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| 关键词: 选举/选举法/选举权/直接选举/间接选举 |
| 内容提要: 2010年3月14日，全国人大对选举法进行了重大修改。此次修改的主要内容是将人大代表的名额分配按城乡居民四比一比例计算人口数修改为按相同比例计算人口数进行分配。即城乡居民在选举时，不仅一人一票，而且每票同值。这一修改是我国民主政治的巨大进步，但在实施过程中仍有需要解决的观念与技术上的课题。 |
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2010年3月14日十一届全国人大三次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法〉的决定》。此次选举法修改涉及原选举法中的若干条款，其中，最引人关注的是将城乡居民按照“四比一”的比例选举人大代表的规定修改为“一比一”，即同比例选举人大代表。这一修改标志着我国在法律上真正实现了城乡同比例选举，在实现我国真正意义上平等选举的道路上迈出了实质性的一步，但同时在实现过程中仍有一些需要解决的问题。
一、平等选举与城乡居民投票价值
（一）选举与民意表达
我国第一部《宪法》即1954年《宪法》明确规定：“中华人民共和国公民在法律上一律平等”；现行《宪法》即1982年《宪法》也明确规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”。而自1953年《选举法》开始，一直都有关于城乡之间选民在投票权上不平等的规定。
同时，从代议制的基本功能上说，其终极目的是为了实现人民主权，即人民当家作主。而人民又是由具有不同利益的阶级、阶层、集团和群体组成的。这些具有不同利益的阶级、阶层、集团和群体为了维护自己的利益，都有平等地选举自己的代表到代议机关去代表自己利益的权利。在代议机关中，具有不同利益的阶级、阶层、集团和群体的代表充分表达自己所代表的利益，并在此基础上，经过民主程序和民主原则进行妥协，而形成国家这一社会共同体的共同意志即法律。在这一意义上说，法律是平衡国家这一社会共同体中不同阶级、阶层、集团和群体的不同利益的产物或者结果。现代民主的基本决策原则是“多数决原则”，即少数服从多数、以多数意见为社会共同体的意见。简言之，多数决定、少数服从。这样，如果一个阶级或者阶层在社会成员构成中占据着多数，而由于在投票价值上的不平等规定，使他们在代表他们表达利益的代议机关中的代表人数居于少数，就不能够充分地表达自己的意志、维护自己的利益。因此，社会共同体中每一阶级、阶层、集团和群体都有权平等地参与国家意志的形成。代议机关的构成大体上应当反映社会的构成，或者说代议机关的成员构成是社会成员构成的“缩小版”。而要达到这一点就必须保证在投票价值上的平等。
在我国，代议制即是人民代表大会制度，代议机关即是全国人大和地方各级人大。依据我国现行《宪法》的规定，中华人民共和国的一切权力属于人民；人民行使国家权力的机关是全国人大和地方各级人大。无论是全国人大，还是地方各级人大，都是由人民选举产生、代表人民行使国家权力的机关。因此，人民中的任何阶级、阶层、集团和群体都有权平等地参与国家的政治生活，表达自己的利益。
（二）城乡投票价值差别规定的不平等性
关于城乡投票价值差别规定不平等的性质，邓小平在1953年作选举法草案说明时的解释是，“在城市与农村间，在汉族与少数民族间，都作了不同比例规定，就某种方面来说，是不完全平等的。”但邓小平并未明确说明“不完全平等”的性质是什么。通说认为，我国选举法关于城乡投票价值差别规定不平等的性质属于形式上的不平等，而不属于实质上的不平等；在我国特定的政治、经济、文化背景下，以这种形式上的不平等保证实质上的平等。
另有一种观点认为，我国城乡居民选举人大代表的不同比例的规定，并不影响投票的价值，即我国实际上早已实现了城乡居民之间的“同票同权”。在关于《选举法修正案（草案）》的报道中，“同票同权”的字样被广泛使用，许安标直言，“这个概念不是很准确。”他解释说，从我国现在的选举来讲，无论是直接选举还是间接选举，参加选举的每一个选民或者是代表，他们都有相同的表决权，他们所投的票在计算候选人能否当选的份量和影响力上也是相同的。所以，每一票的权利是相等的。大家原来说“同票不同权”，实际上把这个现象有点弄混了。实际上我们现在说的四比一的问题，主要是一个代表名额分配的问题，即我们在分配地方各级人大代表名额和全国人大代表名额的时候，按照一个什么样的规则来进行分配。分配的时候，在选举过程中，每一个人的投票权利、票的价值和影响力都是相等的。为此，许安标认为，用“同票同权”好像不是很准确，好像在人民代表大会选举上，我们代表里面有不同的构成，好像有的一票顶四票，有的是四票顶一票。
笔者认为，将我国《选举法》上关于城乡居民之间不同比例的投票权解释为属于形式上的不平等是不妥当的。所谓形式上的不平等，即指表面上是不平等的。选举法关于城乡居民投票差别规定首先当然在直观上或者表面上是不平等的，问题是这一所谓表面上的不平等有无影响到实质上的投票权的实现。按照1979年《选举法》的规定，全国人大代表名额，在城乡之间按照八比一的比例进行分配，即八个农民的选票的价值与一个城市居民相同，必然影响到农民所选举的代表的人数，也必然影响到农民在代议机关的表达权，并进而影响到农民利益的尊重和保护。在这一差别规定上的所谓的实质平等或者真正意义上的平等，如果是保证城市居民的话语权、保护城市居民的利益，则其正当性基础就非常令人质疑，如果是因为城市居民代表了社会先进的文化、先进的生产力，在城市居民人口较少的情况下，而需要通过这一制度安排，以保证城市居民代表的人数，在一定意义上其正当性基础是可以成立的。上述通说认为，在人大代表构成中城市居民代表多于农民代表才是实质上的平等。那么，按照这一通说，反过来说，是否可以认为，在农民人口数居多的情况下，在人大代表构成中农民代表人数多于城市居民代表，就属于实质上的不平等？因此，这里首先必须回答一个基本的问题：在农民人口数居多的情况下，在人大代表构成中，农民代表为什么不能多于城市居民代表？
我国目前实行直接选举与间接选举并用的原则。即在县、乡两级人大代表选举中适用直接选举，而在县级以上人大代表选举中适用间接选举。这样，在城乡居民不同比例规定下，每一选票的价值的差异并不明显，或者说，在选票上并没有体现。例如，在县级人大代表中，既有农民的代表，也有城市居民的代表，这些代表选举上一级人大代表时，在投票的价值上并没有差异。在直接选举的情况下，城乡选区在选民人数上的差异就可明显地看出选票价值上的差异。
虽然代表人数的多少直接取决于名额的分配规则，表面上与投票价值之间并不存在直接的关联。但是，代表名额分配的基础是选民的数量。如果城乡居民按照四比一的比例计算，即是将四个农民折合成一个城市居民，实际上在投票价值上当然存在四比一之差。例如，在选举县级人大代表时，因城乡居民不同比例选举，农民代表在县级人大代表的构成中必然占据少数，在县级人大选举市级人大代表时，农民代表虽然与城市居民代表在投票价值上完全相同，但因农民代表在人数上占据少数，农民当选为市级人大代表的可能性就不大。由此折射出农民与城市居民在投票价值上的实际差异。在直接选举的情况下，如果城市居民与农民混合在一个选区进行投票，当然无法体现四比一的投票价值之差，但按照我国选区划分的规则，这是不可能的。可以看出，那种认为即使在存在城乡居民不同比例的情况下农民与城市居民已具有相同表决权的观点，是值得商榷的。
（三）城乡投票价值差别的合宪性
那么，自1953年选举法开始，有关城乡选民不同比例投票权的规定是否构成了对农民的歧视从而构成违宪？
依据宪法关于平等的理论，平等可以分为形式平等和实质平等。形式平等主要是指人格平等和身份平等，实质平等是指不论人们在先天上存在何种差异，结果上则完全先天。现代的平等主要是指形式平等、辅之以实质平等。在形式平等的背景下，就必然允许差别规定的存在，换言之，那种认为只要存在差别规定就是违反平等精神、构成歧视的观点是错误的。其判断的基本标准是，差别规定是否具有合理的根据和是否在合理的限度之内。如果差别规定具有合理的根据和在合理的限度之内，则是在平等的范畴之内的，是为平等所包容的；反之，如果差别规定不具有合理的根据或者虽具有合理的根据但超出了合理的限度，都是违反平等原则的，也就是构成了歧视。选举法关于城乡之间选民在投票权上的差别规定是否具有合理的根据和在合理的限度之内，即是判断这一规定是否构成违宪的根本点。
先看这一规定是否具有合理根据。在城乡选民之间规定不同的投票权的基本根据主要有两点：
第一，我国农村人口与城市人口的巨大差异。在我国的所有人口中，有70%—80%的人口居住在农村，而只有20%—30%的人口居住在大城市或者中小城市。第二，我国是一个工人阶级领导的、工农联盟为基础的社会主义国家。在我国所有阶级中，工人阶级代表了社会发展的先进性和方向。工人阶级为了保证对国家的领导，除了通过自己的政党即中国共产党提出先进的政治主张和工人阶级自身起模范带头作用外，在作为人民行使国家权力的全国人大和地方各级人大中有较多人数的代表，以保证先进政治主张得以法律化，也是非常必要的。基于上述两点，就需要在投票权的价值上作出不同比例的规定。
再来看这一规定是否在合理的限度内。1953年《选举法》没有明确规定城乡选民之间在投票权价值上的差别比例，但实际上存在着较大的差别：1979年时，我国处于改革开放初期，农村比较落后，城市也不很发达，仍然有70%—80%的人口居住在农村，考虑到这一现实情况，选举法规定城乡选民之间的投票价值在全国为八比一、省级为五比一、县级为四比一。这一比例可以说是在1953年选举法基础上的进步。1995年，我国改革开放政策已经进行了16年，城乡在经济、文化、社会、政治等各方面都获得了较快的进步和发展。特别是在城乡之间的关系发生了巨大的变化：（1）城乡之间在经济上差异逐渐缩小；（2）城乡居民之间由原来的固定和封闭状态的二元体系到逐渐开放，特别是广大农民逐渐流动到城市；（3）农村的交通状况获得了巨大改变；（4）农村的文化水平得到显著提高。农村人口中的一部分逐渐转移到附近的城镇，一部分人口则转移到大中城市，纯粹以务农为生的农民比改革开放之前已大为减少。基于此种情况，全国人大常委会在这次选举法修改中，将原来的八比一、五比一、四比一的比例统一规定为四比一。在改革开放实行30年后的今天，我国社会已经获得了全面发展和进步，城乡之间选民在投票价值上需要存在不同比例的社会基础和政治基础正在逐渐消失。在这一背景下，此次全国人大常委会修改选举法，拟取消城乡之间投票价值比例的规定，是对我国社会发展变化的正常反映和及时反应。这一修改使得我国社会各阶级、阶层、集体和群体都能够平等地选派自己的代表进入到人民代表大会之中，代表自己的利益，表达自己的诉求，参与国家的政治生活，必然有利于协调不同利益之间的关系，有利于社会的和谐和稳定。
上述表明，全国人大及其常委会依据我国城乡变化发展，在不同历史时期将城乡选民投票价值比例逐渐缩小。可以说，在总体上，投票价值比例与我国社会的具体情况是相适应的。因此，不同历史时期的投票价值比例规定是处于合理限度之内的。统而言之，在我国的具体国情下，城乡投票价值比例的规定，既具有合理根据，也在合理的限度之内，是为平等原则所包容的，并未对农民构成歧视。换言之，选举法关于投票价值比例的规定并未构成违宪。
二、城乡居民同比例选举的问题
按照2010年全国人大对《选举法》的修改，2010年3月14日以后人大代表的选举将实行城乡居民同比例选举。这一修改无疑是我国民主政治的巨大进步，但在实行过程中仍有以下问题需要解决。
（一）农民代表的人数
如前所述，官方在修改选举法过程中，多次说明在实行城乡居民同比例选举的情况下，农民代表的人数不多增加。这一说法或者是缺乏根据，或者是可能在选举过程中能够利用技术手段控制农民代表的人数。
1、农民代表增加的可能性
在直接选举下，在划分选区时，农村选区与城市选区的选民人数应当大体相当，即农村选区将会比不同比例选举的情况下有很大增多。换言之，县级人大代表由农村选区选举的人数比不同比例选举下会有很大增加。可以推理，在县级人大选举市级人大代表时，所选举的农民代表就有可能比不同比例选举下增加；如果市级人大代表中农民代表比例增加，在选举省级人大代表时，农民代表的比例也就有可能增加，以此推论，全国人大代表中农民代表的比例就可能比不同比例选举下增加。
当然，在县级人大代表选举时，农村选区选举的代表不一定是农民，而可能是乡镇的领导干部即城市居民。换言之，农民不一定选择农民作自己的代表，而可能选举更具有代表能力的乡镇干部。但这仅仅是选举过程中的一种可能性，并不能由此得出农民代表不会增加的结论。农民是选举农民作自己的代表，还是选举乡镇干部作自己的代表，完全是选民自己的自由选择。
2、以技术手段控制农民代表人数的可能性
按照现行《选举法》的制度安排，以技术手段控制农民代表人数的基本方法主要有两条：（1）候选人提名机制。《选举法》第29条第2款规定：“各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐候选人。选民或者代表，十人以上联名，也可以推荐代表候选人。”根据这一候选人提名机制，各政党、各人民团体联合或者单独推荐的候选人既可以是农民代表候选人，也可以是城市居民代表候选人，为了控制农民代表的人数，更多地推荐城市居民代表候选人，而不推荐农民代表候选人。当然，选民或者代表十人以上联名也可以推荐代表候选人，按照这一规定，农村选民或者农民代表推荐农民代表候选人的可能性就完全存在。各政党、各人民团体推荐的代表候选人在效力上是否高于选民或者代表推荐的候选人，对此《选举法》并未明确。虽然《选举法》用的是选民或者代表“也可以推荐代表候选人”，笔者认为，这里的“也可以”并不代表在推荐代表候选人的效力上要低于各政党、各人民团体推荐的代表候选人。（2）正式代表候选人的确定机制。根据《选举法》的规定，直接选举下，如果所提代表候选人的人数超过正式代表人数的最高差额比例，由选举委员会交各该选区的选民小组讨论、协商，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单；对正式代表候选人不能形成较为一致意见的，进行预选，根据预选时得票多少的顺序，确定正式代表候选人名单。在间接选举下，如果所提代表候选人的人数超过正式代表人数的最高差额比例，进行预选，根据预选时得票多少的顺序，按照本级人大的选举办法确定的具体差额比例，确定正式代表候选人名单，进行投票选举。实践中，在直接选举下，通过预选的方式确定正式代表候选人的情况极为鲜见，因此，可以通过由选举委员会以协商的方式确定正式代表候选人来控制农民代表的人数。在间接选举下，代表候选人较多时直接进行预选，根据预选结果确定正式代表候选人，这种方式较难控制农民代表的人数。
笔者认为，一方面，实行城乡居民同比例选举是我国民主政治的巨大进步：另一方面，在实行城乡同比例选举以后，农民代表不会增加，以消除对农民代表增加的顾虑，这是自相矛盾的说法。首先，这一顾虑本身是缺乏正当性的。在强调国家尊重和保障人权的时代，在我国社会政治、经济、文化等各方面获得巨大进步的背景下，在逐渐消除城乡二元结构实现我国社会全面进步的宏观战略思维下，仍然担心农民代表的增加，是一种旧思维下的观念。其次，在城乡居民同比例选举下，农民代表仍然不能增加，选举法这一修改的实际价值即不存在。
（二）地区平等问题
《选举法》第14条规定：“地方各级人民代表大会代表名额，由本级人民代表大会常务委员会或者本级选举委员会根据本行政区域所辖的下一级各行政区域或者各选区的人口数，按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则，以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配。”第16条第2款规定：“省、自治区、直辖市应选全国人民代表大会代表名额，由根据人口数计算确定的名额、相同的地区基本名额数和其他应选名额数构成。”根据《选举法》的上述规定，在分配人大代表名额时，要考虑三方面因素：（1）该行政区域的人口数；（2）相同的基本数；（3）其他应选数。因此，人口数只是确定代表名额的一个因素，而不是全部因素。此次的同比例选举，只是城乡居民之间按照相同人口数计算代表名额基数，而不是按照城乡居民四比一的比例计算代表名额基数。换言之，只是在计算人口数时，不分农民还是城市居民身份，并不是在全国人大或者地方各级人大选举范围内，纯粹按照人口数分配代表名额。
依据《选举法》的规定，全国人大代表不超过3000人。3000名全国人大代表中，其基本构成是，以十一届全国人大代表数为例：（1）相同基本名额数代表。假如省、自治区、直辖市不分大小和人口多少，一律20人即相同基本数，全国32个省、自治区、直辖市共计640人。（2）解放军代表共268人。（3）香港特别行政区代表共36人。（4）澳门特别行政区代表共12人。（5）台湾省代表，共13人。（6）归国华侨代表共35人。（7）少数民族代表。根据《选举法》的规定，人口特少的少数民族至少有一名全国人大代表。少数民族代表共411人，其中有一部分应当是在总名额中专门指定给人口特少的少数民族的，数字不详，假定100人。（8）其他特殊人士代表。数字不详，假定100人。（9）按照人口数产生的代表。十一届全国人大代表共计2987人，假定十二届全国人大代表仍然保持这一数量，在扣除上述各种因素考虑的名额之后，还剩余1783人。该1783名全国人大代表按照人口数进行分配，即按照人口数进行分配的基数不是2987名，而只是1783名。
全国人大代表的选举采用地域代表制和职业代表制。以地域代表制为例，在城乡居民不同比例选举下，城乡居民之间在投票价值上存在着不平等；在实行同比例选举下，在某一个省、自治区、直辖市范围内，城乡居民之间在投票价值上实现了平等，但又形成了新的地区之间在投票价值上的不平等问题。我国实行一院制的人民代表大会制，全国人大代表名额的分配既要考虑城乡之间的平等问题，也要考虑地区之间的平衡问题。因此，在分配全国人大代表名额时，考虑各地区、各民族、各方面的因素，是具有合理根据的。但如果过多地考虑这些因素，即相同基本数和其他应选数在总名额中占据的比例过高，实际由人口数确定和分配的名额就会过少。换言之，在实行城乡居民同比例选举之后，如果全国人大由省、自治区、直辖市选举的代表人数与实行城乡居民不同比例选举时基本相同甚至完全相同，这样，在合理限度上就可能存在问题。 |
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注释:
全国人大常委会办公厅研究室编：《中华人民共和国人民代表大会文献资料汇编》，中国民主法制出版社1990年版，第131页。
参见许崇德、皮纯协编著：《选举制度问答（增修本）》，群众出版社1984年版，第78页。
《聚焦选举法修正案草案》， http： //www. lawyee. net/News/Legal_Hot_Display. asp？ RID=1939，访问日期： 2010年3月25日。
在2010年修改选举法过程中，在解释按照城乡同比例选举以后，农民代表数量是否会比现在增加甚至超过城市居民代表数量问题时，官方一再强调不会增加而会与现在持平。其潜意识中，仍然是农民代表数量不应增加或者甚至超过城市居民代表。
按照选举法关于划分选区的规则，选区应按生产单位、事业单位、工作单位和居住状况划分。
人民团体的参加者和负责人以城市居民为多，故推荐城市居民代表候选人的可能性较大。
根据《选举法》的规定，选民可以在正式代表候选人之外投票选举其他符合具有被选举权的人为正式代表，但如果没有确定为正式代表候选人而当选为代表的情况较难出现。
例如，河南省是我国的第一农业大省，农民约占全省总人口的80%。按照城乡居民四比一比例计算人口数，是将四个农民计算成一个城市居民，假设河南省有一亿人，二千万城市居民仍按二千万计算，八千万农民计算为三千二百万人，河南省选举全国人大代表时的人口基数为五千二百万：实行同比例选举后，在计算人口数时，农民与城市居民的人口数完全相同。
1982年宪法经2004年修改后规定，全国人大由省、自治区、直辖市、解放军和特别行政区选举的代表组成。
按照官方对选举法修改的解释，在实行城乡居民同比例选举之后，各省、自治区、直辖市选出的代表在全国人大代表地域结构中不会有大的变化。
美国实行两院制的代议制，其中参议院共100名议员，不分大州小州，每州各选举2名。各州选民在选举参议院议员时，也存在各州之间的投票价值的不平等问题。 |
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| 出处:《法学杂志》2010年第7期 |
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