2007年，自贡市贡井区法院龙潭法庭共受理农村土地经营权流转纠纷案件7件，在当地农经、司法、调委会等部门配合下，法庭积极组织调解，均以双方当事人达成调解协议或自行和解撤诉而结案。虽然如此，但由于影响大、涉及的利益敏感等原因，该类案件所反映出的问题却值得有关部门重视和关注，本文通过对2007年龙潭法庭受理的案件的情况分析并尝试性提出了对策和建议构想，以期对深度理论研究和司法实务有所裨益。

一、基本情况：案件数量相对较少但呈上升趋势，社会影响大

2007年龙潭法庭共受理辖区内四镇一乡各类一审民商事案件130件，其中农村土地经营权流转纠纷案件仅7件，占5.4 %。该类案件数量虽然较少，但由于关乎农民基本生产资料，每件案件双方争议都很大，而且因为涉及农业直补等诸多土地承包优惠政策，法律处理的终局性特点和法律本身的指引和评价作用，使得往往一件看似简单的农村土地转包纠纷案件却被普遍关注，当事人双方常常是“寸土必争”，闹得不可开交，严重影响当地的正常生产秩序和社会稳定，不利于 “和谐社会”的构建。如2007年6月法庭受理的桥头镇白房村村民洪官玉诉同村林正权土地转包一案，虽然原、被告诉争的土地不足一亩，但由于原告的土地和同村其他47户村民的土地共一百余亩一起转包给被告林正权用于鱼塘养殖，被告将该批土地加以改建后连成一片并放水养鱼。原告后因转包费、占地补偿等和被告不能达成一致，遂以无书面合同起诉要求判决被告返还土地并恢复原状。若恢复原状，势必影响到其他47户转包给被告的土地，造成较大的费用支出和损失，而被告若私下和原告达成协议单独增加该不足一亩地的转包费，又会引起其他47户村民的连锁反应。法庭在处理案件时曾一度陷入两难。原告以法庭久拖不决，影响其生产经营为由，多次对法庭施压，最后升级成多次上访到区信访办和区委政法委，造成一定的不稳定因素。

另外，该类纠纷虽然目前相对数量较少，但随着国家对农村土地优惠扶持力度的加大、农民权利意识的加强等因素，呈现上升的势头。如桥头镇白房村涉及几十户村民土地转包果树补偿纠纷，五宝镇某村土地转包养鱼纠纷等，该镇司法、农经等部门正在处理，但均已联系法庭，拟建议当事人在调解无果时通过诉讼途径解决。

二、成因及分析：表层原因、深层原因及法律原因共同作用造成法院处理上的难题

1、造成该类农村土地经营权流转纠纷的是村民在协商土地转包时，因多种原因如：（1）关系好而认为没有必要；（2）合同意识淡薄等没有签订书面转包协议；（3）虽然签定有协议，但不具体、不规范，最终导致双方细节上的分歧。法庭受理的7件承包土地转包纠纷案件有一个共同的特点即均系因为没有签订正式书面转包协议引发纠纷，而前述桥头镇白房村村民承包土地转包果树补偿纠纷，则系转包人和受让人虽然签定有土地转包协议，但因疏忽未涉及地上果树补偿所致。

2、由于农业税的免除以及国家加大对农村土地承包户的扶持力度，如农业直补等多种政策的到位等，农村土地变得“金贵”起来，农民种地的积极性空前提高。原来因外出打工等原因，抱着“闲着也是闲着”心态的农民将土地免费丢给其他人耕种，现在又重新开始审视土地的含金量，纷纷想将土地拿回来从而引发与土地现在的实际耕种人即受让人之间利益上的搏弈。

3、法院处理困难的法律原因：法院不承担土地承包的监管职能，同时在土地承包时也不介入，因此在土地转包发生纠纷诉讼来院时，因系“半路出家”，相对于承担监管职能的机构如农经部门来说，就显得很“外行”，其处理结果对农民来说自然“公信力”不足。另外，法律原则的普适性特点决定了法律在针对此类纠纷时僵化有余而灵活不足，因此，即便判决下来，由于涉及农民基本生产资料，强制执行很难达到社会效果与法律效果的统一，这又对法官在调解未果下判时产生反射性影响。

三、对策及建议：未雨绸缪，事前防范同时检讨现行纠纷解决机制，重构合理和有效制度

1、基层组织应加强对农民相关的法律知识培训，提高农民农村土地转包的合同意识，同时推行土地转包合同备案审查制度，减少无效和不完整、不规范的土地转包合同进而减少甚至杜绝此类纠纷。

从法庭受案情况来看，农村土地转包采用规范的书面合同形式是减少甚至杜绝此类纠纷的一个重要举措。“约定必守”是中华民族几千年来的传统美德。一旦双方形成白纸黑字的书面合同，守约既成了一种法律义务，也是道德上的必然。因此，基层组织如乡、镇政府、农经部门、司法所应加强对农民针对性的法律知识的宣传教育。同时，根据相关法律规定，行政机关尤其是基层乡、镇主管部门应加强对土地转包合同的备案审查，及时发现合同中不完善和遗漏之处并提出修改建议和意见，避免无效合同的出现或约定不明仍然引发纠纷。

2、充分发挥行政机关管理职能优势，引入行政裁决先行机制，积极推进此类纠纷又快又好的解决，构建社会主义和谐新农村。

纠纷解决机制的多元化、层级性决定了纠纷诉诸司法解决并不是唯一和首选的模式。行政处理和司法处理因为目标的不同使得有时最终的结果大相径庭。当司法手段因法律规则固有的僵化使处理结果可能造成法律效果与社会效果重大背离时，行政处理从公共管理需要入手而具备的针对不同对象和情况进行自由裁量和灵活性特点的优势价值就逐渐凸显出来。

根据国务院《关于深化改革和加强基层农业技术推广体系建设的意见》（国发（2006）30号文件）第二条第（五）项规定“农村经营管理系统不再列入基层农业技术推广体系，农村土地承包管理，农民负担监督管理、农村集体资产财务管理等行政管理职能引入政府职能，确保履行好职能”的规定。农村土地承包管理属政府职能，又由于农村土地农业直补等政策的具体落实也属于政府职能，长期在土地承包方面与农民打交道的如农经部门等，因其职能的法定性，工作的针对性，处理问题的专业性等特点，农民在发生纠纷时对其处理结果具有高于法院的依赖性和公信力，故可以充分发挥其优势，引入政府职能部门先行行政处理、裁决机制，当事人对行政处理、裁决不服时，可依法提起行政诉讼，法院仅就行政处理、裁决的程序是否违法，自由裁量是否显示公平等进行审查，以避免因不够“专业”而先行介入引发当事人对处理结果不信服进而导致后续执行难甚至造成当事人的过激行为。如此必将大大减少此类纠纷以及可能造成的处理上的进退两难问题，如法庭处理的案件，虽然均以调解或撤诉的方式较为圆满的解决，但主要是地方农经、司法部门从中斡旋的结果，法庭“反主为客”，仅起到了组织和协助的作用，而一旦调解失败面临判决乃至执行时，后果则不堪设想。《森林法》第十七条规定“个人之间，个人与单位之间的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内向人民法院起诉。”对类似纠纷处理规定已早开先河，笔者认为这样的制度构建符合情理、法理且极具务实精神，在农村土地经营权流转纠纷的处理上值得借鉴。