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法学茶座
我给新预算法打80多分
朱大旗  中国人民大学法学院  教授
上传时间:2014/10/8
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  8月31日下午,十二届全国人大常委会第十次会议以高票表决通过了关于修改《中华人民共和国预算法》的决定。

  被称为“经济宪法”的预算法在十年修订过程中,惟一公开征求意见的版本,是2012年的二审稿,也是争议最多、引起反响最大的一稿。而后“大翻盘”的三审稿,和最终通过表决的修改决定,相差已经不大。

  “新预算法就像一个初生的婴儿,还是很可喜的。”中国人民大学法学院教授、中国财税法学研究会副会长朱大旗在接受早报记者采访时说,“但从适应市场经济体制、建立公共财政制度及建立现代国家治理体系的角度来看,它还是有一些不足。”

 

“仍有些表述没考虑周全”

  新预算法,我给它打80多分。我的看法是,它就像一个初生的婴儿,还是很可喜的。(与现有预算法相比)已经是比较大的修改了。它原来的薄弱基础摆在那里,从适应市场经济体制、建立公共财政制度及建立国家治理体系的角度来看,它还是有一些不足。总的来讲,新预算法通过只能说是整个财税体制改革的一个起步吧。

  东方早报:据您了解,修改决定和三审稿相比,有哪些改动?你给最终的版本打多少分?

  朱大旗:8月11、12日,我参加了全国人大法工委组织的四审稿上会前的立法座谈会。与会的还有其他学者,农业部、财政部、审计署的官员,地方财政厅的官员,地方人大财经委的领导,全国人大代表等。大家的看法很多、很分散。在此基础上,最终的修改决定,又有所微调。比如第一条中“强化预算约束”,是新加上去的。总体改动不大。

  新预算法,我给它打80多分。我的看法是,它就像一个初生的婴儿,还是很可喜的。(与现有预算法相比)已经是比较大的修改了。它原来的薄弱基础摆在那里,从适应市场经济体制、建立公共财政制度及建立国家治理体系的角度来看,它还是有一些不足。初生婴儿总不是那么美的,怎么呵护它,让它成长、完善,就需要大家的共同努力。

  总的来讲,新预算法通过只能说是整个财税体制改革的一个起步吧。

  东方早报:新预算法主要的不足在哪里?

  朱大旗:立法宗旨是非常重要的。进步之处,它改变了过去行政主导、片面强调宏观调控的理念。但有一些表述仍没考虑周全。

  比如,第一条中“为了规范政府收支行为”的表述,就存在问题。预算法,就应该规范的是预算行为,包括预算的编制、审批、执行、执行中的调整、监督、决算等。而政府的收支行为,仅仅是预算的执行,只是其中的一个方面。并且,对政府收支的直接规范,更多的应由税法、国债法、规费法、彩票发行法和财政拨款法、政府采购法、转移支付法、政府投融资法等财政收入法、财政支出法去实施。

  当然,不是说预算法就不规范政府收支行为,但不是直接的、最主要的,因为预算法应当是规范预算行为,其中既包括政府部门的预算执行行为,也包括立法部门及其他的主体,甚至包括老百姓,对预算的审批、监督、参与等行为。按现在的表述,大大缩减了预算法本身应该规范的范围,我认为是一个比较致命的东西。

  此外,通过规范这一系列行为,要达到什么目的呢?应当是在财政资金的筹集、分配和使用上,做出公平、公正、有效率的安排,使财政资金的来源者(纳税人)和受益者也即老百姓的社会公共需要、财政福利得到最优化的实现。

  第一条后面“建立健全全面规范、公开透明的预算制度,保障经济社会的健康发展”,也都是目的,但经济社会健康发展的最终目的是什么呢?我认为还是要和“人”联系在一起。现代预算制度要强化人民的预算最高权力,当然,主要还是间接地通过人大、人大常委会加以实现。

  在此基础上,回过头来,才能很好地实现全面预算管理、预算公开制度、加强人大对预算的实质审查、强化对预算违法行为的责任追究。

  另一个不足,已经有很多意见,如,提议建立预算委员会,加强人大审查预算的能力。我认为除了机构的设置、预算能力的建设以外,还应有时间资源的充裕安排。时间资源是一个通俗说法,其本质就是程序、阶段。预算制度是由很多的预算程序相对独立、相互衔接组成的:编制、审批、执行、调整、监督。预算法其实也是一个程序法、程序制度的设计,各权力主体的权力行使,应有相应的程序、相对充裕的时间加以保障,其对于相关主体的权力行使是至关重要的。比如人大代表、人大常委会能否切实审查预算,充足的程序(时间)安排是非常重要的。但现有条款在程序设计上并不多。

  现在的预算审查,只是开会的时候审一审,编制周期也很短,编制、汇编都比较匆忙,怎么编得细、编得实,审得全面呢?

 

“一些重大问题需要

通过财政立法解决”

  新预算法中,在预算法律责任这块,有所加强。这个问题其实有很多方面的考虑,一些问题并不是狭义的预算法能解决的,是属于宪法层面的。比如财政预算公开、全面预算管理制度,应该作为原则在宪法中明文规定。像财政拨款控制、税权的划分、公债发行的核心规则,这些涉及基本权的财政制度,很多国家都会在宪法中有所体现。

  东方早报:所以接下来还需要做一系列立法的配套工作吗?

  朱大旗:但是程序制度的设计、一些关键的时间节点,还是应该交给人大或人大常委会决定,而不是行政部门另行制定,否则很可能又会怎么方便怎么来。

  东方早报:财政部长楼继伟9月1日在人民日报上撰文,指出下一步要抓紧修订预算法实施条例,研究制定财政转移支付、财政资金支付、政府债务管理、政府综合财务报告等方面的规章制度。地方层面还可以制定有关预算审查监督的决定或者地方性法规。在做这些配套工作时,要注意些什么?

  朱大旗:现有预算法已有规定的,要绝对遵循预算法的规定,不能相违背。过去有一些配套法规,有偏离高层次立法的情况。这是法治社会特别需要避免的。法律本身规定不严密、授权规定太多,很容易带来这种问题。

  地方层面上,制定关于预算审查监督的决定或地方性法规,这显然是地方人大的权限,是值得鼓励的。另外,财政转移支付、资金支付、债务管理等,其实都是很重大的财政制度,是法律本身应该规定的。但现在要上升到法律高度,恐怕一时半会儿还来不及。理论上,财政、预算、税法方面的制度,长远来看都应该是由法律来管理,现在的做法是要解决目前这种法制过渡时期、完善时期的不足。

  东方早报:是否可能出现法律条款弹性较大、约束力不足的问题?

  朱大旗:新预算法中,在预算法律责任这块(第92、93、94条),有所加强。

  这个问题其实有很多方面的考虑,一些问题并不是狭义的预算法能解决的,是属于宪法层面的。比如财政预算公开、全面预算管理制度,应该作为原则在宪法中明文规定。像财政拨款控制、税权的划分、公债发行的核心规则,这些涉及基本权的财政制度,很多国家都会在宪法中有所体现。

  还有一些问题,要通过其他的财政立法来解决,比如中央和地方之间的预算管理体制,也许可以通过“财政管理体制法”、“财政收支划分法”来规范。

  所以,仅仅寄希望于预算法一部法来解决,也不是特别合适。

 

“贯彻落实比较难”

  要做好预算编制及预算审批工作,还需要加强预算编制部门、预决算审查机构的力量设置。我主张设立一个跨部委的财经规划委员会。一方面,做中长期预算规划,一方面,协调部门之间利益冲突等。但是做这项工作,就需要协调,有长远规划。

  东方早报:其他有待加强的方面是什么?

  朱大旗:关于地方政府性债务条款,一方面要肯定它的进步,另一方面要看到,举债主体仅限于省一级政府,而真正的借债进行市政建设、提供地方公共产品的,是市县一级政府居多。这又是一个财权和事权是否匹配的问题。

  新预算法的相关表述是,“举借债务的规模,由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务,列入本级预算调整方案,报本级人民代表大会常务委员会批准。”也就是说,举债一律交给地方人大常委会纳入预算调整,而不是交给地方人大年度预算审批,那么发债还是有脱离人大代表的监督的风险,主要是通过上一级政府的监管。我认为地方发债应该分为常态性的发债和非常态性的发债,对于常态性的,应当纳入年度预算管理,由地方人大审批。这样,才能使地方人大代表对地方发债的合理性、必要性、可行性发表看法、施加控制。

  关于预算编制条款,新预算法的相关表述是,“本级一般公共预算支出,按其功能分类应当编列到项;按其经济性质分类,基本支出应当编列到款。本级政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算支出,按其功能分类应当编列到项。”

  理论上讲,财务会计分类应该是:类、款、项、目,共四级,其中“目”是最细的。编制到项、款,虽然比以前细化了,但还是比较粗,公开出来,透明性还是比较差。而且我认为,这个条款反而会限制进一步细化预算和预算公开的努力,应该是功能分类“至少”编制到项,经济分类“至少”到款,这是最低要求。

  此外,要做好预算编制及预算审批工作,还需要加强预算编制部门、预决算审查机构的力量设置。我主张设立一个跨部委的财经规划委员会。一方面,做中长期预算规划,一方面,协调部门之间利益冲突等。但是做这项工作,就需要协调,有长远规划。在预算编制方面,我主张设置专门的预算编制部门,现在的中编办、发改委、财政部预算司,实际做的都是预算编制工作,可以考虑整合。预算编制并不是简单的数字表格编制,其主要的或者说更重要的是要进行收入预估、支出项目选择、实施绩效评估总结,只有汇总编制预算机构力量的切实加强,零基预算、多年度滚动预算才能真正推行,预算才能编细、编实、编合理,预算执行才可行,预算追责才有依据。预算审批方面,我建议在全国人大设立专门的预算委员会,现在的财经委员会的工作太多了。另外,还应大力充实人大常委会预算工作委员会的预决算审查力量,才能真正做好有关预决算方面的前期工作。这些都需要增加相应的人力、物力和财力,但面对多达20万亿并将继续增长的财政收支,这些成本是值得的,也是十分必要的。国家机构的设置应适应于公共管理职责的需要。

  东方早报:能否给新预算法一个总体的评价?

  朱大旗:这还是比较“宣示性”的一部法,但的确有了现代预算的若干理念,是很大的进步,但要贯彻落实仍然比较难,只能说是建立了一个基本框架。

  我还是持比较积极肯定的态度,做到现在这一步,我感到有关部门已经花费了很大的心血。作为学者,我更多是从现代预算制度“应然”的角度去考虑,提出的一些意见比较理想化。从实际运作来讲,法律做到现在这一步,还需要很多配套法规、规章,要落实下去,还要大量的人力、物力、财力。另外,一些行政部门恐怕会感到很吃力的。有些地方财政部门的同志开玩笑说,这法要是颁布出来,我恐怕要违法。其中的原因,有一部分可能的确有制约条件,一时没法达到;有些恐怕还是观念问题,看你愿不愿意做,是否创造条件去做。因为,我们就是要通过现代预算制度的建设,来逐步规范预算的各方面的行为,促使它能达到老百姓的财政福利最大化。这就需要方方面面加以努力了。

  最后,我想特别强调的是,预算的钱是来源于老百姓的,人民政权下的财政支出更应服务于老百姓。所谓“取之于民,用之于民”,我们要戮力落实预算公开、全口径预算、责任追究等。此外,在地方预算的过程中,还是应该适当引入老百姓直接参与。人大开会审预算的时候,有老百姓在,他们无形中就有压力。还有,预算草案能否提前挂在网上呢?都应该逐步推进。预算法,真的有很多文章可以做。

 

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