本章从《物权法》与住房保障管理工作的联系出发，从住房保障管理机构的角度对《物权法》实施后住房保障管理工作中的住房保障管理制度的法律适用的研究、各省市住房保障的统一立法、购买性保障住房的产权权属认定工作、保障住房的来源、保障住房的强制收回或回购工作、保障住房的登记管理工作、租赁性保障住房的物业管理工作、关于购买性保障住房的产权性质界定的立法工作等方面受到的影响进行了深入的探讨，并提出了相应的对策。

 

 

“吃、穿、住、行”关系到国计民生问题。近年来，随着我国房地产市场的蓬勃发展，房价持续上升，广大中低收入阶层的支付能力与市场上商品住房价格之间存在着越来越大的差距,“住”已经成为广大中低收入者的一大难题。在保证住房市场化、商品化、货币化的前提下，政府必须进一步完善住房保障制度建设，以保障广大中低收入阶层的基本住房问题。这对促进社会的和谐稳定和我国房地产市场“健康、稳定、持续”的发展有着重要意义。

 

住房保障制度是指政府和单位在住房领域实施社会保障职能，对城镇居民中低收入家庭住房进行扶持和救助的一种政策措施，是为了解决低收入家庭的住房问题而设置的社会保障住房供给方式，是多层次住房供应体系的重要组成部分，弥补了市场经济的缺陷和不足，提高了市场配置住房资源的效率，体现了社会公平，是社会稳定、经济发展的需要，是实现社会公平和社会安定的润滑剂。我国目前的住房保障制度是随着城镇住房制度商品化改革过程中建立起来的，主要由经济适用房制度、廉租房制度和住房公积金制度三部分构成（下文涉及的住房保障制度仅指经济适用房制度和廉租房制度，由于住房公积金制度属于房地产金融的范畴，且与担保物权无关，因此下文对住房公积金的内容不予介绍和分析。另外，保障住房的种类不断增加，形式不断变革，如近年来出现了公共租赁住房等，保障住房也不再仅仅局限于经济适用房和廉租房。但按保障住房或买卖或租赁的法律性质上的区别总体上可以将保障住房分为购买性保障住房和租赁性保障住房）。

 

由于住房保障制度中政府和单位在住房领域实施社会保障职能，政府在此过程中行使行政职能。因此，住房保障制度与《物权法》规范的不动产尤其是普通的商品房归属与利用的民事制度相比有自己的特点，例如廉租房、经济适用房的租赁或购买对象是特定的符合一定条件的家庭，受到严格的限制，而《物权法》所规范的不动产尤其是普通商品房，购买对象一般不受限制；经济适用房的产权受到一定的限制，购房人购买经济适用住房不满5年，不得直接上市交易，购房人因各种原因确需转让经济适用住房的，由政府按照原价格并考虑折旧和物价水平等因素进行回购，而受《物权法》调整的普通商品房可以自由流转等等。尽管两者有着诸多差别，但《物权法》加强对私权利的保护力度的精神、完善不动产登记工作制度的规范、强化物权管理工作的理念等无不与住房保障工作的展开存在紧密的联系。

 

具体而言，《物权法》与住房保障管理工作的联系主要表现在以下方面：

 

1、我国《物权法》第二条规定：“因物的归属和利用而产生的民事关系，适用本法。”由于住房保障管理工作体现着较为浓厚的行政倾向，因此，《物权法》的关系对住房保障制度的影响有待于进一步深化研究。

 

2、保障住房的购买或租赁主体在实践中以户为单位，而普通商品房的购买或租赁主体均以个人为单位，这样就产生了经济适用房的产权权属的认定问题。因此，在住房保障管理工作中，经济适用房的产权权属的认定如何适用《物权法》值得思考。

 

3、物权法增加规定了异议登记、预告登记等内容，这些制度是否可以适用于购买性保障住房的登记管理工作，将影响到购买性保障住房的登记工作管理效率。

 

4、《物权法》第一百四十二条规定：“建设用地使用权人建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权属于建设用地使用权人，但有相反证据证明的除外。”这一规定突破了“谁建筑，谁有权”的原则，对于扩大保障住房的来源有重要的意义。

 

5、在保障住房管理工作中，承租或者购买保障住房的家庭违反有关规定的，政府有强制收回权与回购权。而新出台的《物权法》第四条规定了任何单位与个人不得侵犯他人物权，政府的强制收回权与回购权必然受到这一条款的影响，需要进行变革。

 

6、《物权法》第六章规定了业主的建筑物区分所有权，而在租赁性保障住房中承租者非业主，因此，物权法的规定必然影响到保障住房的物业管理工作。

 

 

《物权法》实施后，其有关规定在如下几个方面将对住房保障管理工作产生影响：

 

 

《物权法》第二条第一款规定：“因物的归属和利用而产生的民事关系，适用本法。”由于住房保障制度是政府和单位在住房领域实施社会保障职能，对城镇居民中低收入家庭住房进行扶持和救助的一种政策措施，且住房保障管理的主体涉及行政主体与行政相对人。有专家认为，住房保障制度的申请、准入等制度不受《物权法》的调整，但购买性保障住房的产权登记、保障住房的物业管理、相邻关系等规范对象与《物权法》一致，应适用《物权法》。该观点是否正确值得商榷，但国土房产主管部门应加强对住房保障制度的哪些制度不受《物权法》的调整，哪些制度应当受《物权法》的调整等法律适用问题的研究。同时应借《物权法》出台之机，制订或草拟有关住房保障的地方法规或政府规章，统一住房保障工作，推动住房保障工作的顺利开展。

 

 

《物权法》第十七条规定：“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。”第九十三条规定：“不动产或者动产可以由两个以上单位、个人共有。共有包括按份公有和共同共有。”住房保障工作中以户为单位申请保障住房，收入申报也以户为单位，住房保障的发放对象也以户为单位。因此，无论出资者或者申请登记者是该户的一个或多人，在购买保障住房后登记机关应以户为单位，保障住房所有权都应为共同共有。

 

国土房产主管部门制定全市产权登记的登记规则和技术规范、对全市房地产权进行登记管理时，应注意以户为单位，将保障住房所有权界定为共同共有，将全户人口的姓名记载于不动产权属证书与登记簿上。

 

 

《物权法》第一百四十二条规定：“建设用地使用权人建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权属于建设用地使用权人，但有相反证据证明的除外。”《城市房屋权属登记管理办法》第十六条规定：“新建的房屋，申请人应当在房屋竣工后的3个月内向登记机关申请房屋所有权初始登记，并应当提交用地证明文件或者土地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证、房屋竣工验收资料以及其他有关的证明文件。这一条文认可了传统的“谁建筑，谁有权”的原则，而《物权法》第一百四十二条的规定突破了这一原则，使非土地使用权人或开发商通过协议取得房屋所有权有了明确的法律依据。因此土地出让方可以按照住房保障计划确定的比例和数量，与建设用地使用权人约定受让人在宗地内建设一定比例的保障住房归出让方所有，通过这一途径增加保障住房的住房来源。

 

为了多渠道增加保障住房，国土房产主管部门在出让商品住宅用地时，可以与土地使用权受让人约定由受让人在宗地内建设一定比例的保障住房归政府所有或者由政府收购。约定由政府收购的，收购价格按照相关规定或合同约定执行。保障住房竣工后，土地使用权受让人应当以市政府作为房地产权利人办理初始登记，并向市主管部门移交产权材料。

 

 

《物权法》第四条规定：“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”该条强化了保护私权的力度，在住房保障管理工作中也应加强对保障住房的购买人和承租人的权利保护。

 

在住房保障制度中，对于承租或者购买保障住房的家庭违反有关规定的，国土房产主管部门有权终止住房保障合同，强制收回或回购保障住房。但由于住房保障关系到广大中低收入家庭的基本居住条件，国土房产主管部门应建议出台相关的政府规章或者地方法规，对强制收回或回购保障住房应规定严格的条件，防止随意任意执法。具体而言，国土房产主管部门可以建立保障住房管理计分制度，制定并公布执行保障住房管理计分的具体规则。住房保障申请家庭以欺骗、贿赂等不正当手段取得住房保障的、擅自转让、互换、出租、转租、出借、抵押其所承租或购买的保障住房的、擅自利用其所承租或购买的保障住房从事经营活动的应严格依照相关规定予以处罚或强制收回或回购保障住房。

 

 

《物权法》第二章第一节规定了不动产登记制度，包括新增加的异议登记制度、预告登记制度。由于现在保障住房的登记与普通商品房的登记相同，因此，保障住房的登记管理工作应适用《物权法》第二章第一节的规定。

 

有鉴于此，国土房产管理部门进行住房性保障的登记管理工作适用《物权法》第二章第一节即《物权法》第九条至二十二条的规定。在最高人民法院出台关于登记的司法解释或国家、省市出台相关法规、规章后也要注意适用，完善登记管理工作，提高管理效率。

 

 

《物权法》第六章规定了业主的建筑物区分所有权。保障住房分为租赁性保障住房和购买性保障住房。购买性保障住房售出后，权利人登记为所有权人，因此业主的权利适用《物权法》第六章。而租赁性保障住房的所有权一般由土地主管部门行使所有权，也就是说，业主为土地主管部门，土地主管部门才享有《物权法》第六章规定的业主的建筑物区分所有权。因此，国土房产管理部门应设立专门的机构或委托物业管理公司管理保障住房。关于国土房产管理部门与受委托的物业管理公司的法律关系应注意适用《物权法》第六章的规定，按照法律的规定行使权利义务。

 

 

一个物上只有一个所有权，是《物权法》体现的基本精神。在住房保障领域，经济适用房的承购人是否享有经济适用房的完全产权、经济适用房出售后如何进入市场进行交易等问题，实践中一直存在较大的争议。在《物权法》出台后，购买人仅拥有部分产权、政府仍保留部分产权或者政府与承购人共同拥有产权等观点将面临质疑。如何能够既充分维护购买人作为经济适用房的所有权人所享有权利，又能够保障政府在住房保障工作中实施有效的监督管理，是一个值得深入研究的问题。

 

有学者认为，购房人对其所购经济适用房享有的占有、使用、部分收益和有限处分之权(如购房后五年内不许转售等)属于受到特殊限制的单独所有权，是一种新类型的所有权即有限产权。2007年8月1日国务院通过的《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》指出：“经济适用住房属于政策性住房，购房人拥有有限产权。购买经济适用住房不满5年，不得直接上市交易，购房人因各种原因确需转让经济适用住房的，由政府按照原价格并考虑折旧和物价水平等因素进行回购。购买经济适用住房满5年，购房人可转让经济适用住房，但应按照届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例向政府交纳土地收益等价款，具体交纳比例由城市人民政府确定，政府可优先回购；购房人向政府交纳土地收益等价款后，也可以取得完全产权。”但该意见在效力上仅属于国务院规范性文件，在物权法已经确立物权法定原则的情况下，能否确立一种新的所有权种类值得质疑。因此，对于“有限产权”这样一种权利形态，国土房产主管部门在条件允许的情况下最好提请全国人大或全国人大常委会通过法律予以确认。