和调研中发现，很多调解员并非自愿从事调解工作，缺少对调解的理解和热爱，不具备调解员应有的伦理规范和基本技能，简单机械理解依法调解，对调解的优势、特点及其与诉讼之间的关系理解不够，强调公开调解、裁判式调解，一些年轻调解员对各种民间社会规范缺少了解和尊重，这也是近年来人民调解运行状况不尽如人意的原因所在。人民调解的发展并不能仅依靠法律的推动，而需要依靠每一个调解员的实践，他们的能力和素质（包括职业道德、法律知识、调解技能和经验等）决定着人民调解的质量、社会效果和未来。同时需要看到，人民调解正处在当代世界ADR的发展潮流中，其传统调解方式既有适应本土的优势，但也有些已经过时。需要在坚持自身特色的同时，逐步实现调解的现代转型、拓展发展空间，改革固有不足和弊端，不断发展创新。《人民调解法》实施后，其中的一些新的理念、原则和制度更需要通过培训落实到调解实务中。为此，理论界需要加强对纠纷解决普遍规律和共同价值的研究，对调解的模式和成熟经验加以总结、提升和分析；在大学的法律和公共管理等院系中开设有关课程和专业方向；同时，适应人民调解的多元性特点和需要，进一步完善调解员培训机制，注重提高调解员的职业道德和技能，促使古老的调解重新焕发出时代的生命力。