|
|
内容提要：现行法官考评机制在观念及运行上存在难以克服的弊病。本文阐述了在法官职业化模式下，应从法官的职业道德、审判效率、司法技能、审判质量效果和调研能力等方面综合考核法官的业绩，并对新型法官考核机制的具体运作作了粗步探讨，以期推进职业化的进程。
关键词： 法官职业化 法官考核 机制 构建
法官职业化的内在要求是构建具有独特职业意识、娴熟职业技能、崇高职业道德的职业法官群体。法官职业作为行使国家审判权，分辩曲直，抑浊扬清，保障权利、制约强权的重要职业，首先要符合社会的需求，接受社会外来的评价，然而司法这样一个严谨完备的系统，必然有其自身的评价体系，其中对个体法官的考评就是司法自身评价体系中的中心环节。应当看到随着司法理念的更新，法院管理手段的进步，法官考评机制已逐步迈入正轨。但须臾不可否认的是，有关法官考评机制的构建仍是法院制度建设的薄弱环节，滞后于法官职业化的推进步伐，实有深入探讨改良对策之必要。
一、现行法官考核机制的弊端
（一）法官考核的泛行政化
“官本位”、“行政长官主导一切”的观念在我国根深蒂固，长久以来司法并未凸现出独特的职业地位和特征，法院在国家中的地位被行政“格式化”。与之相匹配的是在人事管理方面，法官被普遍认为是国家公务员，沿用公务员考核办法作为考查法官业绩的标准自然也是顺理成章。当前法官的考核程序主要是：在同级人事部门的统一安排下，由各级法院政治部具体负责，年终时发放国家机关人员考核评鉴表，由个人填写，部门负责人加以点评，按部门人数分配优秀等次人数后再集中评议。勿庸置疑，以公务员考核标准为主线的考评方法具有一定的合理性、客观性，形式上实现了管理的严格、周密，但因忽略了司法的职业特征，无法全面真实的展现法官的职业道德、职业意识、职业技能，实际上助长了法官工作的懈怠和责任的淡化，显得不合时宜。
（二）法官考评的粗放化
粗放管理只对管理的方向和原则提出普遍性的要求，而忽视了具体环节以及各个环节的连接。 审判是公正的艺术，具有极强的专业性、复杂性和思辩性。真正意义上的法官考核，应是针对法官的职业特点，考核法官的整体素质，包括考核法官的道德素质和业务能力，包括办案质量、效率、司法技能、庭审表现等多方面，其中有对法官实际掌握和运用法律、具体分析和判断事实、辨别和取舍证据以及组织驾驭庭审、制作裁判文书及调研能力的考核等。法官考评制度是一个兼收并蓄、丰富详实、具体量化的系统工程，不可能以简单的几个数据概以论之。现实中有的法院将考评指标落实到部门，而未落实到个人，徒有岗位目标考核之名而无其实；有的法院将考核内容界定为纯粹的结案数、结案率，而不考虑案件的质量和社会效果；有的法院仅注重审判实绩的考查，将法官的调查研究能力和理论素养视为无足轻重，可有可无之物。著名经济学家厉以宁教授认为，效率有两个基础，一是先进的物质技术基础，二是细致的人力运行基础，前者只能产生常规效率，后者则能产生超常规效率。法官考评制度实际上就是法院人力运行基础的重要组成部分，粗放化的管理模式已与现代法院的管理需求格格不入，惟有建立精细的考评机制，才能形成推动法院发展的新动力。
（三）法官考评的主观化和人际化
代表民意，体恤民情，尊重民智是一项优良的民主传统，以此为法官考评遵循的原则无可厚非，然而实践中对该原则理解的片面化，操作的简单化，导致了法官考评经常落入主观化、人际化的窠臼中。解析法院系统现行的业绩考核办法，常见的有以部门、全院投票的方式决定法官岗位目标制的完成情况和年终业绩等次。一次性得票多的为优秀，此后依次为称职，不称职，在审判和行政职务晋升的过程中也多沿用投票表决方式。 一次性投票的结果，带有随意性和主观性，投票结果和法官的工作质量及效率间往往存在较大落差。更引人担忧的是，鉴于人际关系与投票结果的关联，以投票表决论成败，在深层次上实则是由人际关系主导最终考评结果，由此给审判事业带来的负面影响不可估量。其一，不利于法官职业品格的塑造。职业法官应树立有别于常人的观念意识，知识理念及行为方式，谨言慎行，不落俗套，在一定意义上做“孤独”的裁判者，若以同行的主观评价为考核的唯一标准，法官不得不在人际交往中掺杂更多的世俗成份，为最终实现自我利益而一味迎合他人的需求。此类庸俗关系学的错误导向实与法官职业品味大相径庭。其二，不利于法官人文素质和司法技能的提高。试想当法官的专业素质和业务实绩不是评判工作能力的主要标准，势必会影响法官研习法律、精钻业务的积极性，而将更多的精力投入到觥帱交错、呼朋唤友之中。其三，不利于工作合力的形成和法院整体形象的提升。投票结果难以全面反映工作实绩的客观情况，得票少者未必就是实力欠缺者，在考评、竟岗中失利后，难免会心生怨气，工作的积极性亦会丧失殆尽，更会带来同事间的猜疑和不满，难以形成人心合顺、齐力断金、众志成城的工作局面。
（四）现行法官考核与法官职业化的冲突
职业化本身就意味着专、精、细、尖，高度专业化、精英化的法官队伍迫切需要细致、具体、完善的指标作为考核标准，法官管理制度的规范化、科学化、现代化也是法官职业化的题中之意和必然要求。现行法官考评的泛行政化、主观化、人际化和粗放化与职业化的内涵显然是背道而驰的。法官职业化是由法官资格、法官定额、法官助理等众多具体制度构建而成。其中，法官资格、员额确定、法官等级评定、法官逐级选任及区分法官与法官助理的标准问题就与法官考核机制休戚相关。只有在科学全面的考核机制中业绩优秀的法官方能在法官选任中占有一席之地。若不能改进法官考核的方式，法官职业化的相关制度将因为缺乏科学的操作标准而无从开展，或是流于形式，难以起到择优选择司法精英的初衷。
二、法官考核机制的内容及要求
（一）职业法官应具备崇高的职业道德
职业法官应具有为社会担道义、为公众谋福祉的职业精神，应具有高于常人的道德操守。对法官职业道德的考核应以《法官职业道德基本准则》为准绳，从保障司法公正、提高司法效率、保持清正廉洁、遵守司法礼仪、加强自身修养、约束业外活动方面具体衡量。职业道德是意识领域中的概念，较为抽象，在考核中应主要通过道德、作风的外化形式予以考察，注重防微杜渐，方法以纪检监察内部考核为主，辅之以当事人监督的手段。对当事人及社会的监督，既要积极对待又要审慎处理。所谓积极对待是要敢于接受社会监督，将群众反映作为考核法官道德操守的重要信息来源；所谓审慎处理，是要把握好群众监督与法官独立审判的关系，群众监督针对的主要是法官的道德、作风及纪律遵守情况，不能越俎代庖直接干预法官的审判活动，影响法官居中行使裁判权。
（二）重点考核职业法官的审判业绩
目标管理作为一种管理的计划和方法，被称为“管理中的管理”，对法官而言，当然应以案件质量和效果为管理目标。考核法官审判业绩的核心内容是在遵循审判规律的前提下，按法律要求把各个环节的审判质量要求按项分解、具体量化，通过定性分析和定量分析结合的方法，合理评价法官的司法工作，具体分为审判效率考核、司法技能考核、审判效果考核和调研能力考核。
１、审判效率的考核
提高效率是现代司法的必然要求，法官应以最快的时间，最合理的途径完成诉讼，为社会提供优质高效的司法产品。考核审判效率主要通过数字化的考核办法完成：（1）法定审限内的办案数量。考虑案件性质及工作量的差异，办案数量不能简单的整齐划一地对比，要区分一审、二审、再审，刑事、民事、行政案件的差异，使办案数量的衡量具有公正性和可比性。对超审限案件，不但不能计入办案数量中，还要视具体情况酌情扣分。（２）审结率。办案的“收、结、存”比率，是审判工作是否良性循环的重要指标之一，是审判效率的直接反映。值得借鉴的是部分法院适用月均结案率指标，把审结率的计算细化到了每月，有利于克服人为数字游戏的不良现象，使案件的良性循环程序更客观真实，使指标的激励或警戒作用更加有效。（３）结案均衡度 、平均审理案件天数，这是上海法院创制的数字考核方式。结案均衡度按统计学中计算标准差的公式对各月结案量进行计算，反映各月结案量的涨跌幅度，考察是否实现了均衡结案的良好态势及法院审判质量效率的运作情况。平均审理案件天数是各类案件结案天数之和与结案数之比。它能比较直观地反映各个法院的办案效率及其差距，便于评估并提升办案节奏的可控性，有一定的警示作用。把数据列入考核评估指标，可产生明显的激励约束效应，但设置标准要把握适度。抓住基本、管用的指标，贯彻简便易行原则，不能太繁琐。另外，量化指标的设置要十分谨慎，设定后要接受审判实践的检验。
２、公正司法技能的考核
司法审判是法官职业的安身立命之本，有关司法技能的考核自然是法官能力考核的重中之重。司法技能具体包括熟知诉讼规则模式、贺驭庭审的能力、独立判断证据的能力、制作判决书的水平等方面。
（１）熟知诉讼规则模式。法官在诉讼过程中应恪守中立和独立，保障各方当事人平等行使诉权。在案件的受理、开庭、质证、认证、辩论、裁判、送达、执行各阶段都要严格遵守法定程序。要实现诉讼的公开性，不但让公众看到公正的结果，还要让其看到公正是如何实现的。
（２）驾驶庭审的能力。 庭审是查明案件事实的主要途径，是法官综合素质和业务能力的重要体现。法官必须合理地引导诉讼，平等对待各方当事人，面对各种突发事件时，必须具备从容应对的能力。
（３）独立判断证据的能力。证据是再现案件事实的客观依据，具备独立审核判断证据的能力是法官的基本功。法官应熟悉证据规则，领悟自由心证原则，在法官职业道德的指引下，运用逻辑推理和日常生活经验对证据进行独立判断，确定证据间的关联性、合法性、客观性，排除非法证据，分清证据证明力的强弱，并以此认定案件事实。
（４）制作裁决文书的能力。判决书是法官活的灵魂，是法官道德过滤过后的法律，是传播司法经验、文化的载体。评价判决书的优劣可从以下几方面判断：一是事实叙述是否清楚；二是认证是否规范，裁判文书应对证据作出描述，对证据的审查结论作出说明，在判决书中展现认证的过程；三是说理是否有力充分，是否对法律适用作出了合理的解释；四是语言是否准确、简洁、有力，格式是否规范等。
３、审判效果的考核
审判效果包括法律效果和社会效果，是司法职能的一种外化的客观反映。司法的最终职能是息诉止争，化解矛盾，而不是单纯意义上的审理。法官在办案时不仅要注意法律效果，也要重视社会效果；在说明法理之际，不能遗漏情理的阐述；在倡导实体公正、程序公正的同时，亦应彰显法官的形象公正。对审判社会效果的考核可通过上诉率、申诉率等数据得以反映。申诉虽不代表当然的错案，但申诉率居高不下，在排除个别当事人无理纠缠的前提下，某种程度上意味着法官在息诉说服工作上的欠缺，意味着法官有重实体裁判轻社会效果之虞。按最高法院提倡的“大信访”格局的要求，息诉工作是所有法官的工作内容之一，当然也应是法官考核的组成部分。
4、处理疑难案件能力的考核
鉴于立法者智识的局限，社会的多元性发展和价值形态的更迭，法律不能毫无遗漏地调整社会生活的每一个角落，均有缺失遗漏之处。法官在裁判中必会直面法律的瑕疵、漏洞和真空，若要寻找裁判之依据，惟有能动地解释法律，理性地填补法律漏洞，甚至创造性地运用法律，方能应对裁判之需。尤其是在经济发展及社会转型阶段，法院更会不可避免地会遇到各类疑难案件，司法实践要求法官具备运用法理、政策、经验处理疑难案件的能力。
5、调研能力的考核
调研能力是对法官更高层次能力的要求，也是打造“学习型”法院的重要途径，是培养精英化、专业化的职业法官的必然趋势，要求法官将司法实践中的感知上升到系统的理论高度，并以此指导审判实践。对法官调研能力的考核，可以法官的调研成果为标准。在国家、省、市级报考发表论文或在各级别学术讨论会、论文比赛中获奖的，可依级别不同给予不同程度的加分。
三、法官考核机制的具体运作
达致法官管理制度的规范化、科学化、现代化，是法官考核机制运作的指导原则。具体而言，要实现由行政化管理向司法专业化管理转变，由粗放化管理向精细管理转变，由静态管理向动态管理转变，由传统型向现代化管理方式转变。通过以上转变，创造合理的司法资源整合方式，构建崭新的法官考核激励机制。
（一）成立法官考评委员会
法官考评委员会是受院党组领导的，专司法官考评之职的专门机构。法官考评委员会可由院领导任负责人，成员由党组成员、审委员委员、政治部、纪检组、立案庭、审监庭、研究室负责人组成，法官考评委员下设办公室，设在政治部，负责法官考评委员会的日常性工作。法官考评委员会负责起草有关法官考评的各类公文，负责法官考评的组织、联络工作，享有法官工作业绩考评的最终决定权。
（二）完善审判流程管理制度，加强审判质量效率考核
对审判效率的考核主要是通过审判流程管理制度来完成的。立案庭是审判流程管理的实施机构，行使流程管理权，对审判程序从入口到出口即立案、排期、开庭、送达、结案、执行、归档进行全程监控。通过电脑软件系统智能化、网络化、自动化的管理，建立审限跟踪制度和数据自动生成系统，对超审限案件作出统计；自动计算结案数、结案率、结案均衡度 、平均审理案件天数等数据，并以此为考核法官审判效率的依据；统计核算上级法院改判、发回重审数，以此为考核法官审判质量和效果的依据。对未实行审判流程管理制度的法院，可根据实际情况以手工方式适度推行。
（三）关于司法技能及审判质量的考核机制
其一，建立随机庭审观摩机制。法官考评委员会办公室每月按合理比例抽取部分案件作为庭审观摩对象 ，由审委会委员和资深法官进行听庭评议，考察法官运用法律的熟练程度、分析案件的能力和方法、驾驭庭审能力、处理各种实体和程序问题的经验和实际效果。参加听审者当庭打出主审法官的庭审分数，年终由法官考评委员会办公室汇总。当事人也可就法官庭审作风、形象存在的问题向法官考评委员会办公室反映，作为考查法官庭审的信息来源之一。
其二，设立多方位的案件质量评查体系。案件质量评查必须以经常性、稳定性、针对性为原则，才具有实际意义。对法官案件质量的评查工作可分解为三个方面。一是审监庭每季度末对再审改判、发回重审案件进行统计，并深层次分析带有普遍性的原因，排除不可归咎于法官主客观原因的因素后，建立个人改判、重审案件档案，分清原因，明确责任，年终逐一打分考核。二是立案庭每季度末对申诉案件进行分析评查。通过对上诉率、申诉率等数据的分析，发现就案办案，不重视说服解释工作，动辄推卸责任等不当做法。对承办案件申诉量畸高的，应适当扣分，对因工作方法欠妥或怠于劝解息诉导致恶性上访事件发生、产生老上访户的，也要适当扣分。三是法官考评委员会不定期地抽查个案，通过查阅案卷等方式检验审判质量。
其三，加强对裁判文书的测评。立案庭、审监庭在复查、再审过程中，对事实叙述不清、认证不充分、说理不透彻，文字有瑕疵，格式有错漏的裁判文书，应记录在案，年终集中反馈给考评委员会办公室。考评委员会也可通过不定期抽查方式检查裁判文书质量。对启用案件流程自动化系统的法院，将裁判文书在法院局域网上公示，法官可通过自查和互查的方式发现裁判文书中的不足，并反映在年终岗位目标考核中。
其四，完善对法官处理疑难案件能力的考核。年终时法官将个人本年度审结的在填补法律漏洞、解释法律文义不明之处或创造性利用法律方面较有价值的案件呈报至研究室（附判决书）。由研究室对呈报案件进行审查，对既圆满解决了疑难案件，又凸显法官司法智慧的，应适当加分。
（四）关于调研能力的考查
研究室是考查法官调研能力的职能部门。年终时法官就个人调研成果（包括学术论文、规范性文件等）向研究室申报，由研究室审核登记，依调研成果的质量（如被选用报刊级别的高低）、数量确定年终调研业绩。对虽未被报刊采用，但积极提出司法建议或撰写调查报告，解决审判实践中的普遍性问题的，也应视为调研成果对待。
（五）各项考核结果的汇总处理
前述法官职业道德、审判效率、司法技能、审判质量效果和调研能力的考核共同构成了法官考核的基石和全部内容。在制定法官考核的目标责任制中，可考虑职业道德占１０％，审判效率占２０％，司法技能和审判质量效果各占３０％，调研能力占１０％的比例。法官考评委员会在年终时就从立案庭、审监庭、研究室、纪检组反馈回的各类信息集中汇总，计算出每位法官目标责任制的完成分数。法官对考评结果有异议的，可在规定时间内申请复议。最后依据综合分数，确定法官的年终业绩等次，并直接与评优、晋升挂钩。
四、结语
法官考评既与法官个人利益休戚相关，又涉及法官选任、法官定额等制度能否顺利推进，可谓牵一发而动全身。在法官职业化的背景下，根据法院自身特点，探索行之有效、职能明确、合理慎密的法官考评机制是人民法院相当长时间内需要关注的问题，亟待理论研讨和实践论证，相信伴随职业化建设列入司法改革的议事日程，法官考核机制的构建亦会真正迈入科学的轨道。 |
| |
|
