主持人：
各位老师、各位同学，大家晚上好。
《农村土地改革与农民土地权利保护交叉学科讲座》是我院王利明院长主持的大型项目《农村土地改革与农民土地权利保护》的子项目旨在促进法学与经济学、管理学、社会学等学科之间的交流。我们首先感谢美国乔治•华盛顿大学法学院的资助和中律原咨询（北京）有限公司的协助，本场讲座我们荣幸地邀请到了我们著名土地问题专家、国务院发展研究中心农村部研究员刘守英研究员，他演讲的主题是《中国的二元土地权利制度与土地市场残缺——对现行政策、法律与地方创新的回顾与评论》，大家欢迎！
刘守英：首先感谢人大法学院的邀请。中国实行的是城乡分治、政府垄断城市土地一级市场的土地制度。一方面，农村与城市土地分别适用不同的法律规则，由不同的行政机构进行管理，形成不同的市场和权利体系；另一方面，除乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设可以使用农地之外，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。只要涉及农地变为建设用地，就要通过政府征地。政府作为农地转为国有土地的唯一仲裁者，是农地转用后的真正“地主”，拥有获得农地并将其转给城市使用者的垄断性权力，由此也形成中国土地市场城乡分割、政府主导的独特格局。20世纪90年代以来，中国这种独特的二元土地制度为高速工业化和快速城市化作出了重大贡献，但也带来土地市场发育不完善、农民土地财产权利被侵犯和土地利益矛盾加剧等问题。为了保证中国经济社会的可持续增长，促进社会和谐，必须对土地制度进行根本改革，核心是改变国家垄断土地一级市场的格局，提高土地的市场化配置程度。今天我首先回顾中国现行土地制度框架的形成过程、主要特征以及地方制度的创新，再指出目前急待改进的主要问题及我们的思路。
一、 中国现行土地制度的基本框架与土地市场特征
（一）农村土地政策和法律的演进
土地公有和集体统一行使所有权降低了土地的使用效率，广大农民的生产积极性受到了极大的压抑，直接催生了20世纪70年代末期的家庭联产承包责任制以及中国农村经济体制改革，此后，中国的农村土地政策和法律发生了巨大的变化。《中共中央、国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》（2007年“一号文件”）中用一句话“坚持农村基本经营制度，稳定土地承包关系，规范土地承包经营权流转，加快征地制度改革”高度概括了中国农村土地政策和法律的演进。
第一，坚持农村基本经营制度。《中共中央批转<全国农村工作会议纪要>》（1982年“一号文件”）总结了具有划时代意义的农村改革，进一步放宽了农村政策，肯定了“双包”（包产到户、包干到户）制，“目前实行的各种责任制……都是社会主义集体经济的生产责任制”。。《中共中央关于印发<当前农村经济政策的若干问题>的通知》（1983年“一号文件”）从理论上肯定家庭联产承包责任制“是在党的领导下中国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展”。中共中央此后的几次一号文件再三强调这一点。1993年将家庭联产承包责任制写入《宪法》，明确指出：“农村中的家庭联产承包为主的责任制和生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。”1998年《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》以家庭承包经营取代了联产承包责任制，并明确提出“长期稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。1999年通过的《宪法修正案》再次明确规定了这一经营体制。进入21世纪以来， 2002年通过、2003年起实施的《农村土地承包法》则以法律的形式将这一农村基本经营制度再次予以明确，该法第一条开宗明义地指出：“稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权”。2007年通过并实施的《物权法》更是以基本法律的形式确立了这一基本经营制度。其中第124条第1款规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”
第二，稳定土地承包关系。《中共中央关于1984年农村工作的通知》（1984年“一号文件”）确定了“土地承包期一般应在15年以上”。 《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展工作的若干政策措施》及随后的多个文件又提出将承包期延长到30年不变，稳定了农户对土地的预期。《农村土地承包法》则在法律上明确了“耕地的承包期为30年，草地的承包期为30年至50年，林地的承包期为30年至70年。”《物权法》对《农村土地承包法》的上述规定以基本法律的形式作了确认。《农村土地承包法》和《物权法》还对承包地的调整和收回作了严格限制，进一步稳定了承包关系。
第三，规范土地承包经营权流转。中共中央1984年 “一号文件”就“鼓励土地逐步向种田能手集中”，允许在集体同意的情况下协商转包。1993年中共中央更是明确指出：“在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地的使用权依法有偿转让。”这一规则得到了此后中央文件的一再重申，2001年《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》更是对土地承包经营权流转的主体和原则作了明确规定。《农村土地承包法》则明文规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。土地承包经营权的流转应当遵循平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权的流转。”而《物权法》更是指出：“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。”
第四，加快征地制度改革。十一届三中全会以后，国民经济的全面复苏和强劲增长直接扩大了建设用地的需求。1982年经全国人大常委会原则通过，国务院公布施行了《国家建设征用土地条例》。1986年，《土地管理法》颁布，采纳了《国家建设征用土地条例》的大部分规定，将其中的规则上升为法律，并明确了征地分级限额审批制度，提高了征地补偿安置标准。1998年，《土地管理法》修改，对征地制度作了重大调整。在征地审批制度方面，将过去的分级限额审批等变革为依据土地利用规划实行以用途管制为核心内容的农用地转用和土地征用审批制度，取消了市县一级人民政府的征地审批权；在征地补偿标准上，大幅度上调了各项补偿安置标准；在征地主体上，要求实行政府统一征地，并实行政事分开，不允许用地单位直接与被征地的集体经济组织讨价还价，等等。尽管如此，因征地问题引发的社会矛盾仍然较为突出，倍受社会各界的关注，改革征地制度的呼声一直不断。2004年的中央一号文件则更明确提出，要“加快土地征用制度改革。各级政府要切实落实最严格的耕地保护制度，按照保障农民权益、控制征地规模的原则，严格遵守对非农占地的审批权限和审批程序，严格执行土地利用总体规划。要严格区分公益性用地和经营性用地，明确界定政府土地征用权和征用范围。完善土地征用程序和补偿机制，提高补偿标准，改进分配办法，妥善安置失地农民，并为他们提供社会保障。积极探索集体非农建设用地进入市场的途径和办法。”
（二）土地市场的演进
为适应我国生产力发展水平，我国社会主义公有制采取了两种不同的方式：即全民所有制和集体所有制，反映在土地所有制的法律形式上，即出现了土地的国家所有权和集体所有权的所谓二元土地权利制度。这一制度得到了上至《宪法》，下至《民法通则》、《物权法》、《土地管理法》等法律的一致尊崇，直接导致了中国土地市场的二元化。
在农地市场方面，20世纪80年代推行家庭联产承包责任制之后，农民获得了自主经营土地的权利，也就有了自发的土地转包。1984年中央“一号文件”的发布，第一次明确允许土地承包权的自主、有偿流转，据农业部农村合作经济研究课题组的调查，1990年全国转包、转让农村土地的农户208万户，占总农户的1%，转包、转让的农村土地637.9万亩，占总面积的比重为0.44%；1992年全国转包、转让农村土地的农户473.3万户，占总农户的2.3%；转包、转让农村土地面积1153.9万亩，占总面积的0.9%。随着1993年建立社会主义市场经济体制目标的提出，城市经济体制改革不断取得突破，大批农民进城务工，与此同时，农民的市场意识也日益增强，一些发达地目的土地流转和集中的速度明显加快。2002年，《农村土地承包法》公布，农地市场逐渐朝着规范化的方向发展，土地流转的规模逐渐扩大。根据全国人大常委会执法组调查，到2002年底，全国农村土地承包经营权流转面积约占承包地面积的1.44%，在经济发展较快的地区，土地承包经营权流转面积较大，比例较高，如江苏省苏州市达25.3%，福建省龙海市达到35%，广东省有57万农户进行了土地承包经营权的流转，占土地承包户总数的14.7%。为了贯彻落实《农村土地承包法》，农业部于2005年1月公布了《农村土地承包经营权流转管理办法》，最高人民法院于2005年7月发布了《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》。这些法律文件为进一步规范农地市场，维护各方当事人的合法权益，正确处理农地流转纠纷提供了具有可操作性的规范基础，在一定程度上促进了农地市场的发展。
非农地市场建设始于20世纪80年代初期，前一个十年，主要是推进土地利用制度改革，变无偿、无期限、无流动的土地使用制度，为有偿、有期限、有流动的土地使用制度。从1982年开始，在北京、上海、抚顺、成都等城市，相继开展了土地商品属性的探索。1987年11月，国务院批准确定在深圳、上海、天津、广州、厦门、福州进行土地使用改革试点。1987年12月1日，深圳市首次公开拍卖一幅8588平方米地块50年的使用权，土地使用权在中国第一次作为资产进入市场，并且首开国有土地使用权招标拍卖出让的先河。1988年，《宪法》和《土地管理法》相继修改，在删除土地不得出租规定的同时，增加了“土地使用权可以依照法律的规定转让”的规定。1990年5月国务院发布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，明确规定土地使用权可以采用协议、招标和拍卖三种方式出让。这些规定标志着非农地市场的初步形成。
1995年《城市房地产管理法》首次从法律层面明确了划拨和出让供地的范围，1998年全面修订《土地管理法》，明确规定：“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得”.国务院并于同年发布《土地管理法实施条例》，首次从法规上明确了出让、租赁、作价出资等土地有偿使用方式。1999年1月，国土资源部下发了《关于进一步推行招标、拍卖出让国有土地使用权的通知》。2000年1月，国土资源部颁布了《国土资源部关于建立土地有形市场促进土地使用权规范交易的通知》，建立健全了土地交易管理制度，规范了有形市场运作。2001年4月，国务院发布《关于加强土地资产管理的通知》，有针对性地从严格控制建设用地供应总量、严格实行国有土地有偿使用制度、大力推行招标拍卖、加强土地使用权转让管理、加强地价管理和规范土地审批的行政行为等六个方面提出了具体的要求，，并根据从源头和制度上加强土地资产管理，在土地资产管理制度上制定了一系列新的举措。为进一步落实文件要求，国土资源部2001年6月下发了《关于整顿和规范土地市场秩序的通知》，强调建立健全建设用地供应总量控制制度、城市建设用地集中供应制度、土地使用权公开交易制度、土地登记可查询制度、集体决策制度等土地市场基本制度。为推进公开交易，2002年5月国土资源部出台第11号令，发布《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，大力推行招拍挂制度，规定商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让，严禁这类土地协议出让。2003年6月颁布了《协议出让国有土地所有权规定》，要求协议出让也必须公开和引入市场竞争机制。《物权法》则从法律上明确界定：“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。”“严格限制以划拨方式设立建设用地使用权。采取划拨方式的，应当遵守法律、行政法规关于土地用途的规定。”该条属于强行性规定，若违反该规定订立建设用地使用权出让合同，合同无效。2007年10月，国土资源部出台39号令《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，对国有建设用地使用权出让的一些重要环节作了新的规定，旨在贯彻落实《物权法》的规定，引导非农地市场更规范、更健康的发展。
（三）农地制度的基本框架和权利体系
中国农地产权制度改革被公认为世界上土地改革成功的典范。它通过农户替代生产队作为生产、经营决策的基本单位，以及在不改变土地集体所有制性质的情况下，赋予农户对农地的使用、收益和转让权，为农业生产、农民收入增长和农村稳定打下了制度基础。自上个世纪80年代以来，中央政府通过历年关于农村工作的“一号文件”、几份强化农民土地承包经营权和自主权的文件，直至《农村土地承包法》和《物权法》，形成了中国农地产权和农地市场发展的基本政策和法律规范。
1.土地承包经营权的权利定位从债权到物权。在《农村土地承包法》颁布实施之前，土地承包经营权是使用权，在性质上属于债权。《土地管理法》中即将其作为债权对待，相关司法实践也是将土地承包权纠纷作为债权纠纷处理。2002年《农村土地承包法》以确保农村土地承包关系长期稳定、赋予农民长期而有保障的土地承包经营权为核心，对农村土地承包的期限和方式、土地承包经营权保护和流转、土地承包经营纠纷解决和法律责任等一系列重大问题作出了明确具体的规定，使已经形成的土地承包关系和承包方取得的土地承包经营权进一步制度化、法律化。《农村土地承包法》实际上确立了土地承包经营权的物权性质，但并没有给予直接宣示，《物权法》则明确规定土地承包经营权是一种用益物权，一种在他人的土地所有权之上设定的物权，更有利于保护农民的土地权利。
2.通过不断延长承包期限，稳定农民土地预期。家庭承包制实行之初，很多地方规定承包期限为5年，到1984年中央“一号文件”明确提出为15年，1993年又从15年延长到30年。《农村土地承包法》第20条和《物权法》第126条规定：“耕地的承包期为30年。草地的承包期为30年至50年。林地的承包期为30年至70年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。”在明确土地承包经营权是一种有期限的物权的基础上，规定了较长的承包期限，有利于稳定承包政策。
3.对承包方、发包方的权利和义务做出了明确规定。《农村土地承包法》之前，地方政府和集体经济组织往往以各种名目干预农户承包经营权，如为推行农业产业化收回农民承包地，“大稳定、小调整”等等。《农村土地承包法》和《物权法》则在物权法定原则之下，具体列举了承包方、发包方的权利和义务，严格禁止发包方通过土地承包合同对承包方的法定权利加以剥夺。农户的土地承包经营权在用益物权的体系架构之下，也就具有了对抗土地所有权人――发包方的效力，承包期内，发包方在法定情形之外，“不得收回承包地”和“不得调整承包地”。
4.确立了承包经营的实施程序，规定了土地承包经营权的登记效力。土地承包经营权既然属于物权，就应当有适当的公示方法予以公示，以周知第三人。土地承包经营权是在土地这种不动产之上设定的他物权，依物权法理应以登记为公示方法，但《物权法》基于土地承包经营权的特殊性，明确规定：“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。”“土地承包经营权人将土地承包经营权互换、转让，当事人要求登记的，应当向县级以上地方人民政府申请土地承包经营权变更登记；未经登记，不得对抗善意第三人。”可见，我国《物权法》严格区分了土地承包经营权的设立和流转中的物权变动规则。在设立土地承包经营权时，考虑到发包方和承包方处在一个相对稳定的农村集体经济组织之中，不登记也不会影响到承包人享有物权，因此，土地承包权经营权自土地承包合同生效之时即设立，而没有采取以登记为生效要件的方法，登记只是对业已设立的土地承包经营权的确认，是否登记，与农村土地承包经营权是否设定，并无直接关系；而对于土地承包经营权的流转，由于流转的范围会超出了集体经济组织成员的范围，不采取一定的公示方法，不足以维护交易的安全以及土地集约化经营，因此，《物权法》规定，土地承包经营权的互换、转让应当进行登记，目的在于将土地承包经营权变动的事实予以公示，使他人明确知晓承包方变动的情况，有利于土地承包经营权的安全流转。但是，《物权法》将是否登记的决定权赋予当事人，“未经登记，不得对抗第三人”。也就是说，不登记将产生不影响土地承包经营权的流转，但将产生不利于受让方的法律后果。
5.明确承包方享有农地农用范围内的土地承包经营权流转的权利。上个世纪80年代中期以后的中央历次文件就强调要加强农村土地承包经营权的流转，到中央2001年18号文，更是明确了农村土地承包经营权的流转要在“自愿、依法、有偿”基础上，由农户自主进行。《农村土地承包法》和《物权法》则在明确土地承包经营权为物权的前提之下，依物权原理明确规定了承包方的流转权。通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。
（四）农地非农化与建设用地管理体系
农地的非农化政策，从1982年发布的《国家建设征用土地条例》，到1998年颁布实施的《土地管理法》及其《实施条例》，再到近几年出台的相关政策，基本精神越来越强化以下两点：一是农地转为非农地的决策者和操控者是各级人民政府，而不是农地权属的主体，二是严格控制农地转为非农用地。在2003年提出土地参与宏观调控后，政府对土地市场的控制更是到了全面实施严格计划控制的地步。农地转为非农地的政策主要有以下几个方面。
1.对农地转用实行指令性计划管理。编制土地利用总体规划，对土地转用实现总量控制，把村庄和集镇的土地转用纳入规划管理，发布和实施《土地利用年度计划管理办法》，对农用地转用计划指标实行指令性管理，不得突破。没有农用地转用计划指标的，不得批准农用地转用。
2．严格土地转用的行政审批。《土地管理法》第44条第1款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。关于审批的权限，有如下规定：省、自治区、直辖市政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县政府批准。对于征收基本农田超过35公顷、基本农田以外的耕地超过70公顷，由国务院批准。此外，还颁布实施了《建设项目用地预审管理办法》，未经预审或者预审未通过的，不得批准农用地转用、土地征收，不得办理供地手续。
3.农地转为非农业用地的国家垄断倾向。《土地管理法》第43条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”。这就是说，农地转为非农业用地必须经过国家征收，先进行土地所有权的“变性”，由集体所有权变为国家所有权，才能用于非农业建设。这一规定的实质，就是由国家垄断建设用地使用权的有偿出让市场，扩大和实现土地的国有化。
4.农民对集体建设用地的使用保留在狭小的空间内。《土地管理法》第43条设置了例外条款，规定“兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。但与此同时，对这个例外条款也作了严格限定。“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的例外”。近几年，由于担心集体建设用地的流转影响耕地保护，明确提出“以租代征”视作违法，严加禁止。
5.建设用地的差异化供给政策。农地转用后的供地方式有划拨和出让两种方式，采取划拨方式的有：国家机关用地和军事用地，城市基础设施用地和公益事业用地，国家重点建设的能源、交通、水利等基础设施用地和法律、行政法规规定的其他用地。除此而外，其他建设用地均采取出让等有偿使用方式。
6.土地增值收益归政府。国家依法实施土地有偿使用制度，建设单位需交纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用。鉴于土地使用费较低造成土地的无效使用，2006年国家把土地有偿使用费的标准提高了1倍，同时把城镇土地使用税提高了2倍，并将外资企业纳入城镇土地使用税的征税范围。新增建设用地的有偿使用费由中央和地方分享，30%上缴中央财政，70%留给有关地方政府，都专项用于耕地开发。城镇土地使用税50%上缴中央财政，50%留给地方分配。这一政策加剧了中央和地方之间的收入争夺，是土地行为扭曲的重要原因。
（五）小结
从以上的梳理可以看出，农地政策在越来越朝向强化产权保护和农地市场化的方向演进。法律上明确了土地承包经营权的物权性质，强化了承包农户的市场流转主体地位，并对地方政府和集体经济组织干预农户自主经营权的现象作了限制。但是，由于农地的用途管制，政策和法律对农地产权保护和市场化的方向也局限在农地农用范围。
相比之下，中国的农地非农化政策是一种国家高度垄断和政府全面管制的计划经济政策。农村集体建设用地需要纳入国家计划，并经有关政府部门审批。城镇建设使用农地由政府划拨和征收，征收来的土地由政府出让给建设单位。划拨和征收的土地均按农地原用途进行补偿，有偿出让土地的收入全部归政府所有，在不同层级政府之间分配。可见，同是土地，仅仅由于农用和非农用的用途不同，其所蕴含的权益完全不同，其运作的规则也完全两样。农民基本被排斥在农地的非农用之外，或者说，对于农地的非农业使用，村集体和农民的决定权受到很大的限制，其收益权也无法得到保障。
（一）征地制度改革探索
1998年《土地管理法》实施以来，国土系统就已意识到征地制度的问题，表现为：征地范围乱、征地补偿乱、征地费用乱以及被征地农民安置难。国土资源部从1999年成立“征地制度改革研究”课题组，并于2002年提交《征地制度改革试点总体方案（征求意见稿）》，形成征地改革初步思路。2002年3月起，由中财办和国土资源部有关同志组成的联合调研组，开展了完善土地征用制度的调研。调研组在实地调查基础上，提出了“为了农民的长远生计和社会的长治久安，必须从根本上改革土地征用制度”，其基本思路是：第一、正确对待农民的土地权利，保障失地农民的长远生计；第二、土地使用要发挥市场在资源配置中的基础作用；第三、缩小征地范围，是保证社会长治久安的需要；第四、坚定不移地贯彻“合理利用每一寸土地，切实保护耕地”的国策，引导用地单位集约用地。提出了要修改《土地管理法》中与市场经济要求和保障农民权益不适应的条款，包括对“公共利益”作出明确的司法解释；充分考虑农民对土地的权利和土地是农民的基本生产资料，给被征地农民以公平、合理的市价补偿；明确政府对安置被征地农民的责任；从保护农民权益和规范政府行为出发，完善征地程序。这份调研形成的成果为中央形成征地制度改革思路提供了重要准备。
在中央和国土部门为征地制度改革做理论和政策储备的同时，各地在实践中也在这方面进行了大量探索。
1.上海：集体土地使用权入股合作经营。上海市在基础设施建设中，就探索了这种方式。在高速公路建设项目用地中，参照征收该土地应支付的征地补偿费确定土地使用权价值，采取集体土地使用权合作方式，由被征地的农村集体经济组织，以土地使用权参与项目合作，参照当地从事农业生产平均收入水平，由项目公司每年支付土地合作的回报。
具体的案例有：上海青浦区以境内50公里沪青平高速公路建设作试点，由区政府牵头，将沿线所需2000多亩土地所涉及的镇、村集体经济组织，以集体土地使用权作为资产纽带组成投资公司，市政投资方与土地公司联合组成股份合作公司，合作期限25年，其间项目公司按每年1100元/亩的标准支付土地合作回报。
2．江苏苏州：确定综合年产值，农民留用地补偿。2000年，苏州市人民政府发布《苏州市征用土地暂行办法》，其中指出：
第一，在全市范围内确定征地补偿的综合年产值。征用土地补偿费的标准根据所征用土地的不同类别按耕地前三年平均年产值的相应倍数确定，耕地前三年平均年产值，按市和县市分别确定。
第二，留用地作为征地后对集体经济组织的补偿方式之一。在规划确定的建设用地范围内，根据需要安置的农业人口，依照留用地所在地的土地级差收益和人均年收入1000元标准，核发留用地指标，留用地可以是国有土地也可以是集体土地。
第三，对需安置的农业人口按比例分类安置。将需安置的农业人口确定为三种安置对象：被抚养人口、剩余劳动力和保养人员，三种对象所占比例和数量，按征用土地前被征地单位上述三部分人员各占在册人员总数的比例确定。
3.江苏南京：以区位条件和建设项目类别作为征地补偿依据。2000年，南京市人民政府发布《南京市建设征用土地补偿和安置办法》。其主要内容有：
第一，将区位条件作为征地安置补偿测算依据。土地补偿费和安置保养费的测算，按地理位置分为三个层次：南京市主城范围以内的区域；主城范围以外、市区范围以内区域；五县范围。
第二，测算安置保养费时，考虑区位条件和建设项目类型。首先，对征地需安置的农业人口全部实行货币安置，分为安置和保养两类；其次，在确定安置保养费标准时考虑区位条件，将全市分为主城范围以内的区域、主城范围以外、市区范围以内的区域和五县三个层次。
第三，在考虑区位因素的前提下，在城镇规划区范围内按市政建设和非市政建设两类，确定不同的安置费和保养费标准。
第四，对符合农转非条件的农业人口，依据性别、年龄不同，分别予以安置或保养。
4.浙江嘉兴等地：将需安置农业人口的养老、就业纳入城镇居民社会保障体系。1998年，嘉兴市政府出台《嘉兴市土地征用人员分流办法》。将需要安置的农业人口养老、就业及医疗纳入城镇居民社保体系。这一办法目前被许多地方仿效，尽管标准不一。
（二）集体建设用地进入市场：部门意图与地方创新
尽管集体建设用地流转处于法律禁止的范围，但是集体建设用地占建设用地相当大的规模已成事实。据统计，中国集体建设用地总量1700万公顷，相当于全部城市建设用地700万公顷的2.5倍，农村集体建设用地流转早已自发存在，甚至在数量、规模及地区覆盖面上有不断扩大之势。面对这一矛盾，在政策层面，国土资源部早在1999年开始，陆续在江苏、广东、浙江、河南等地进行试点。本部分将结合中国几个集体建设用地进入市场的地方做法，探讨集体建设用地进入市场的必然性、形式以及面临的问题。
1. 浙江湖州：规范存量集体建设用地的流转。浙江湖州试点是从解决乡镇企业土地资产处置为出发点的。该市到1997年底，乡镇企业已占全市工业经济的80%以上，随着乡镇企业改制，土地使用权的处置成为焦点。湖州市的做法是：
第一，乡镇企业无论以何种方式转制，改制前应具有合法的土地使用权，不具备的，须依法补办用地手续，并取得土地使用证书；
第二，乡镇企业在进行资产评估时应同时包括土地资产评估；
第三，企业改制方式不同，办理用地手续的原则不同：（1）企业整体转让或部分不动产转让时土地使用权随之转让的，由受让者依法办理土地征用、出让手续，补交土地出让金和造地专项基金等国家税费；改制企业以出让方式取得的土地可以转让、出租和抵押；（2）集体土地所有者作为出租人将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给改制企业的，集体所有权性质不变，土管部门向出租方颁发《集体土地租赁许可证》，承租企业向出租方支付租金。租赁取得的土地使用权不得擅自转让、转租和抵押；（3）乡（镇）、村以土地使用权作价入股，集体土地性质不变，乡（镇）资产经营公司或村经济合作社收取每年红利。作价入股的土地使用权可以抵押。（4）以划拨方式取得国有土地使用权的乡（镇）、村集体企业改制时，由乡（镇）资产经营公司或村经济合作社补办出让手续、补交出让金后，可以转让、出租给改制企业，补交的出让金要返回乡镇80%。
接着湖州市又将这一探索延伸到集体存量建设用地的流转，即保留集体土地所有权不变，允许集体土地在符合如下原则时进行流转：（1）已经依法取得的镇、村集体非农建设用地使用权（即办理过使用手续的）；（2）符合土地利用总体规划、村镇建设规划和相关流转条件的（一般村镇规划区内的流转，原则上征为国有；规划区外的，实行集体土地内部流转）；（3）流转形式包括转（含作价入股或出资）、出租、抵押土地使用权；（4）土地收益分配，谁所有谁收益，土管部门按土地流转收益金额收取5%的手续费。并规定了流转适用的范围，一是工业园区，目的是为了降低工业用地的成本；另一类是城市重大基础设施，由于投资金额过大，允许在规划区外只使用不征用。但湖州方案对建城区和规划区范围的建设用地不搞流转和转权返利，严禁集体土地搞商贸和房地产开发。
2.安徽芜湖：为国土部改革做政策和法律储备。安徽省芜湖市是第一个经过国土资源部批准，并在其直接领导下进行集体建设用地流转试点的。2000年2月18日国土部对芜湖试点方案的复函（国土资函（2000）170号文）中，就芜湖试点的重要性作出过如下表述：“芜湖市农民集体所有建设用地使用权流转试点是国土资源部批准的第一个农民集体所有建设用地使用权流转的试点，试点的成功与否直接关系到我国农民集体所有建设用地制度的改革。” “通过农村集体所有建设用地流转的试点,探索在社会主义市场经济和贯彻新《土地管理法》确立的各项制度的条件下,农民集体所有建设用地流转的条件和形式,管理方式和程序,以及土地收益分配制度等,从而建立起农民集体所有建设用地流转的运行机制和管理模式。”
芜湖方案主要内容可归纳如下：
（1）乡(镇)村办企业、公共设施、公益事业、个体工商户、私营或者联户办企业以及农村村民建住宅等可使用集体建设用地。农民集体所有建设用地的取得可以不改变集体所有权性质，只需符合土地利用总体规划、城镇(集镇)建设规划和土地利用年度计划；
（2）集体建设用地由乡镇人民政府统一开发,采用招标、拍卖等市场方式提供土地使用权。
（3）集镇根据土地利用总体规划、城镇体系规划及国民经济和社会发展规划编制建设规划。并根据这一规划向县政府申报下一年度土地利用年度计划建议,并报市人民政府土地行政主管部门。试点乡镇土地利用年度计划由市人民政府实行计划单列。
（4）集镇建设使用农村集体经济组织所有土地,在涉及占用农用地时,须按规定办理农用地转用手续。
（5）农民集体建设用地经批准可以采用转让、租赁、作价入股、联营联建、抵押等多种形式进行流转；在流转时,要征得土地所有者同意，并由土地所有者与使用者签订书面协议。
（6）农民集体所有建设用地使用权流转分首次流转和再次流转。如发生首次流转,土地所有者和流转双方须持土地所有权和土地使用权证、同意流转协议、土地流转合同、地上建筑物证明等文件,向当地市、县人民政府土地行政主管部门提出书面申请,经批准后,方可领取农民集体所有建设用地使用权流转许可证,办理土地登记。如发生再次流转，流转双方须持土地使用权证、前次流转合同、本次流转合同、地上建筑物证明等文件，向市、县人民政府土地主管部门申请办理土地变更登记或租赁、抵押登记手续。
（7）农民集体所有建设用地的土地收益，要在土地所有权人与市、县、镇人民政府之间分配。农民集体所有建设用地使用权发生流转时,土地使用者须向市、县人民政府缴纳一定比例的土地流转收益。首次流转时,应当按照有关规定和流转合同的约定,如期向市、县人民政府缴纳土地流转收益。再次流转的，则要参照国有土地增值税征收标准缴纳土地增值收益。
（8）允许分属不同农村集体经济组织的农用地和建设用地进行置换,促进建设用地向小城镇集中和土地整理。
在确立上述基本原则后，芜湖市又制定了《农民集体所有建设用地使用权流转实施细则》，对农民集体所有建设用地流转进行了细化和延伸：
（1）集镇建设依法使用农民集体所有的土地,按农用地的土地使用权基准地价,对农用地的承包经营者和建设用地的土地使用者进行补偿。
（2）农民集体所有建设用地流转的程序为:如发生首次流转：第一步，土地所有者与流转方签订同意流转协议；第二步，流转双方签订流转合同；第三步，土地所有者和流转双方向土地所在地市、县人民政府土地行政主管部门提出书面申请，并填写《流转申请表》；第四步，市、县土地行政主管部门对申请进行审核,填写《流转呈批表》报市、县人民政府批准,颁发《流转许可证》；第五步，流转双方按合同约定支付转让费等有关费用,及办理土地登记。如发生再次流转，流转双方直接向土地所在地市、县人民政府土地行政主管部门申请办理土地变更登记或租赁、抵押登记手续。
（3）农民集体所有建设用地使用权流转的土地可用于:(一)居住用地（70年）；(二)商业、旅游、娱乐用地（40年）；(三)工业、教育、科技、文化、卫生、体育、综合或者其他用地（50年）。
（4）农民集体所有建设用地使用权流转时,土地使用者向市、县人民政府缴纳的土地流转收益，其标准为：鸠江区大桥镇、马塘区鲁港镇3元/平方米；芜湖县清水镇、繁昌县三山镇2元/平方米；南陵县三里镇1元/平方米。农民集体所有建设用地再次流转产生的增值收益,在减除前次流转所支付的金额、开发土地的成本费用、新建房及配套设施的成本费用后按一定比例进行分配。土地流转收益和土地增值收益,按土地所有者、镇、县(区)、市各2：5：2：1分配。
3.广东：从基层创新到地方立法。与芜湖相比，广东的集体建设用地流转具有明显的自下而上性。它首先在南海、中山、东莞等地由农民集体自发进行。广东南海是这场制度创新的发源地。为了应对农村工业化对建设用地的需求，南海县政府的做法是，以行政村和村民小组为单位，对集体土地进行“三区”规划, 分为农田保护区、经济发展区和商住区，由集体经济组织出面以土地招商引资。南海这种在不改变土地所有权性质的前提下，将集体土地进行统一规划，然后统一以土地或厂房出租给企业使用，避免了国家征地垄断农地非农化的格局，为农民利用自己的土地推进工业化留下了较大的空间。到2002年，南海全市工业用地共15万亩, 其中保持集体所有性质的有7.3万亩,几乎占了一半。
据我们了解，除了南海外，浙江温州，广东顺德、东莞等地，江苏苏州、昆山等地，凡是民营企业和外资发达的地区，集体出租土地现象都较为普遍。集体组织出租非农建设用地，不受法律保护，既损害农民集体的财产性收入，又影响了中小企业发展的后劲。为了解决农村集体建设用地的管理，规范集体建设用地使用权流转市场秩序，保障经济正常发展，广东省人民政府于2003年出台《关于集体建设用地流转的通知》，并于2005年6月以省长令的形式颁布《广东省集体建设用地流转办法》这一地方规章，于该年10月1日在全省范围内实施。这部地方规章开宗明义，旨在规范集体建设用地使用权流转，明确集体建设用地可用于：兴办各类工商企业，包括国有、集体、私营企业，个体工商户，外资投资企业（包括合资、合作、外商独资企业、“三来一补”企业），联营企业等；兴办公共设施和公益事业；兴建农村村民住宅。对集体建设用地使用权的出让、出租、转让、转租给予了明确界定，“集体建设用地使用权出让，是指农民集体土地所有者将一定年期的集体建设用地使用权让与土地使用者，由土地使用者向农民集体土地所有者一次性支付出让价款的行为。以集体建设用地使用权作价入股（出资）的，与他人合作、联营等形式共同兴办企业的，视同集体建设用地使用权出让。”；集体建设用地使用权在出让、出租时，由农民集体土地所有者与土地使用者签订集体建设用地使用权出让、出租合同，农民集体土地所有者和土地使用者应当持该幅土地的相关权证、集体建设用地使用权出让、出租或作价入股（出资）合同（包括其村民同意流转的书面材料）,向市、县人民政府土地行政主管部门申请办理土地登记和领取相关权证。集体建设用地使用权可以转让、转租，且应签订书面合同。当事人双方应当持集体土地使用权证和相关合同，到市、县人民政府土地行政主管部门申请办理土地登记和领取相关权证。更有意义的是，这部地方规章还提出允许集体建设用地使用权抵押。要求“集体建设用地使用权抵押应当签订抵押合同，并向市、县人民政府土地行政主管部门办理抵押登记。农民集体土地所有者抵押集体建设用地使用权的,在申请办理抵押登记时，应当提供其全体村民三分之二以上成员同意抵押的书面材料。”另外，它还规定了集体土地所有者出让、出租集体建设用地使用权所取得的的土地收益的管理和使用方式。要求将其纳入农村集体财产统一管理，其中50%以上存入银行专户，专款用于农民社会保障安排，不得挪作他用。
4.江苏昆山的富民合作社。在中国的经济奇迹中，昆山的崛起无疑让人拍案称奇。1992年以前，昆山基本上是个农业县。从1992年开始，随着一个个台商在这里开厂创业，这块仅77平方公里的版图上就吸引了448家外商和台资企业，给这个县级市创造了2053亿元的财富。在昆山的发展中，土地的作用功不可没，这是人所共知的事实，即以土地的招商引资，成为大批台资和外资企业选择这个比上海和周边县市硬环境相差很远的县落户的秘密。那么，在昆山以土地富县、强县的进程中，农民如何分享到发展的好处呢？昆山的办法是，靠激活集体土地流转，让农民以地生财，以地致富。首先是盘活集体存量建设用地。1998年，由于建设用地审批仍处于冻结，而正处于腾飞的昆山又急需土地，当地国土部门便将目光盯在了存量建设用地上，出台了《关于集体存量建设用地流转管理的意见》，全市先后盘活内资企业存量土地200余宗，面积5583.9亩，盘活土地资产6.4亿元，农民的就业也有了出路。在昆山开发区8万多亩工商用地当中，未经国家征地、由农户转让使用权的土地约2万亩。2001年1至3月，全市共办理集体土地转让32宗，348.5亩，出租4宗，17.3亩，合同转让金2715万元，土地年租金12万元，用地量和合同转让金同比增长177.7％和140％
另一个问题是，在土地大幅度增值现实下当地农民如何分享土地利益的问题。随着台资和外商到昆山开发区买地建厂，土地越来越值钱。种稻谷油菜，一亩地一年仅800来元，而政府从农民手中征地后再转租给外商，一亩地的年租金就有6000多元，如果是出让，一亩地则达到20多万元。可是土地收益的上涨跟农民没有任何关系，他们仅仅得到微薄的一点补偿，最多也就2万多元。昆山市陆家镇车塘村是比邻昆山经济技术开发区的一个村子，该村农民集体就面临以上的尴尬局面。1996年年底，有一个台商找到村书记沈慰良先是要求“买地”后是提议由村给盖标准厂房出租给他，但都遭到村书记的回绝。但是，在接下来的两年间，不断有台商拿着现金上门来谈，要求买地或者租厂房。这期间附近已出现有的村子冒险将集体土地私下出租出去的情形。这时车塘村的村民也给书记施加了很大压力。在诱惑和压力面前，村干部决定冒险一试。他们也仿效地方政府的做法，为了获取建设用地指标，通过买土填平村头村尾的烂泥塘、沟渠，仅在1997年，该村就通过这种方式“复垦”出40亩土地，这样，他们就按政策得到了40亩的建设用地指标。如何将这好不容易得来的建设用地指标用出效益来呢？租地给这些台商，钱当然来得快，但租金毕竟比较少；盖厂房，村里又一下子拿不出那么多钱。1999年，村民陈振球的办法找到了一条路子，他提出向村里租一亩地，联合村民投资建厂房出租，得到了村委会的首肯，于是，他联合4户村民，出资15万元，建造了一个432平方米的标准厂房。厂房出租后的第一年，他们就获得了12%的投资回报。这种方式迅速为其他村民所仿效。到2001年12月，车塘村共成立了9个投资协会，总计投资679万元，参加投资协会的农户总数为105户，接近总户数的1/5。除了15栋标准厂房，协会兴建的项目中，包括两座打工楼（宿舍楼）、一座农贸市场和66间店面。昆山市委把车塘村的做法称为“农村专业股份合作制”，并作为该市的一个试点。后来，昆山市委在出台了一个富民政策28条文件中，明确提出：发展农村专业股份合作制经济，是富民的主要手段之一。到2002年，昆山市已经有1600余户村民自发加入各种以土地收益为目的的合作社，投资总额已经超过了6000万元。
5.山东德州开发区的综合财产性补偿模式。在城市化进程中，对农民宅基地权利的处置是集体建设用地市场发展中极为关键的一环。浙江、江苏、广东、上海等对此作了大量有益探索。其中山东德州开发区的经验值得重视。该开发区1992年设立，1998年进入成长期，大量企业开始入驻，开发面积从启动时的1平方公里扩大到23平方公里。到2006年，共征地1.9万亩。德州开发区采取了货币补偿和留地补偿相结合的物业补偿方式。具体作法是，首先按照基本生活保障标准5000元/人/年、人口基数、预期租金水平和建筑容积率，反推出给集体留用的建设用地面积。村集体在取得留用土地后，先不进行土地变性，仍保持农村集体建设用地性质，让村集体先建物业，然后再办转地手续。在实施货币补偿和留地补偿的同时，德州开发区又把征地补偿与旧村改造恰当结合起来。对旧村改造中征收的集体所有的宅基地，按一定比例返还经营性商品房进行补偿，即“每占一亩耕地补偿村集体100平方米经营性用房，每占用一亩村庄占地补偿村集体25平方米经营性用房”。这些经营性用房由负责旧村改造的政策性开建公司建设，并由政府协调，把一些最具市场价值的所谓“金角银边”的经营性用房让给村集体。目前，区内各村集体已经投资3.53亿元，建成物业面积达61.44万平方米。这样，德州开发区就走出了一条“把土地补偿金变成不动产，依靠不动产收益安民富民”的集体经济发展模式。在旧村改造中，德州开发区采取了“动迁上楼”的方式，即先建新社区，安置农民上楼，再拆除村民原来的宅院式住房，对原村落实行整体改造，统一搬迁。其具体做法不仅符合国家政策规定，完成了土地变性、收储、招标出让等规定程序，而且把土地增值收益通过新房价格优惠让予农民。
从以上几个案例可以看出，中国农地制度改革的方向是，放松政府管制，发展土地市场和土地交易。即在坚持土地的集体所有制和全民所有制的前提下，打破对农地转用的国家垄断，改变政府对集体土地的用途管制，发展集体建设用地的流转和交易。
三、土地制度改革与市场发展：改革思路和地方试点建议
中国经济社会发展正处于关键期，土地政策的改革对于中国经济的可持续发展和社会和谐起着关键作用，必须根本改革现行土地制度，着力推行土地的市场化。考虑到土地制度与国民经济之间的紧密关联，改革从地方试验上升到全局政策及立法，是一个稳妥的办法，为此，我们建议，可在拟选试点地方，进行如下单项或组合项的政策试验：
1.改变土地政策二元分割格局，实行集体土地和国有土地的“同地、同权、同价”。国家土地所有权和集体土地所有权同属土地所有权，受到《宪法》和法律的平等保护。此点不仅由《宪法》确认，而且为财产保护基本法——《物权法》明确规定。平等保护原则是社会主义基本经济制度的固有内容，是建立和完善社会主义市场经济体制的必然要求，也是依法治国、保障民生、促进社会财富增长的需要。平等保护的原则要求：国家土地所有权和集体土地所有权法律地位平等，适用规则平等，法律保护平等。也就是说，国家和集体在物权(包括所有权)的设定、移转时都应当遵循共同的规则，当其受到侵犯时，也将受到平等的保护。在《物权法》基本思想的指导下，改变目前国家土地所有权和集体所有权分别适用不同规则的现状，允许其在平等的条件下进入土地市场，做到“同地、同权、同价”。
2.根本改革现行征地制度，谨防建设用地的国有化趋势。从我国土地一级市场的目标模式和目前的实际情况来看，土地一级市场的模式是：在土地国有的前提下，土地由国家按商品化原则垄断经营这一市场。在《土地管理法》等法律、法规的推动下，改革的思路总是局限于土地一级市场内部如何尽可能地实现国有土地的价值，如何尽可能地采取公开竞价的方式出让国有土地，而没有置重于集体建设用地制度的草新，直接导致大量集体土地被国有化。近几年，各类城市的版图迅速扩大，并向农村腹地推进，再加上不断推进的城中村改造，大面积的村改居、镇改街、县改区工程和城市区划调整，特别是前不久深圳市将宝安、龙岗两区260平方公里的土地全部收归国有的城市化改制等等。这种土地国有化的趋势，势必改变我国建设用地的现有格局，伤害农民集体的土地权益，加剧政府垄断土地一级市场的不规范行为，不利于城市化的健康推进和经济的可持续发展。因此，根本改革现行政府征地制度，严格执行《物权法》及其配套法律法规所确立的规则，限制和规范政府的征地行为，才能打破政府对土地一级市场的垄断格局，遏制城市化进程中土地的国有化趋势。在法律有待修改的情况下，要用好土地利用总体规划和城市建设规划这个龙头。不能突破规划，也不能利用政府权力随意修改规划。防止地方利用村改居、市改区、区域调整、城市化改制等所谓创新，变相大面积圈占农地。
3.总结地方经验和探索将地方关于集体建设用地流转的规定上升为国家法律，尽快结束集体建设用地非法入市的局面。在现有的制度框架下，建设用地只是针对国有土地，乡(镇)村建设等才使用集体土地。本应适用同一规范的建设用地，在中国却因土地所有权主体的不同而分割为国有建设用地和集体建设用地，同时形成了两类受到不同限制的建设用地使用权——国有建设用地使用权和集体建设用地使用权。根据《物权法》所确立的他物权设定的基本规则，建设用地使用权是在土地所有权之上设定的一类他物权(用益物权)，在中国实行土地公有制的既定模式下，土地所有权不能买卖，不能成为交易的客体，但土地所蕴涵的使用价值和交换价值可以通过在其上设定土地他物权，如建设用地使用权、土地承包经营权等得到实现。在前述土地所有权平等的理念之下，国有土地所有权和集体土地所有权之上应当可以平等地设定建设用地使用权，让集体土地直接建入土地一级市场，改变中国土地市场的二元格局，也扭转目前集体建设用地隐形市场客观存在又极不规范的现状。
地方经验表明，在符合土地规划的前提下，农民直接将集体建设用地以出租、出让、转让等形式供应给企业，既大大降低了企业的用地成本，又保证了农民可以长期分享土地增值收益，地方政府可以获得企业税收和土地使用费。开放农村集体建设用地直接进入市场，有利于大量企业到中西部落户和促进制造业向中西部地区转移，继续保持我国制造业在全球的竞争优势。
4.制定“公共利益征地否定式目录”，明确规定盈利性目的用地不得征收。在法律上，所有权神圣不可侵犯，土地所有权也不例外，但这并不意味着所有权可以不受任何限制。在现代社会中,为了维护人与人之间的和谐，或为了实现社会的公共利益，法律常常须对所有权的内容和行使作出一定的限制，如国家对集体、私人财产权的征收。所谓征收，是指国家为了公共利益的需要，利用公权力强制地、有偿地取得他人财产权利的行为。在中国，征收成了农村土地国有化和政府剥夺农民土地权益的“合法”的工具。随着改革的推进和经济的发展，用地主体日趋多元化，土地用途早已超出“公共利益”的范围。在东部工业化程度较高的县市，工业用地占到全部建设用地的近30％，而用地主体以民营企业为主。房地产和商业、服务业等经营性用地占到总建设用地量的近20％，这部分用地完全是为了赢利。第三类用地是市政设施和基础设施用地，约占建设用地的50％，这部分用地具有公益性目的，但其中也有大量用地背离了公共利益特征。
征收必须而且只能基于公共利益，这是判断征收是否合理的首要标准。但是，何为“公共利益”？我国《宪法》和《物权法》并没有对此作出规定，主要是由于：第一，公共利益所包括的公益范围非常宽泛,它既可能是经济利益,也可能是指社会的福祉,还可能包括国防、教育、卫生、环境等各个方面的利益；第二，公共利益的内涵和外延因社会的发展阶段、各国的具体国情、经济发展水平等差异而有所不同，且与国家在不同时期的社会政策也有着紧密的联系；第三，公共利益本身具有极大的不确定性，源于公共利益存在与否本身就是一个价值判断问题，对某项财产的征收是否符合公共利益，不同的人往往会对此作出不同的判断，最终需要通过议事程序解决。另外，公共利益的受益人往往是不特定的多数人，这也需要公共部门通过合法程序集体参与判断。
为了阻断地方政府以“公共利益”在法律上难以准确界定为由，任意扩大征地范围，在立法方法上，可以避免采取正面列举无法穷尽公共利益的弊端，采取反面排除的方法，明确规定只要是以营利为目的的用地，均不属于公共利益用地，不得依征收农村土地而取得，同时列举不属于公共利益的名录，作为土地征收和国土监察的基本依据。与此同时，鉴于目前行政划拨用地的用途过于宽泛，占地过多，既浪费土地，又滋生腐败。建议对建设用地中公共设施建设划拨用地的比重做出严格限定，清理一些以公共利益目的划拨土地实际上是进行营利性目的的用地。进行某些类公共目的用地的按市场价赔偿试点。
5.限定政府储备土地为存量土地，严禁征收集体土地增加土地储备。近10年来，为进一步规范我国土地特别是城市土地的有偿使用制度，进一步规范政府在土地出让中的行为，加强政府对土地市场的宏观调控，全国越来越多的省份与城市纷纷实行土地储备制度。土地储备制度的创新，实际上就是要在我国实行的土地社会主义公有制的大框架下而作出新的土地制度安排，以新的激励结构和运行规则，推动经济的发展和社会的进步。但是，土地储备机构稳定土地市场的调控职能与追求土地收益的经营目标之间存在着内在的矛盾，各地以追求土地收益为目的，征收农地纳入土地储备范围的，不在少数。2007 年 12 月 3 日，国土资源部、财政部、中国人民银行联合发布的《土地储备管理办法》虽然规定，土地储备范围限于依法收回的国有土地，收购的土地，行使优先购买权取得的土地，已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地，其他依法取得的土地，各地应根据调控土地市场的需要，合理确定储备土地规模，储备土地必须符合规划、计划，优先储备闲置、空闲和低效利用的国有存量建设用地，但仍然为土地征收储备留下了制度空间。但土地征收储备面临着适法性不足的问题，《物权法》实施之后，政府实施土地征收储备是否属于公共利益？我们建议，应当明确土地储备制度的性质和功能，在实现土地收益、维护国有土地资产保值增值的同时，更加注重土地储备的公共性质和调控职能。土地储备制度不能简单以经济利益最大化为目标，而应通过土地储备制度实现调控市场、保障公共利益的综合目标，同时，严禁征收集体土地增加土地储备。
6.预留发展用地，探索对农民实施财产补偿。所谓“留用地制度”是指政府在征收集体所有土地时，按照征地面积的一定比例核定留地用地指标，让被征地集体经济组织用于发展第二、三产业，壮大集体经济，安置失地农民，维护失地农民的整体和长远利益。上海、宁波、杭州、温州等地试验表明，被征地农民从留用地开发获得的收益大大高于现金征地补偿标准，而且能使农民得到较好的、稳定的、长期的收益。除本文介绍的南海、德州、昆山案例外，绍兴县的办法是，在城区范围内，征用耕地超过该村耕地面积60%以上的规划预留村级经济发展用地。征地面积1000亩以上的留用25亩，670-1000亩的留用20亩，670亩以下的留用15亩。留用地按规定交纳各种相关税费后，办理国有建设用地使用权证，由村建造标准厂房、写字楼、商业用房出租，或以土地作价投资入股。对于影响城市规划的留用地采取招、拍、挂办法出让，土地净收益的80％返给村集体。柯桥镇街道各村积累的经营性净资产，2004年最少的1270万元，最多的5693．9万元，“村改居”时将这些资产变成股本，人均股本最少的5000元/人，最高的26000元/人。这些合法的非农建设留用地，增加了集体的收入，也增加了农民的分红，农民和集体都欢迎。实践证明，留用地制度既有利于村级经济壮大，在农村公共财政缺位的情况下，土地出租收入成为农村公共品提供的重要来源，而且土地分红也成为发达地区农民分享土地级差收益的重要途径。建议中央出台专门的文件，就留用地的比例、使用办法、收益分配原则等做出具体规定。
7.防止村庄建设中侵害农民宅基地权利，积极推行农民宅基地的商品化。宅基地使用权是一种带有社会福利性质的权利，其商品属性未被法律确认，地方政府和房地产商利用这种产权缺陷，在给农民补偿时，往往只考虑房屋价值，未考虑宅基地的财产价值，宅基地征收以后的级差收益数倍增加，但与原住农民无关。在我国社会保障体系尚无法覆盖广大农村的现实下，土地承包经营权可以解决农民的基本衣食来源，宅基地使用权旨在解决农民的基本居住问题，这两项制度以其鲜明的福利色彩成为维护农业、农村稳定的重要制度。正是基于这一原因，中国法律不允许宅基地使用权单独处分。《土地管理法》第63条规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。但是，中国法律和政策允许宅基地使用权连同房屋一并处分。如１９９７年５月１８日的《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》规定：“用于非农业建设的集体土地，因与本集体外的单位和个人以土地入股等形式兴办企业，或向本集体以外的单位和个人转让、出租、抵押附着物，而发生土地使用权交易的，应依法严格审批，要注意保护农民利益。”最高人民法院、国土资源部、建设部《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第24条也规定：“对处理农村房屋涉及集体土地的，人民法院应当与国土资源管理部门协商一致后再行处理”。这些规定显然承认宅基地使用权可以随同定着物和附着物流转的。另外，中国也允许农村私有房屋转让，而基于“地随房走”的原理，宅基地使用权当然可以一并转让。在允许宅基地使用权随附着物一并转让的情况下，对宅基地使用权的单独转让加以禁止，并太大意义。因为，宅基地使用权人建造简易房屋再转让，或转让破烂房屋，实质上转让的是宅基地使用权而非房屋本身，也就是说，该禁止性规定可以轻易被规避。另一方面，只要把好取得宅基地的审批关，强调申请人的申请必须基于合理的居住需求，就意味着宅基地授与是公平的，在这种情况下，允许单独转让宅基地使用权并无不当。
《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》明确规定：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”此规定旨在维护农民利益，但其弊端同样显而易见。即如果将受让人限于农村居民，则转让价格显然会比较低，不利于实现宅基地使用权的交换价值。更为重要的是，这也不利于农村不动产进入市场进行交易，在一定程度上限制了农民融资的手段，甚至会阻碍农村经济的发展。尤其是现阶段，许多农民进城打工，已经在城里购置了房产，在农村的房屋已经闲置，如果不允许农民转让房屋，将会造成农村房屋的长期空闲，不符合物尽其用的原则。
总之，既然《物权法》将宅基地使用权作为一项独立的（用益）物权予以确立，就应当赋予它物权的完整权能和效力，防止新一轮剥夺农民。
8.修改《土地管理法》，对农民土地权利实行物权保护。《物权法》确立了一整套土地权利体系，在一定程度上肯定了《土地管理法》确定的以耕地保护为核心的土地管理制度，肯定了近年来深化改革严格土地管理所形成的一些重要的土地管理成果。但《土地管理法》与《物权法》相冲突的地方即应修改，同时《物权法》中的大量授权性规范也有待修改《土地管理法》时落实。我们认为，修改《土地管理法》时应当注意以下几点：第一，依据《物权法》所确立的物权平等保护的基本原则，赋予集体土地所有权与国家土地所有权以平等地位，允许集体土地在一定条件下进入市场,由农民自主决定土地用途。第二，完善和修改建设用地使用权的相关规则，以利于土地流转。例如，建立空间建设用地使用权的设立规则，修改建设用地使用权期间届满后的处理规则，明确住宅建设用地使用权期间届满的自动续期时土地使用费的缴纳规则。第三，确立土地登记规则，促进土地流转的交易安全。第四，完善土地征收规则，明确界定土地征收的条件，完善土地征收的程序，应当设计一个有公众、利益被限制者、公共机关共同参与的法律适用程序，明确规定土地征收补偿的标准，改变目前以原用途的倍数补偿的规则。合理的补偿标准主要体现在以下方面：其一，合理补偿必须是对全部的直接损失进行补偿,但它又并非完全的赔偿,其补偿主要针对土地的直接损失,通常不应包括对间接损失的补偿。但无论如何，补偿数额应与被征用土地的实际价值或被征用人的实际财产损失相当；其二，合理的补偿标准是按照公平的市场价格给予补偿；其三，合理的补偿是有法定的补偿标准, 在补偿标准上应有统一的规定和统一的解释，该标准不允许当事人通过协商加以改变；其四，合理的补偿应当是及时的补偿。合理补偿标准的确定，源于农民在服从公共利益需要时，已经履行了相应的让渡土地产权的义务，为公共利益作出了特别的牺牲，从公平正义的角度来说，自应给予合理的补偿。第五，赋予宅基地使用权以流转的权能，修改宅基地使用权的取得规则，明确宅基地使用权的出租、转让、买卖、抵押规则，促进宅基地的商品化和资本化。
