|
|
| 关键词: 宪法/“一国两制”/特别行政区
|
| 内容提要: 香港特别行政区 1 997年成立后 ,“一国两制”开始实施。“一国两制”和特别行政区基本法在实施过程中 ,产生了一系列新的宪法问题 ,包括法律解释问题、违宪审查问题、宪法在特别行政区的适用问题等。在此之前的中英、中葡谈判和运用“一国两制”制定基本法过程中 ,也提出了不少宪法问题。这些问题几乎涉及中国宪法的所有方面。本文将就这个题目展开论述 ,探讨“一国两制”和基本法在实践中给中国宪法的理论和实践提出的问题以及解决这些问题的方法和途径。
|
|
|
1997年 7月香港回归 ,特别行政区成立 ,“一国两制”开始真正实施。两年多来 ,总的来说 ,“一国两制”和相应的两部宪法性特别法即香港和澳门两部特别行政区基本法② 的运作是很成功的 ,当然也产生了一些宪法和法律上的难题 ,这篇文章将就这个题目展开论述 ,探讨“一国两制”在实施中给中国宪法的理论和实践提出的一些问题及解决问题的方法 ,主要是“一国两制”之下的法律解释问题、违宪审查问题和宪法在特区的适用问题等 ,以就教于学界同仁。
一、“一国两制”实施中的宪法和法律解释问题
在实行“一国两制”情况下中国宪法遇到的各种问题 ,应该说处理起来都不难 ,只需给特别行政区例外或由特别行政区自行处理即可。但是在法律解释问题上 ,中国宪法遇到了真正的挑战 ,“一国”和“两制”如何有机地结合在一起 ,这是对两地法律界专业技能的真正考验。
(一 )两地不同的法律解释制度
中国宪法把宪法和法律的解释权赋予了全国人大常委会 ,中国内地实行的是由立法机关解释宪法和法律的制度 ,即“立法解释”制度。立法机关的解释是最终的权威解释 ,不仅一切行政机关和社会团体必须遵守和执行 ,而且司法机关在处理具体案件时也必须依据有关解释来判案。此外 ,人民法院在审理案件时 ,如果对如何具体应用法律、法令的问题有疑问 ,可以提请最高人民法院作出解释 ,这种解释有效力。最高人民法院作出的这种司法解释其范围只限于审判工作中具体应用法律、法令的问题 ,这种解释不得违背法律、法令的原意。相对于立法解释来说 ,司法解释是辅助性的 ,前者是主要的。③ 尽管如此 ,立法解释在中国运用得并不多 ,宪法性的解释更是鲜有。但是 ,在“一国两制”下 ,宪法性的解释却被频繁地运用。这是我国宪政制度很大的发展。在普通法制度下 ,法律的解释权属于法院。在这种制度下 ,法律制定出来后 ,立法机关就不再有发言权 ,法律的命运就掌握在法院的手里。由于实行严格的司法独立 ,司法机关在处理案件时如果需要解释法律 ,是不会征求立法机关和行政机关的意见的。如果立法机关对法院的解释有意见 ,可以修改乃至废除或重新制定有关法律 ,而不会解释法律。这就是普通法下的法律解释制度。尽管在英国统治之下 ,香港的法院所享有的法律解释权是有限的 ,但是 ,其基本精神与其他普通法地区的制度是一样的。基于香港特殊的情况 ,回归后 ,这种法律解释制度被保留下来了。这里探讨一下特别行政区基本法的解释问题。
(二 )“一国两制”下的法律解释制度
特别行政区基本法是由全国人大制定的 ,我国又有大陆法的传统 ,然而基本法的实施却是在实行普通法的香港特别行政区。在处理基本法的解释问题时 ,立法者面临两难的境地 ,既要考虑到中国内地的法律解释制度 ,又要考虑香港普通法体制下的法律解释制度。最后折衷的结果就是基本法第 1 58条的规定 ,即根据宪法的规定 ,像中国所有其他法律一样 ,特区基本法的解释权属于全国人民代表大会常务委员会 ,这就与内地的法律解释制度统一起来 ,体现了“一国”的要求。同时也保留香港普通法下的法律解释制度 ,由全国人大常委会授权香港特区法院在审理案件时解释基本法的条款。但如果要解释的条款有关中央人民政府管理的事务或中央和香港特区的关系 ,那么香港特区法院在对案件作出不可上诉的终局判决前 ,应由香港特区终审法院提请全国人大常委会对有关条款作出解释。香港特区法院在引用该条款时 ,应以全国人大常委会的解释为准。但在此以前作出的判决不受影响。可见这是精心设计的很特别的法律解释制度 ,它把内地由立法机关解释法律的制度和香港由法院解释法律的制度融合在一起了 ,从而同时满足了“一国”和“两制”的要求。
(三 )“6月 2 6日解释”的个案分析
全国人大常委会于 1 999年 6月 2 6日应国务院的提议 ,第一次对香港基本法有关条款作出了解释。其起因是香港特区终审法院 1 999年 1月 2 9日就香港居民在内地所生子女的居留权案件所作的判决的内容与香港特区政府对基本法有关条款的理解不同。特区政府认为 ,由于终审法院的有关判决涉及应如何理解基本法的原则性问题 ,而内地居民进入香港的管理办法还涉及中央与香港特区的关系 ,因此 ,请求国务院提请全国人大常委会根据宪法和基本法的有关规定 ,对基本法有关条款作出解释。而全国人大常委会对基本法的解释最终解决了有关港人在内地所生子女的居港权问题。香港特别行政区法院以后在审理有关案件时 ,应以全国人大常委会的解释为准。④
需要特别指出的是 ,全国人大常委会的解释不影响香港特别行政区终审法院 1 999年 1月2 9日对有关案件判决的有关诉讼当事人所获得的香港特区居留权。即这种解释不影响案件双方当事人根据判决所取得的权利和义务 ,不溯及既往 ,只对将来发生的事有效力。因此不能说全国人大常委会推翻了香港特区终审法院的判决。
在普通法体制下 ,法院的判决可以成为先例 ,法院以后在处理同类案件时要遵循先前的判决 ,这就是“遵循先例”原则。但是如果立法机关就案件所涉及的问题制定或修改了法律 ,改变了法院通过自己的判决就有关问题所确定的制度原则 ,那么法院以后处理同类案件就必须遵守立法机关制定或修改的法律。这也是普通法的原则 ,即“制定法优于判例法”的原则 ,立法取代判例的情况可以发生在任何普通法地区和国家。⑤ 所以这次全国人大常委会应国务院的要求对基本法作出解释 ,无论在大陆体制下或者普通法体制下 ,都应该被视为是正常现象。
(四 )全国人大常委会解释基本法行为的性质分析
也许有人会说全国人大常委会在这里不是立法或者修改法律 ,而是解释法律。然而由立法机关解释法律不为普通法地区所熟悉 ,生活在普通法之下的人们对此是没有认识的。实际上 1 996年和 1 998年全国人大常委会就国籍法在香港和澳门特别行政区实施的问题所作出的解释 ,就是内地立法解释很好的例子 ,但是并没有人对这个立法解释的内容和方式提出任何异议。⑥
立法解释问题牵涉到中国的宪制问题。在中国宪法之下 ,全国人大常委会是国家最高权力机关的常设机关 ,也是行使国家立法权的机关。在中国的宪法理论中 ,法律的解释权是立法权的附属权力 ,解释法律是全国人大常委会作为立法机关的重要职能之一 ,因此 ,它解释法律的行为具有立法的性质 ,应该被视为一种特殊的立法行为 ,就像在内地当法律制定出来后 ,有关机关还要制定具体的实施细则一样 ,只不过这个“实施细则”由全国人大常委会制定罢了。
从此次解释的方式和程序来看 ,也遵循了全国人大常委会的一般立法程序。国务院依法向全国人大常委会提出要求解释基本法的议案 ,然后由全国人大常委会委员长会议决定是否接受国务院的议案。委员长会议审议了国务院的议案 ,认为为了保证基本法的实施 ,由全国人大常委会就基本法有关条款进行解释 ,是必要和适当的 ,因此委员长会议决定将国务院的提案提交全国人大常委会全体会议讨论。委员长会议于 1 999年 6月 2 2日将议案提交九届全国人大常委会第十次会议审议并作了说明。九届全国人大常委会第十次会议经过认真审议并征询全国人大常委会香港特别行政区基本法委员会的意见 ,于 1 999年 6月 2 6日通过了对基本法有关条款的解释。⑦ 因此 ,从整个过程来看 ,全国人大常委会解释基本法的行为应为一种特殊的立法行为。
2 0 0 0年 3月 1 5日第九届全国人民代表大会第三次会议通过的《立法法》也已经明确规定了法律解释的程序和效力 ,明确规定全国人民代表大会常务委员会的法律解释同法律具有同等效力。⑧
(五 )行政长官可不可以提请全国人大常委会解释基本法
答案很明确 ,基本法第 1 58条只授权特别行政区终审法院在法律规定的事由出现时 ,应该请全国人民代表大会常务委员会对基本法的有关条款作出解释 ,而没有授权香港特区行政长官这样做。
但纵观这次解释基本法的整个过程 ,特区行政长官没有违反基本法的规定。根据基本法第 43条规定 ,特别行政区行政长官是香港特别行政区的首长 ,代表香港特别行政区。这就是说 ,行政长官不仅仅是特区政府行政部门的首长 ,而且是整个特别行政区的首长 ,可以代表特区的任何部门。这与内地的地方政府的架构是不同的 ,内地的省长只是一省政府行政部门的首长 ,而不可以代表整个省。
基本法第 43条同时规定特别行政区行政长官依法对中央人民政府和香港特别行政区负责。第 48条规定香港特别行政区行政长官行使的职权中包括负责执行基本法和依照基本法适用于香港特别行政区的其他法律。因此 ,特区行政长官要向中央人民政府述职 ,就特区实施基本法的情况向中央政府汇报 ,对中央政府负责。这次就是特区行政长官就特区最近实施基本法过程中发生的大事向国务院汇报工作 ,其标题是《关于提请中央人民政府协助解决实施 <中华人民共和国香港特别行政区基本法 >有关条款所遇问题的报告》 ,这应视为正常汇报工作的行为。⑨ 至于特区政府在《报告》中建议解释基本法 ,也仅仅是建议 ,国务院接受不接受这个建议 ,是否向全国人大常委会提案请求解释基本法 ,完全由国务院自行决定。因此 ,行政长官只是正常地向他应该直接负责的中央机关汇报工作。国务院研究了特区行政长官提交的《报告》 ,认为事关重大 ,才主动向全国人大常委会提出提请解释基本法有关条款的议案。因此这次解释基本法 ,是全国人大常委会主动解释基本法的。
严格来说 ,从法律上看 ,特区行政长官是否建议解释基本法 ,对人大最终是否解释基本法并不起决定性作用。因为即使没有特区行政长官的《报告》和建议 ,没有任何人或机关的建议 ,全国人大常委会根据基本法第 1 58条第 1款的规定 ,有权主动解释基本法 ,并不以任何机构或个人是否建议它解释为前提 ,因为基本法并没有对全国人大常委会的解释权设定限制。全国人大常委会解释基本法也不以法院诉讼的存在为基础 ,这一点香港大学的ＹａｓｈＧｈａｉ教授作过深入研究。⑩
二、关于违宪审查制度
违宪审查和宪法的解释通常是连在一起的 ,一般由同一个机构负责 ,因为在进行违宪审查时必然要对宪法的有关条款进行解释。
(一 )内地的违宪审查制度及个案分析
根据中国宪法的规定 ,中国的最高国家权力机关是全国人民代表大会及其常务委员会。因此 ,宪法把行使违宪审查的职责赋予了这两个机关。宪法第 62条规定全国人民代表大会监督宪法的实施。第 67条规定全国人民代表大会常务委员会解释宪法 ,监督宪法的实施。因此中国的违宪审查制度是由最高国家权力机关 (立法机关 )行使违宪审查权的制度 ,宪法不进入法院的诉讼 ,不可以被法官在判决书中引用。⑾
如果要找中国全国人大进行违宪审查的例子的话 ,最典型的就是全国人大对两部基本法所作的违宪或叫合宪审查。中国宪法是一部社会主义类型的宪法 ,它规定了中国社会主义的政治、经济、文化和社会等各方面的制度。但是 ,《香港特别行政区基本法》却规定不在香港实行社会主义的制度和政策 ,保持原有的资本主义制度和生活方式 ,50年不变。这么明确的违宪将来很有可能被提起宪法诉讼 ,而且基本法有可能被宣布为违宪而被撤销。
因此 ,第七届全国人大第三次会议于 1 990年 4月 4日在通过《中华人民共和国香港特别行政区基本法》(以下简称《香港特别行政区基本法》)时 ,同时通过了一个“决定” ,从而解决了基本法是否违宪的问题。该“决定”实际上是中国最高国家权力机关在讨论通过《香港特别行政区基本法》时 ,同时对它进行的违宪审查或叫合宪审查。最高国家权力机关在认真审查后认为 ,《香港特别行政区基本法》是根据《中华人民共和国宪法》按照香港的具体情况制定的 ,因此是符合宪法的。⑿ 这就从根本上排除了将来有人认为《香港特别行政区基本法》宪 ,从而提起宪法诉讼。这是中国立法史上 ,最高国家权力机关第一次在通过一部法律时 ,同时通过一个决定。这在新中国历史上也是第一次公开对一部法律进行违宪 (合宪 )审查 ,并正式作出审查结论 ,通过审查报告。尽管审查的机关、程序、时间、方式、结论的作出等方面都还可进一步探讨 ,但是其开历史先河的功绩还是值得充分肯定的。
同样 1 993年 3月 31日第八届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》时 ,也同时对它进行了违宪审查 ,通过了一个“决定” ,解决了其合宪性问题。⒀
在中国 ,香港问题和澳门问题当然是特例。除此之外 ,中国最高国家权力机关还很少行使宪法赋予的违宪审查权。无论在任何国家和地区 ,这项权力都是至关重要的 ,可以说是法治国家最高最后的杀手锏 ,违宪审查机构是国家权力运用和公民权利行使的最权威的调控者 ,也是一切最重要纠纷的最后裁判者 ,是宪法最有力的保护者和最高最后发言者。因此必须有一个特别的违宪审查机构来专门处理宪法纠纷。现在越来越多的人认识到宪法也应该像其他任何法律一样 ,应该有相应的程序法和具体的机关来实施它。⒁无论如何 ,现在中国宪法真的运动起来了。
(二 )“一国两制”下的违宪审查制度
在普通法体制下 ,香港一直实行由普通司法机关即法院负责违宪审查的制度 ,即司法审查制度。在这种情况下 ,香港法院享有有限的违宪审查权。回归后 ,这种司法审查制度被保留下来 ,法院的违宪审查活动也开始增多。两年多来 ,香港特区的法院已经几次行使这项权力 ,引用宪法和基本法的条款 ,作出关于香港基本法并涉及中国宪法的判决。⒂
坦率地说 ,两地对对方的违宪审查制度都认识不够。在内地的人士看来 ,由法院来宣布立法机关通过的法律违宪从而无效 ,这是不可思议的事情 ,因为在民主体制下 ,由任命而产生的法官怎么可以推翻民选机关的决定呢 ?这是生活在大陆法传统之下的人们没办法理解的。然而 ,这在普通法区域却是正常现象。同样 ,在香港人士看来 ,由最高国家权力机关 (立法机关 )来审查法律和行为是否违宪 ,这也是不可思议的 ,因为同一个机构怎么可以审查自己的决定是否合理合宪呢 ?普通法有一个谚语 ,一个人不可以做自己的法官。然而 ,在内地 ,在人民代表大会制度之下 ,这又是符合体制的 ,是正常的。
如果两地都在各自的范围内行使自己的违宪审查权或司法审查权 ,处理自己司法区域内的宪法性案件 ,这不会产生什么问题。问题是当出现涉及两地的宪法性案件和基本法案件时 ,应该如何处理 ?
第一个问题 ,在普通法下 ,法院可以审查立法机关通过的法律。但全国人大及其常委会是否也是特别行政区的最高国家权力机关 ?这应该是没有疑问的 ,而且中国的最高权力机关有权为特别行政区立法。那么 ,特区法院可否审查全国人大及其常委会通过的法律有无违反基本法呢 ?
答案是不可以。首先 ,回归前香港的法院就对英国国会的立法无权实施违宪审查 ,即使在原来普通法体制下这也是不可能的。⒃ 回归后 ,尽管香港法院的违宪审查的范围有所扩大 ,但是全国人大及其常委会通过的法律和决定应排除在其违宪审查的范围之外 ,这项限制应该视为基本法第 1 9条规定的“香港原有法律制度和原则对法院审判权所作的限制”。其次 ,中国的最高权力机关为特别行政区立法的行为是一种国家行为 ,是代表国家行使主权的行为。而国家行为 ,根据《香港特别行政区基本法》第 1 9条规定 ,香港特别行政区法院对国防、外交等国家行为无管辖权。既然根本无管辖权 ,违宪审查也就不存在。所以 ,从根本上来说 ,特别行政区法院对全国人大及其常委会的立法包括法律解释都不可以实施违宪审查。如果特区法院在审理案件中遇有涉及包括国家立法等国家行为的事实问题 ,根据基本法第 1 9条的规定 ,应取得行政长官就该等问题发出的证明文件 ,上述文件对法院有约束力。而行政长官在发出证明文件前 ,必须取得中央人民政府的证明书。
那么 ,如果全国人大及其常委会针对特区的立法包括法律解释 ,违反了宪法或者基本法怎么办 ?这是许多人担心的。如果出现这样的情况 ,应该通过中国内地的违宪审查机制来解决 ,快健全内地的违宪审查制度、健全内地的法治 ,而不能以此为借口剥夺内地的违宪审查权。所以整个国家法治建设的进程直接影响到特别行政区的法治。
第二个问题 ,全国人大及其常委会可否对特区法院的判决实行违宪审查呢 ?根据基本法的规定 ,特别行政区享有独立的司法权和终审权 ,因此 ,全国人大及其常委会不是特别行政区的“终审法院”或者“最高法院” ,不会对特区法院在其法定管辖权范围内进行的判决实行违宪审查。至于全国人大常委会根据基本法规定享有的基本法的解释权 ,并不是一种司法权或者终审权 ,而是立法权的附属权力 ,具有立法的性质。因此 ,依我之见 ,全国人大常委会解释基本法的行为属于立法行为 ,而非司法行为。在法理上“解释”和“裁判”或者“审理”是不同的概念。全国人大常委会并不具体审理案件 ,只是说明法律条款的具体含义。根据基本法规定 ,审理案件的权力属于特区法院。⒄ 在这个问题上 ,基本法设定的机制是 ,基本法条款的“最终解释权”属于全国人大常委会 ,“最终裁判权”属于香港特区终审法院。把“最终解释权”和“最终裁判权”分开 ,在法律史上是一个具有重大意义的发明 ,是“一国”和“两制”的绝妙结合。正是从这个意义上说 ,全国人大常委会并没有干涉特区终审法院的终审权 ,不是特别行政区终审法院的“终审法院”。
在内地 ,关于人大及其常委会可否对内地法院的判决实施“个案监督”问题 ,还有一些争议。全国人大常委会正在起草一个监督法院审判工作的细则 ,但是据了解 ,全国人大常委会不会直接办理或审批具体案件 ,只是督促法院依法自行纠正、处理有关案件。⒅ 我认为 ,不能因为内地法院现在判案质量比较低甚至有腐败行为 ,就由人大代替法院审理案件 ,因为这样就会损害另外一个重要的宪法原则 ,即法院独立审判原则 ,而且不利于树立法院的权威。法院判案质量不高 ,应该通过提高法官素质、改革审判制度来解决 ,而不可以因噎废食 ,顾此失彼 ,结果得不偿失。
第三个问题 ,全国人大及其常委会可不可以对香港特别行政区的立法机关的立法实施违宪审查 ?根据基本法的规定 ,特别行政区的立法机关制定的法律须报全国人民代表大会常务委员会备案。但是 ,备案不影响该法律的生效。如果全国人民代表大会常务委员会认为特别行政区立法机关制定的任何法律不符合基本法关于中央管理的事务及中央和特别行政区的关系的条款 ,可将有关法律发回 ,但不作修改。在此之前 ,全国人民代表大会常务委员会需征求其所属的特别行政区基本法委员会的意见。经全国人民代表大会常务委员会发回的法律立即失效。该法律的失效 ,除特别行政区的法律另有规定外 ,无溯及力。⒆由此可见 ,关于这个问题 ,基本法确立了一种特殊的备案制度。通常的“备案”没有“批准”的含义。但是 ,既然全国人大常委会可以将它认为不符合基本法有关条款的特别行政区立法发回特区 ,也就是拒绝备案 ,那么在发回之前 ,全国人大常委会必须对准备备案的法律是否符合基本法有关中央管理的事务及中央和特别行政区的关系的条款作出一个判断 ,这种“判断”可以说是一种特殊的违“宪”审查。因此 ,全国人大常委会对特别行政区立法享有违“宪”审查权 ,当然这里的“宪”是指特别行政区基本法中有关中央管理的事务及中央和特别行政区的关系的条款。⒇ 对特区依据基本法规定就其自治范围内的事项进行的立法 ,只要不涉及有关中央管理的事务及中央和特别行政区的关系的条款 ,全国人大常委会只进行一般备案。这种特殊的备案制度的设计可见也是颇费思量的。
在内地 ,各省、直辖市和自治区的立法也要报全国人大常委会备案 ,如果全国人大常委会认为某省的某项地方立法违反宪法 ,根据宪法第 67条的规定 ,可以直接撤销该项省的立法 ,而不是发回。全国人大常委会对内地一般的地方立法和行政立法享有完全的违宪审查权。
三、关于宪法在特别行政区的适用问题
中国宪法的效力覆盖整个中国领土 ,这是没有问题的。但是 ,特别行政区成立后 ,中国宪法规定的大部分制度原则并不在特别行政区实施 ,如社会主义制度、人民民主专政的国体、人民代表大会制的政体、人民司法制度、公民权利和义务的有关规定以及民主集中制原则等。因此似乎中国宪法的效力并不及于特别行政区。21那么中国宪法的效力到底及不及于特别行政区 ,特别行政区司法机关可否适用宪法审判案件呢 ?我认为是可以的。
首先 ,中国宪法是由中国最高国家权力机关通过的 ,是国家的根本法 ,宪法本身和其他任何法律并没有限定宪法的效力范围 ,因此其整体效力范围当然应该涵盖整个中国领土。特别行政区既然是中国领土不可分割的组成部分 ,宪法的效力当然应该及于特别行政区。中国内地的宪法当然也是中国任何一个特别行政区的宪法。因此 ,从整体上看 ,中国宪法的效力应当及于特别行政区.22需要指出的是 ,在像中国这样的单一制国家 ,全国只能有一部宪法 ,不允许一个地方行政区域拥有标明“宪法”字眼的法律文件。这就是为什么特别行政区的基本法叫做“基本法”而不叫“宪法” ,内地民族自治地方制定的本地方自治的基本的、综合性的地方法律规范也只能叫做“自治条例” ,而不能是地方“宪法”。
除了宪法的整个效力及于特别行政区外 ,宪法的具体条款的效力也及于特别行政区 ,尤其是宪法有关中央国家机构的条款。例如 ,宪法关于最高国家权力机关、关于中央人民政府、关于武装力量、关于国家主席等的规定 ,毫无疑问对特别行政区是适用的。当然中国宪法有关国家的经济文化社会制度的条款、有关公民权利义务的条款不适用于特别行政区 ,这些规定被特别行政区基本法中的相关条款所修正和取代。
因此 ,尽管特别行政区基本法的附件中并没有标明中国宪法是在特别行政区实施的法律 ,但是中国宪法的效力是要覆盖到特别行政区的 ,这是不言而喻的 ,就像回归前英国宪法和宪法性文件在香港有效力一样。
中国宪法在特别行政区发挥作用的主要方法和形式是通过它的特别法———特别行政区基本法。特别行政区基本法是根据宪法制定的 ,它实际上是中国的宪法性特别法 ,是中国宪法内涵的扩大和延伸。在中国的法律体系中 ,宪法是最高法 ,在宪法之下是“基本法律” ;在基本法律之下是一般法律。特别行政区基本法属于宪法之下、一般法律之上的“基本法律” ,它的效力来源于宪法 ,并仅次于宪法。如果中国宪法本身在特别行政区就没有效力 ,那么 ,特别行政区基本法的效力也就失去了存在的依据和寄托 ,成了无源之水 ,无本之木。23
正因宪法在特区有当然的效力 ,因此尽管在内地法院还一直不可以在判决书中引用宪法条款 ,但是香港回归后 ,特区法院在判决中已经多次引用中国宪法的条款。例如 ,香港特别行政区终审法院在 1 999年 1月 2 9日吴嘉玲、吴丹丹诉入境事务处处长一案的判决书中 ,就引用了中国宪法第 31条、第 57条、第 58条的规定。 24
四、“一国两制”之下的其他宪法问题
上面探讨了“一国两制”实施中遇到的几个主要的宪法问题 ,实际上在中英、中葡就香港、澳门问题进行谈判以及后来制定两部基本法的过程中 ,已经遇到了不少宪法上的难题 ,这里只概括地总结一下。
(一 )国体问题
中国宪法规定的国体是人民民主专政 ,经济上实行社会主义市场经济和社会主义公有制。在社会主义初级阶段 ,坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展 ,坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存。在文化方面 ,宪法规定实行社会主义精神文明。根据“一国两制”的方针和基本法的规定 ,特别行政区保持资本主义的政治经济和文化制度 ,不实行人民民主专政 ,不实行社会主义公有制和社会主义精神文明。这些规定与中国宪法的上述有关规定是完全不同的 ,是新中国的宪法从来没有遇到的新问题。尽管如此 ,中国宪法规定的整个国家的国体并没有改变。
(二 )公民的权利和义务
中国宪法在第二章中规定了中国公民享有的五大类基本权利 ,还规定了中国公民应尽的义务。宪法在这些方面的规定显然不适用于特别行政区。例如关于迁徙自由问题 ,宪法就没有规定 ,然而基本法规定特别行政区居民有迁徙往任何地方的自由。宪法规定夫妻双方有实行计划生育的义务 ,然而基本法则规定特别行政区居民有自愿生育的权利。宪法规定公民有依法服兵役的义务 ,然而基本法则没有这样的规定。关于国籍问题 ,在坚持基本的宪法原则的前提下 ,中国也对特区居民的国籍采取了灵活的处理办法。可见 ,特别行政区居民中的中国公民不仅有权依法参与国家事务的管理 ,而且还享有比中国宪法规定的公民权利广泛得多的权利和自由。内地居民享有的权利 ,特区的居民当然都享有 ,内地居民不享有的权利 ,特区的居民也都享有。但是 ,内地居民依据宪法应尽的义务 ,特别行政区的居民则可免除 ,这种情况也是中国宪法以前没有遇到的。这说明 ,在公民的权利义务方面 ,也充分体现了“一国两制”的原则精神。
(三 )关于政体
中国宪法规定的政体是人民代表大会制。在人民代表大会制之下 ,行政机关和司法机关都由本级人民代表大会选举产生 ,并对本级人民代表大会负责并报告工作。人民代表大会则由人民选举产生。但是 ,特别行政区既不采用这样的制度 ,也不照搬西方三权分立或议会主权的政治体制。依照基本法的规定 ,特别行政区设立一个首长即行政长官 ,行政长官同时也是行政机构的首长。特别行政区立法、行政和司法的关系是保证司法独立 ,行政机关和立法机关互相制衡又互相配合。这就是说 ,在统一的人民代表大会制的宪制框架下 ,中国又产生了新形式的政府组织架构。
(四 )关于国家结构形式
中国一直都实行单一制 ,过去基本上奉行“一国一制”。特别行政区成立后 ,出现了一种新的省级特别地方建制。与一般省级地方相比 ,其“特别”之处在于 :特别行政区实行资本主义 ,而一般地方则实行社会主义 ;特别行政区享有高度的自治权 ,这种自治权不仅大于一般地方 ,而且也大于联邦制下邦的权力 ;特别行政区与中央的关系要由法律明文规定 ;特别行政区的设立及其所实行的制度要由国家最高权力机关即全国人民代表大会决定。
尽管中国设立了特别行政区 ,而特别行政区所享有的权力又是空前的。但是这并没有改变中国单一制国家的性质 ,中国仍然是一个单一制国家 ,只是其包容性大大扩大了 ,成为一种可以包容实行资本主义制度的特别行政区域的单一制。随着改革开放的不断深入 ,尤其随着“一国两制”将来在台湾的实施、国家统一大业的最终完成 ,中国的国家结构还将进行更大的调整 ,这将使中国的国家结构形式更为完善。
(五 )关于司法制度
内地与特别行政区在司法方面的差异是各种差异中最大的。中国宪法规定的司法制度是 ,人民法院是国家的审判机关。人民法院由人民代表大会产生 ,并对它负责和汇报工作。上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。人民检察院是国家的法律监督机关。人民检察院由人民代表大会产生 ,并对它负责和汇报工作。上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。法院依照法律规定独立行使审判权 ,检察院依照法律规定独立行使检察权 ,都不受行政机关、社会团体和个人的干涉。人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件 ,应当分工负责 ,互相配合 ,互相制约。
根据特区基本法 ,特别行政区各自保留自己的司法制度 ,不受内地司法制度的影响 ,自己拥有自己的终审法院 ,所有案件的终审不在最高人民法院进行。在特别行政区终审法院和最高人民法院之上没有更高的审判机关。所以 ,“一个国家 ,两种司法制度”的情形在中国已经形成。两年多的实践证明 ,特别行政区的司法制度不仅被保留下来了 ,还对内地正在进行的司法改革发挥很大的影响 ,成为内地司法改革的重要参照之一。
(六 )关于选举制度和政党制度
根据中国宪法和有关选举法的规定 ,中国采用直接选举与间接选举并用、地域代表制与职业代表制并用的制度 ,贯彻选举的普遍性、平等性、秘密投票等原则。特别行政区的选举和选举制度则十分复杂 ,不同的选举采用的方法也不一样。但是 ,有一点是肯定的 ,特别行政区可以采用不同于内地的选举制度。这使得中国整个选举制度更加多样化。
在政党制度方面 ,根据中国宪法的规定 ,中国实行共产党领导下的多党合作制和政治协商制度。中国共产党是中国的执政党 ,其他八个党派既不是在野党 ,更不是反对党 ,而是参政党。中国人民政治协商会议是由中国共产党和其他各民主党派参加的政治协商机构 ,是多党合作和政治协商采取的主要形式。特别行政区本地采取何种政党制度 ,没有同一的模式 ,这要视具体情况由各特别行政区自行选择决定。
五、结语和建议
“一国两制”和基本法的实施对中国宪法提出的上述种种新的问题和挑战 ,国家最高权力机关尽管已经通过适当的形式加以回应 ,但是从宪法文本本身来说 ,仅有第 31条这个特别条款还是不够的 ,还没有从根本上解决中国宪法面临的这些问题。在将来进一步修改宪法时 ,应该把这些成功的经验补充到宪法中去 ,使“一国两制”在宪法中得到更充分的体现 ,得到更坚实的宪法保障。同时 ,“一国两制”和基本法的实施 ,还给中国宪法的几乎每一个方面都补充了许多新的内容 ,给中国宪法学带来了新的发展机遇 ,使许多一直被忽视的问题得到了重视。例如宪法不再被视为枯燥无味的具文 ,而也可以是天天要使用的法律 ,一如其他法律一样。
可以说 ,“一国两制”和基本法的实施 ,不仅维护了特区的繁荣稳定 ,而且对促进中国宪法理论和实践的发展 ,也发挥了很大的影响。法学界应密切关注这些新的问题和挑战 ,研究其对中国宪法理论和实践所可能造成的影响 ,进一步提高中国的宪法学研究水平 ,推动中国的宪政建设 ,为国家统一大业的最终完成做贡献。我们现在遇到的问题可以说都是史无前例的 ,我们现在从事的是人类最复杂的法治工程之一。不仅我们的法律专业技能正在得到考验 ,而且我们的历史责任感、我们的耐心、我们的热情、我们的一切也正在得到检验。我相信一切法律的和非法律的难题最终都可以找到圆满的解决办法。
|
|
|
|
注释:
①本文的观点是作者纯学术性的个人探讨 ,欢迎批评指正。
②对两部基本法在整个中国法律体系中的定性 ,历来有不同的看法。大多数学者主张两部基本法是宪法性法律 ,属于基本法律。但是我认为这不足以描述两部基本法的特殊性 ,因此我原来把他们定性为“宪法特别法”。在编辑本文时 ,童之伟先生提出最好叫做“宪法性特别法”。我觉得这个定性非常恰当。
③参见张志铭 :《中国的法律解释体制》 ,载梁治平 :《法律解释问题》 ,法律出版社 1 998年版 ,第 1 65页。
④参见《法制日报》1 999年 6月 2 7日。
⑤ＰｅｔｅｒＷｅｓｌｅｙ -Ｓｍｉｔｈ :ＴｈｅＳｏｕｒｃｅｓｏｆＨｏｎｇＫｏｎｇ ,Ｌａｗ ,ＨｏｎｇＫｏｎｇＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＰｒｅｓｓ, 1 994,Ｐ . 3 3 .
⑥1996年 5月 1 5日第八届全国人民代表大会常务委员会第 1 9次会议通过了《关于 <中华人民共和国国籍法 >在香港特别行政区实施的几个问题的解释》。该“解释”考虑到香港的历史背景和现实情况 ,采取灵活办法 ,圆满解决了中国国籍法在香港特别行政区适用带来的难题。 1 998年 1 2月 2 9日第九届全国人民代表大会常务委员会第 6次会议作出《关于 <中华人民共和国国籍法 >在澳门特别行政区实施的几个问题的解释》 ,对澳门回归后澳门居民的国籍问题也作出了类似的特别安排。
⑦参见《人民日报》1 999年 6月 2 3日、6月 2 7日。
⑧参见《中华人民共和国立法法》第 47条。
⑨参见《人民日报》1 999年 6月 2 3日。
⑩⒄ＹａｓｈＧｈａｉ教授对此有深入论述 ,参见ＹａｓｈＧｈａｉ:ＨｏｎｇＫｏｎｇ’ｓＮｅｗＣｏｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌＯｒｄｅｒ,ＨｏｎｇＫｏｎｇＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＰｒｅｓｓ1 997.Ｐ . 1 93 .
⑾一般认为 ,中国宪法不可以进入法院的具体诉讼 ,主要是基于最高人民法院曾经对此所作的司法解释 ,即 1 955年 7月 3 0日最高人民法院研字第 1 1 2 98号对当时新疆省高级人民法院所作的“最高人民法院关于在刑事判决中不宜援引宪法作论罪科刑的依据的批复”和最高人民法院 1 986年 1 0月 2 8日给江苏省高级人民法院所作的“关于制作法律文书应如何引用法律规范性文件的批复”(法 (研 )复 [1 986]3 1号 )。这两个“批复”均直接或间接地把宪法排除在诉讼之外。
⑿参见《全国人民代表大会关于 <中华人民共和国香港特别行政区基本法 >的决定》 , 1 990年 4月 4日。
⒀参见《全国人民代表大会关于 <中华人民共和国澳门特别行政区基本法 >的决定》 , 1 2 9993年 3月 3 1日。
⒁实际上涉及宪法的诉讼现在越来越多 ,人民法院也有引用宪法判案的情况。参见杜融诉沈涯夫、牟春霖诽谤案 ,张连起、张国莉诉张学珍损害赔偿纠纷案 ,王发英诉刘真及《女子文学》等四家杂志侵害名誉权纠纷案 ,钱某诉屈臣氏日用品有限责任公司侵犯人格尊严和名誉权案。载国务院法制局信息中心 :《中国法律法规全库》“司法解释库” ,中国检察出版社 1 998年版 ,《中国律师报》1 999年 1月 2 5日。
⒂参见陈弘毅 :《论香港特别行政区法院的违宪审查权》 ,《中外法学》1 998年第 5期。
⒃ＡｌｂｅｒｔＨＹＣｈｅｎ :ＴｈｅＣｏｕｒｔｏｆＦｉｎａｌＡｐｐｅａｌ’ｓＲｕｌｉｎｇｉｎｔｈｅ“ＩｌｌｅｇａｌＭｉｇｒａｎｔ”ＣｈｉｌｄｒｅｎＣａｓｅ:ＣｏｎｇｒｅｓｓｉｏｎａｌＳｕｐｒｅｍａｃｙａｎｄＪｕｄｉｃｉａｌＲｅｖｉｅｗ .ＷｏｒｋｉｎｇＰａｐｅｒＳｅｒｉｅｓＰａｐｅｒＮｏ 2 4,ＦａｃｕｌｔｙｏｆＬａｗ ,ｔｈｅＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙｏｆＨｏｎｇＫｏｎｇ,Ｍａｒｃｈ 1 999.
⒅全国人大内务司法委员会 1 999年 8月 2 4日向九届全国人大常委会第 1 1次会议提请审议了全国人大常委会关于对审判、检察工作中重大违法案件实施监督规定的草案。参见《光明日报》1 999年 8月 2 5日。
⒆⒇《中华人民共和国香港特别行政区基本法》和《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》第 1 7条。
21香港特别行政区基本法咨询委员会中央与特别行政区的关系专责小组 :《基本法与宪法的关系 (最后报告 )》 , 1 987年。
22肖蔚云 :《一国两制与香港基本法律制度》 ,北京大学出版社 1 990年版 ,第 86～ 94页。
23有关中国宪法和特别行政区基本法的关系 ,可参见王叔文 :《香港特别行政区基本法导论》 ,中共中央党校出版社出版 ,第 79～ 95页。
24吴嘉玲、吴丹丹诉入境事务处处长案 ,香港特别行政区终审法院 , 1 999年 1月 2 9日。 |
| |
|
