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法学讲堂
机动车单双号限行常态化?
中国人民大学法学院社会热点沙龙实录
上传时间:2014-12-12
浏览次数:3701
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内容提要: 在本次学术沙龙上,与会学者在总体上初步认为,在应对中国大城市交通拥堵和空气雾霾问题上,“单双号限行常态化”这一政策建议不仅不符合社会经济效率的基本要求,而且缺乏宪法和法律依据。多位学者认为,北京等大城市需要在深入、准确和全面研究交通拥堵和空气雾霾的事实影响因素基础之上,通过调整城市功能定位、优化城市经济结构和功能布局、控制城市发展规模和人口、改进道路交通硬件设施、增加公共交通资源供给、提升油气资源的品质等多元的治理方式来应对当前面临的交通和环境问题。他们建议,政府应不断提高自身的研究和治理能力,注重运用经济调节手段,尽可能地避免采用“单双号限行”等社会和经济副作用较大的简单行政管制和行政命令措施。另外,与会学者还认为,行政行为和行政决策应当严格依照《宪法》和法律来展开。特别是在“机动车限行”等对公民财产权利和利益有重大影响的问题上,政府决策活动需要科学论证、公开透明和集思广益,严格按照《宪法》和相应法律授予的权限和规定的程序来实施。多为法律学者提出,“单双号限行常态化”是对“财产使用权”这一《宪法》上的公民基本权利的限制。这一政策动议虽然出于良好的初衷,具有目的上的正当性,但违背了比例原则,不是解决交通拥堵和雾霾的有效和必要手段。常态化的单双号限行政策不同于APEC会议期间的临时管制措施,不符合我国《宪法》的基本精神。

机动车单双号限行常态化?

--中国人民大学法学院社会热点沙龙实录

 

主题:单双号限行常态化?

日期:2014年12月10日

地址:中国人民大学明德法学楼206会议室

研讨嘉宾:

李艳芳      中国人民大学法学院教授

张  翔      中国人民大学法学院教授

宋国君      中国人民大学环境学院教授

陆方文      中国人民大学经济学院副教授

竺  效      中国人民大学法学院副教授

徐阳光      中国人民大学法学院副教授

朱  虎      中国人民大学法学院副教授

张勇凡      中国人民大学法学院助理教授

丁晓东      中国人民大学法学院助理教授

熊丙万      中国人民大学法学院助理教授

主持人:熊丙万

 

主持人:

各位同事,各位媒体朋友,大家下午好。欢迎参加中国人民大学法学院的“社会热点学术沙龙”。我是今天沙龙的主持人熊丙万,法学院的助理教授。我主要关注民法、法律与经济学、法律与社会发展等领域的问题。

我们沙龙今天讨论的核心议题是“机动车的单双号限行政策”,特别是关于将机动车单双号限行常态化的法律、社会和经济问题。据人民日报报道,在半个月之前,在“京津冀协同发展论坛”上,北京市常务副市长李士祥说,前段时间APEC蓝给大家留下深刻印象;最近社会对单双号汽车上路也有各种积极的意见,就是建议单双号要成为常态;市政府将听取和论证这个意见。

可以说,单双号限行政策事关每一位市民的切身利益。无论是有车的市民,还是没有车的市民,都会在不同程度上受到深刻的影响。这也是为什么,李市长的言论一出,就引起了社会各界的广泛关注和讨论。在会前,我们的学生助理方梦恬同学简要整理了其中一些新闻报道和评论,昨天已经发给大家参考。

单双号限行政策涉及到社会、经济与法律等诸多方面的问题。从动因上看,提出单双号限行政策的社会背景主要有两个方面:一是让人难以接受且习以为常的交通拥堵;二是与交通拥堵等各种因素有联系的雾霾。但问题在于,单双号限行是不是一剂治疗拥堵和雾霾的药方?能够在多大程度上起到治疗效果?会有哪些副作用?除了单双号限行管制措施之外,还有没有其它更有效的药方?这些都是需要深思的问题。

我们法学院院长韩大元教授研究宪法和宪政体制,一开始就关注这个政策是否合宪,并建议法学院组织一个关于这方面的学术研讨会。除了法学院的各位同事之外,很高兴经济学院的陆方文副教授和环境学院的宋国君教授也抽出时间来友情支持今天的沙龙讨论。宋国君教授因为3:30下课,会马上赶过来。宋老师将做一个“美国加州移动源控制政策及对北京的启示”的发言。

我们今天总共有9位发言人。由于时间关系,我建议建议每位发言人的发言控制在15分钟以内。也特别感谢各位媒体朋友们来支持我们的学术讨论。那我们现在开始。第一位发言人是法学院的竺效副教授。

竺效:我知道丙万安排我第一个发言是想把我这块砖抛出来引大家的玉,所以我想简单讲三层意思,抛两块石头和一个观点。我先给大家梳理一下有关机动车限行的措施,北京市的政策是如何走到今天的每周一个工作日限行的。1999年的时候北京市政府开始依据《北京市轻型汽车污染物排放标准》,发放绿标车标识,在中国历史上第一次有了绿标车、黄标车区分措施。接着在2003年的时候,北京市公安局和环保局发布了一个《关于对19座以下高排放载客汽车采取限行措施的通告》,这是一个部门的规范性文件,规定当年9月1号开始陆续限制19座以下高排放载客汽车进入二环行使。可以发现,当时只是限制排放不达标的机动车,而且仅在二环以内限行,对公民出行的影响相对比较有限,措施目的也相对明确。当时发布这个公告的时的依据主要是《北京市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》,这个办法是2000年制定的,2001年实施的,但目前已被今年3月份开始实施的《北京市大气污染防治条例》所取代了。但是当时这个旧法的第八条第三款规定,在大气环境质量达标以前,市人民政府可以采取更加严格的措施,重点对燃煤产生的污染、机动车排放污染和尘污染进行防治。第九条第2款规定,在大气受到严重污染,可能发生危害人体健康和安全的紧急情况下,市人民政府应当及时发布大气污染公告,采取强制性应急措施,包括责令排污单位停产、部分停产、部分机动车停驶。责令排污单位停产、部分停产的措施,由市环境保护行政主管部门会同有关部门负责实施;责令部分机动车停驶的措施,由公安交通管理部门负责实施。可见,第九条第二款的适用是有条件的,只有当发生大气严重污染可能影响到人体健康和安全的情况下可以采取紧急措施,包括对机动车的停止的措施。

另外这个法律实施办法的第24条规定,市人民政府可以根据大气环境质量状况,在一定区域内对机动车采取限制车型、限制时间行驶的交通管制措施。比如说,二环以内环境要求特别敏感,机动车拥堵造成污染较为严重,就划定位特定区域,规定黄标车不得进入。所以这是当时主要的法律依据来源。

接着在发展过程中,在2008年9月份的时候《北京市人民政府关于发布本市第十五阶段控制大气污染措施的通告》,这一公告规定,从2009年1月1号起黄标车不得进入五环以内了;从2009年10月1号起黄标车不得进入六环以内。但当时政府也做了一个鼓励性的规定,鼓励淘汰黄标车,给予黄标车换购绿标车一定的贷款利息优惠。

到2008年奥运会期间,北京市人民政府发布《2008年北京奥运会残奥会期间本市空气质量保障措施》,规定在2008年7月20号到9月20号之间所有的车辆,包括外地进京车辆实行单双号上路。要知道这是为了重大活动采取的临时性限行措施,是为了确保奥运会交通通畅和空气质量。但是有意思的是到9月20号以后,市政府又以其他一个通告的方式规定2008年10月11号到2009年4月10号期间,限行措施调整为每周限行一天,这就是我们现在开车人周一到周五期间,不是全天候的,从早上七点到晚上八点高峰时段的限时的规定。眼看限行措施到了2009年4月10号截止了,所以在当年4月6号时北京市人民政府又匆匆发布了了一个北京市人民政府关于继续实施交通管理的一个通告,把每周一天的措施往下又延了一年,此后每年发布类似延续限行措施的通告,最新的是今年2014年发布的规定,要求2014年4月11号到2015年4月10号期间继续实行单双号限行。

我刚才讲到的这部《北京市实施<中华人民共和国大气污染法>办法》已经被新的条例所取代了,这个条例它必须要有上位法的依据,主要是限行《大气污染防治法》第7条第3款的规定,大体意思是,未达到大气污染环境质量标准的大气污染重点城市,包括北京市在内,应当按照国务院或者按照国务院环境保护行政主管部门限定的期限达到质量标准,为了实现这个质量标准他可以经过国务院授权或者在国务院规定的种类范围内采取更加严格的措施以实现限期达标。作为下位法的北京市今年1月22号通过的市人大常委会通过的,从今年3月1号开始实施的《北京市大气污染防治条例》第72条规定,市人民政府可以根据大气污染状况在一定区域内采取限制机动车行使的交通管理措施。第75条第二款规定,环境保护行政主管部门可以根据大气环境质量状况,划定禁止高排放非道路移动机械使用的区域。但这两个法律和地方法规的规定都比较笼统,缺乏具体程序规则和各类措施适用条件的设计。但是我的理解它主要应适用于大气重污染应急状态下的措施。以上是一个背景的历史梳理。

在此,我也想抛出个问题。我们总结可以发现,之前黄标车绿标车区分限行是有一个明显上的法律上的依据和环保合理性,你排放不达标,或者你是高污染,就对你限行。但是现在北京市小机动车摇指标的2010年的规定,以及2013年最新公布的小汽车摇指标的客车实施办法,事实上里面新增加内容,包括环保的电动的车辆和其他低排放车辆已经合法获得行驶的许可,如果说你单双号限行也包括对这些环保电动的车辆和低排放车辆常态化的限行。这一限行措施的目的与实际影响的范围,已经跟当年1999年的黄标车和有限区域的情况已经发生了非常大的变化,所以这是我抛砖,大家再讨论,在这种情况下的这些措施的合理性和合法性还存在继续存在吗?

第二个我想抛出的,也是我自己的一个疑问,要向诸位老师,尤其是搞民商法和宪法的老师讨论。我给大家介绍一下国外的一些相关措施,发达国家发展中国家也都纷纷采取限行的措施,比如最有代表性意义的是伦敦,它从2013年2月份在伦敦核心区划20公里的区域限行,但是它限行不是按我们现在的措施,他说你进来可以,大是每通行一次交5英镑的进城费,到了2005年把这个进城费提高到8英镑,并且在20公里的范围内装了800个摄象头来识别违法的情况,而且缴费的方式非常便利,你只要事先网上登记,提供你的帐号,或者电话预约登记提供你的帐号,你就进去以后它就自动扣费。并且筹集的钱是干嘛呢?专项拿来发展公共交通。

再看法国,法国巴黎法律也规定可以进行限行,但是到至今为止历史限行过两天,一次最近一次是2014年3月份,因为他们PM10,我们是PM2.5,他是PM10超标,限行了一天,但是注意,那一天限行的时候巴黎市政府宣布,所有公共交通当天全部免费,为此市政府向公共交通运营部门补贴了400万欧元。

我们再来看看美国,比如说美国华盛顿,华盛顿国家新闻大楼市中心,停车场停两个小时要19美元,但是如果你把它停在进城的郊区的地铁站附近从早上10点停到晚上6点只要4.5美元。用这样的一种措施来激励你,而不是限制你,它是激励的方式。

再我们来看看一向法律管制非常严的新加坡怎么做的。新加坡规定,你要买车车,我们不摇号,你先拍到政府每个月定期发出来的拥车证。以1.6排量以下为例,2008年一张拥车证1.4万元新币, 2013年这个价格暴涨到8万块,这个限行证十年有效,你拿了以后买了一个车上牌十年可以用,十年以后你必须再去拍一张新的来。它对我们承受能力产生多大的影响你知道吗?在新加坡买一套两室一厅的房子在2013年10万到15万的新币,也就是说你开着一套房子在车上,这还仅仅是这个拥车证,再加上你的汽车的路税、车辆检验费、保险费,上路所有使用的养护费,大概每个月至少1000块新币左右。所以,新加坡所采用的方式是一种经济诱导的方式,而不是单一的强制管制的方式。这是我抛的一块砖。他山的玉,希望能引出更多的玉可以解决中国的问题。

最后,我要抛一个观点。上月底新华社记者采访我的时候,谈的意犹未尽,我讲了半个多小时的观点,记者才用了短短一段话。限行大气法前述规定还比较原则,它具体的启动条件,是不是必须以环境科学上的判断为基础?还有机动车是不是唯一必须的措施,是采取其他措施都不见效后,必须采用的对公民机动车所有权进行限制的措施?比如说北京市大气污染的来源,政府做了调查,外地来源大概占30%,本地来源70%,机动车在本地当中又占了30%,这么一折算的话,实际上本地的机动车对于灰霾的污染贡献率只有20%左右,那你为什么不先去管管那80%呢?万不得已,其他措施都上了无效,才启动机动车常态化单双号限行措施,这才是实质必要适用条件。

此外,哪怕要启动的话,在程序当中应当有机制让利害关系人有效的介入。不应习惯于传统的政府行政管制的命令管制方式,而是多元地公众参与和经济引导机制,在讨论制定规则过程当中公众应有效参与,并以经济诱导措施辅助或配套。

那拥堵造成额外的污染排放,政府交管等相关部门是否为了疏导交通采取了足够措施呢?我住在联想桥附近,到人民大学开车非常拥堵,我觉得不是我们已经车达到国五排放标准的车辆正常行驶所造成的污染,而是因为通行不畅造成的污染,我曾经给122交通管理台报警拥堵,联想桥底下有一个掉头,他正好联想桥底西北角有一个民办教育机构叫杰睿学校,每到12点左右,或晚上9点左右,甚至双休日的几乎全天,他要下课的时候,那些来接人的家长车辆就排在三环辅路上,基本上三环辅路原来能通三辆车并排,现在只能通一辆车,有的时候甚至一辆车都通不了。你这个交通警察为什么不去管它,不去疏导?第二个例子,双榆树这里有一个位置叫做科学院南路,就是从华星国际影城和麦当劳这一段一直往北走,这段路平日就非常拥堵,周末就更堵,甚至影响到三环辅路通行,也影响到三环主路四通桥出口和掉头车辆的通行,其实最主要原因是,科学院南路占道收费停车,不知道收停车费的机构到底有没有合法的手续占道经营停车场?你一大早起来7点多的时候,车都没有过来,你就先把空荡荡的路两边全给拦上了,虚位以待的占道停车场,这不是不人为造成道路通行效率低吗?车还能跑得起来吗?要是主干道附件的多个区位都这样,必定造成整三环主路拥堵。交管部门是否采取措施对非法停车和占道经营停车业务进行严格执法了?先解决好交通执法的问题,不要先想到限制私家车的合法使用权,是法治精神的要求。

如果不让我们开车,有关部门也得提高公共交通工具的便利性吧?比如,从我家附近联想桥西北角的红民村公交车站到人民大学西,唯一的公共交通就是361,一共4站,但经常早上送孩子去上学,一等半个小时都等不来一趟361。我曾经多次的给北京市公交热线打电话说,建议把361的线路一砍为三,或者一分为二,缩短线路,可以在一定程度上抗击交通拥堵的影响,如果5分钟就有一趟公交,让我们短距离的衔接能够更快、更便利、乘坐不像沙丁鱼罐头些,我想我们还是愿意选择公共交通的。还包括公交线路覆盖更广、更密些。这个市政府协调有关部门应该可以做到,对吗?如果连这些都没有先做,就没有资格来主张采用单双号限行等限制公民合法财产权使用的措施。

所以,我要表达一个观点,前面是抛两块砖,一个是国内的历史,一个是国际的经验。讲得不对,欢迎各位批评指正。

主持人:谢谢竺效教授的精彩发言。他关于国内历史的清晰梳理为我们今天后面的讨论提供了很好的事实基础;关于国际经验的介绍也充满了启发性。当然,关于第三个方面的观点,谢谢媒体朋友们能够全面准确报道。

下一位是发言人是法学院的张翔教授。张翔教授主要研究宪法学说和法学方法论。补充一下,竺效教授主要是研究环境资源法,社会法和经济法。

张翔:关于这个问题,之前接受了一点采访,网上有些讨论。我准备写篇文章系统分析一下,现在初步拟了一个提纲,我就按这个提纲谈谈自己的想法。刚刚竺效老师对交通管理法、环境法层面的规范进行了非常系统的梳理,这对于宪法学研究非常重要。对实践问题的宪法研究,首先要把部门法全部处理清楚,然后如有必要再到宪法层面里去处理。竺效老师刚才这个梳理对我帮助很大,而且他提出了很多方案,对我们后面的研究有非常积极的意义。

讲这么几个层次。宪法上基本权利的分析,大致分为以下三个层次。第一个是层次是分析私家车使用到底属于哪项基本权利,第二个层次分析构不构成限制,第三个层次是分析限制有没有合宪性。

私家车使用到底属于哪项基本权利呢?我的看法是,属于私有财产权中的财产的使用权。宪法上的财产权,首先包括的就是历史上由民法所确定下来的那些财产权,首先就是所有权。所有权的最基本的四项权能,也就是占有、使用、收益、处分,是宪法上财产权的当然保护内容,这点应该没有太多的异议。宪法保障财产权,当然包括对财产的使用,对于财产权的限制当然也包含了对于财产的使用限制。这一点争议不大,所以对私家车的限行构成对私有财产权的限制,这一点应该说没什么问题。

但是,我发现在2008年讨论限行的时候,有人对此有不同意见,最近的网上讨论也有人提。这种观点认为,私家车限行,不涉及财产权问题,而是“公共资源的分享权”或者“使用道路权”。这种观点其实是似是而非的,且不说这根本不是法律上类型化了的权利,这种观点实际上误会了个人权利与公共设施的关系。实际上,个人权利的行使经常会涉及到公众资源、公共设施的使用。比如说我要示威游行,当然会占用道路、广场,甚至于我们讲呼吸我都要使用公共资源。基本权利的行使都有可能涉及公共资源,所有没必要创造一个什么“公共设施使用权”,而就讨论基本权利行使就好。但是这种思路也提示了一点,也就是说明私家车这种财产的使用,有着比较强的社会关联性。因此,对这种财产进行限制往往会有更多的正当性,这一点我下面会讲。

第二层次,机动车的限行限到底是什么样的一种限制措施?我之前有一篇文章《财产权的社会义务》,就是在研究财产权的限制。对于财产权的限制,可以分为两大类,一个叫做财产权的社会义务,另外一种叫做征收。征收我们都知道,征收必须进行补偿,我们的宪法和物权法等都有规定。还有一类限制就是所谓财产权的社会义务,财产权的社会义务的基本逻辑是这样:如果你的某个私有财产有很大的社会关联性,你在使用这个财产的时候就要照顾到公共福利。比较典型的例子,比如排污,你在这儿建一个工厂,工厂是你的财产,但是你的排污要照顾到环境的利益,你如果住的房子是文物,那你修缮装修这个房屋可能就必须获得国家许可并遵守一些标准。甚至于,在公司法上,某个企业是你的,但是这个企业决策权却要分一部分给你的员工,因为你的员工对你的财产也有利益。还有很多其他限制,都是基于财产的社会关联性,而要求财产权承担社会义务。这种财产权限制,是不予补偿的。

另外一种财产权限制就是征收,征收最初是指国家取得私有财产的所有权,也就是要发生财产的移转。国家征收私人财产,是一定要进行补偿的。但是,在公法上,征收概念在扩大,有些时候国家不取得财产的所有权,但实际上却会发生类似征收的效果。比如有这样的典型案例,一个人有一个养鸡场,政府在旁边建一个飞机场,飞机天天起飞降落,然后这些鸡不得安宁,于是不下蛋不长肉了。那么这个人就要主张说国家虽然没有把我这个养鸡场征收走,没把我的鸡给征收走,但是实际上达到了一种征收的效果,这种情况下是要按照征收的法理去处理。

概括一下,对于财产权的限制有两种,一种是属于社会义务,一种是征收。二者的后果是有差别的,征收必须有补偿,而财产权承担社会义务不要补偿。二者的区分标准很复杂,有所谓“特别牺牲理论”、“期待可能性理论”,比较复杂,这里就不讲了。我直接讲结论,论证大家可以看我的论文。

基本结论是,在现在两种限行措施里,按尾号每周行使一天,我认为它依然属于财产社会义务的范围,属于可期待人民承受的财产权限制,也尚可被认定是合宪的。这里我不专门展开了。而如果是单双号限行,就已经不再是可期待人民承受的一般性的财产负担,而构成了征收,构成征收必须要按照征收的法理处理。按照我们宪法规定,征收必须进行补偿,如果属于征收,必须进行补偿。2008年奥运会的单双号现行,我认为实际上是给了补偿的。2008年进行了3个月的限行,限行之后减免了三个月的税费。这个补偿公不公平不去评价,但是至少是有一个补偿在里面的。我相信,如果北京市实行常态化的单双号限行,一定也会实行减免税费。

但是,问题在于如果单双号限行常态化,即便进行补偿,是不是这个征收就一定是合宪的。这个还需要分析。首先是法律保护原则的问题,刚刚竺效老师说这样一种严重限制我们财产权的措施,实际上法律依据不足。而且,《大气污染防止法》17条的那个规定还有一个问题,这一条还违背法律的明确性原则性。也就是规范太过抽象,会因其不确定性而损害个人基本权利。

接下来是比例原则的审查。也就是单双号限行这个手段与其所要达到的目的之间的衡量问题。比例原则的基本含义是,不能不择手段地最求某个目的。法律人经常用的谚语是“不能用大炮轰麻雀”、“宰鸡焉用牛刀”。首先我们来看一下限行措施是为了实现什么目的。我们会发现,限行措施从2008年前后到现在,在所要实现的目的上有一个转变,2008年限行的通告上是讲“为保证交通正常运行和空气质量良好”,而2014年的通告则是“为降低污染物排放和保障交通顺畅”,前后顺序的变化实际上说明限行措施所希望实现的公共利益重点不一样了。也就是说2008年实际上重点在于交通,而到了现在重点在于大气污染治理。

下面我们简单做一下比例原则的审查,比例原则由这么几个步骤。第一步是审查目的的正当性;第二步审查所采取的手段是不是能够达到目的;第三个是审查所采取的手段是不是各手段中最温和的手段,最后再进行一个狭义的比例原则的衡量。这是公法上进行衡量的思考的路径。首先,无论是缓解交通还是大力污染治理,这两个目的都非常正当,所以在这种意义上,目的正当性不存在问题。但是,目的正当不一定能够证成手段的正当。就算目的是正当的,也不能不择手段地实现这个目的。打个简单的比方,比如说北京市区的交通很拥堵,停车位很紧张。这种情况下缓解交通和增加停车位是一个非常重要的公共利益,这是一个很正当的目的。我们可以采取什么手段呢?手段之一可以是:把故宫拆掉。故宫拆掉以后可以腾出一大块地方,然后交通不堵了,停车场也有了。但是这个手段显然是不能被目的的正当性证成的。比例原则的衡量,就是手段和目的衡量,也就是不能因为目的是正当,所有能实现这个目的的手段就算正当的。

比例原则审查的第二步就是审查手段能否实现目的,也就是所谓手段的合目的性的问题。刚才竺效老师已经说明,限行这个手段是不是能够达成治理雾霾的目的,是存在疑问的。APEC期间北京的蓝天,是不是因为单双号限行而实现的?我们都知道当时还是采取了很多措施,比如说北京整个周边的工厂停工,等等。此外,当时的气候条件也是很重要的因素。如果说,并不是单双号限行带来了蓝天,也就是说你这个目的的实现并不是你要采用的手段所导致的,手段如果不能达成目的的话,这个手段的在合目的性的审查上就过不去。换句话说,你这个手段根本就没有,所以就根本不该采用。到现在为止,政府没有给出关于北京雾霾生成机制的科学报告,不搞清楚这个生成机制,任何的措施在“合目的性”上都是有疑问的。

但在公法上,手段的“合目的性”审查不会特别严格,一般来说,只要这个手段多少是对目的的实现是有促进的,我们就大致可认为它还可通过合目的性审查。限行对于缓解大气污染在某种程度上还是会有帮助,我们可以先把它通过,进入到下一步“必要性原则”进行审查。所谓“必要性原则”,是审查这种限制手段是不是必要,具体而言是指,在各种能够达成目的的手段,必须选择对个人的基本权利限制最小的手段。这里,就需要分析,在所想采用的限制手段之外,还有没别的手段可以实现这个目的。如果有别的手段也可以实现这个目的,就来与想要采用的手段进行一下比较,比较这个手段是不是对基本权利限制更小的、更温和的手段。那么我们看看,在治理雾霾方面还有没有别的手段。刚才,竺效老师已经给我们列举了很多其他的手段,比如说伦敦收拥堵费的手段,华盛顿用停车费来调节的手段,等等。实际上,我看到在媒体讨论里,还有人提到别的手段,比如提高油品质量、限制公车,等等。对比了这些手段之后,我们会发现,单双号限行这种手段,并不是对个人基本权利限制最少、最温和的手段。政府应该先基于环境科学和其他科学的研究,来探讨治理雾霾的其他手段,而不应该采用单双号限行这种严重损害公民财产权的限制手段。基于比例原则的分析,我最后的结论是,单双号限行并非对个人基本权利限制最小的必要的手段,因而是违宪的。以上是我的一些思考,很多细节可能讲得不很具体详细,有机会再跟大家报告,也欢迎大家参考我之后会完成的论文。

主持人:谢谢张翔教授的发言。张翔教授从机动车及机动车驾驶的权利属性,政府对机动车驾驶权限制的性质,以及是否构成财产征收,单双号限行政策是否合宪等多个角度做了讨论。

现在我们换一个口味,从法学家换到经济学家,从法学换到经济学。下一为发言人是经济学院的陆方文副教授。陆教授主要研究发展经济学、实验经济学和应用计量经济学。

陆方文:第一次来咱们法学院讨论比较紧张,所以搞了一个PPT,因为我是做经济学的,所以更多的考虑效率问题,所以从效率角度来做思考。我其实自己本人最近在做一个关于交通出行的这么一个研究,我们的基本结论是限行有助于畅通出行,但是对空气几乎没有影响。我们在研究里考察的是一周限一次的限行,4和9每星期都会限,因为大家对4不喜欢,4和9尾号的车仅占总体14%左右,对比限号4的那天和其他工作日。之前有过类似的研究,我们数据是从2009年的1月1号一直到最近,所以时间上包含了限购前和限购后的时间段,我们结论是限4那天拥堵指数更高了,也就是说限4那天更堵了,所以对交通出行是显著的。但是对空气质量没有什么影响,用的数据包括北京市环保局公布的,也包括美国大使馆公布的PM2.5数据。,而且我们看了对当天的影响和对后一天的影响。

在这个研究当中我们同时发现如果简单看一下相关关系,当然我们这里面还控制了其他的很多天气啊等等一些现象,我们看到的交通拥堵和空气污染有一个倒U形的关系,随着交通拥堵程度上升,空气污染往上走,但是达到中间点,这个中间点正好是我们交通指标峰值差不多,这之后拥堵指数上升,空气污染是下行的。图形上我们做的是回归之后的预测值。回归里,我们控制了很多天气相关的变量,周几的变量等等。当然,这个仅是相关关系,不是因果关系。倒U型关系表明,拥堵指数跟空气污染的关系,其实复杂程度可能远远超过大家想象。

关于国内外相关的研究,国内如果用一个成分分析的方法来看尾气对空气质量有影响,是有影响的。我们旁边开着车,闻着尾气会不舒服。如果研究限行对空气质量的影响,不同研究方法有不同的结论,同一研究方法也会有不同的结论,所以国内研究结论非常的不确定。关于国外的研究,拉美好多国家也都实施限行,也都比咱们早。目前看到两个研究,一个是墨西哥城,还有哥伦比亚的首都bogota,空气质量都没有因为限行变好一点。

凡是重大事件发生时,措施都是多管齐下的,刚刚前面几位老师说了,APEC期间北京有了三项措施,北京之外的地区都受到了咱们的要求和限制,所以说咱们其实真的不太清楚究竟有什么在起作用。

所以说我们看到的特殊大事件时措施总是多管齐下,但是常态化时总是拿小汽车说事,这是多重任务下的道德风险问题。咱们可以理解为政府其实是想做好事的,但是GDP是有指标衡量的,但是这个生活便利没有指标来衡量它。所以在存在道德风险情况下,政府当然希望这两种都可以有,但是必须作出舍弃的时候,在指标导向的体制下就必须舍弃没有很好指标衡量的生活便利。

我们来看到决策的逻辑,按照经济学的法则,MC1=MC2=…=MB,边际收益等于边际成本,如果有若干项措施可以实现目标,先推容易的再推难的,这样的话实现最优。其实跟张翔老师说的的比例原则,是大致差不多的意思。被选的措施选项也包括刚才竺效老师说的那些措施。

媒体:那个倒U形,有没有因果关系结论?

陆方文:那个关于限行4的结果,因为哪一天限4,比较外生,而且我们控制了天气的各种要素,还包括周一周二一直到周五各天的固定影响,所以前面的结论上有比较好的因果关系的解释。但是在拥堵指数和空气质量的关系上,,我们这个图用的北京环保局公布的空气质量数据做的,如果用美国大使馆的PM2.5做出来的也是这么一个形状,它的最高点也基本是在5上,所以两个数做出来的结果是比较接近的。但是是不是因果关系?不是,是相关关系。

主持人:这个措施选项有什么限制吗?

陆方文:其实选项并没有做任何限制,包括刚刚老师们提到的各种可以改善的空气手段,我们说每一个手段上往前推一点,在容易的层面上推动之后具体再推难的。

张勇凡:北京市行使车的总量和燃油消耗量,他当时说要燃油两要烧掉600万吨汽油,这些二氧化碳量是绝对的直气流,这个你没有办法回避。北京空气大致有多少立方,到底如果没有这600万吨汽燃烧排放,可能它就不至于。这可能是没有办法回避的。

陆方文:假设它排放的东西都发挥了作用,从这个理论你直接推可以推。但是大气本身是很复杂,而且你车的行使和尾气排放的关系也不是很简单的关系,包括我们U状图,倒U的图还有其他的因素会使得这两个呈现了这个复杂性,当然我们这未必是因果关系。

媒体:但是这不能通过控制变量,比如说交管部门看当你行使一定限量的时候,比如开个一分钟停个五分钟,这可以通过科学建模把因果关系做出来的。

陆方文:我不知道有没有,但是这个跟我们数据里面呈现出来的一个现象,它的机制是什么,我们的数据也没有办法分析。

竺效:我读过一个文献,但是我具体忘了,这个是在科学上测试的,如果车速达不到一定速度污染排放更多,如果达到一定速度就会污染排放少一点。保证北京市在制定大气污染防治条例时有一个议案,就是要不要做停车熄火,停车多长时间必须熄火,香港做了。既然基于这样的提法肯定在科已经有一定的结论了。

张翔:很拥堵的情况下,走一点停一点,和你走的很快的污染物判断其实是可以测的。

主持人:我们这个讨论先到这个地方。感谢陆教授的经济学分析,也感谢陆教授在PPT中省去了复杂的模型和数据,豁免了法学家去阅读和理解经济学数据和模型的负担。我们下一个发言的是法学院的徐阳光副教授。徐教授主要研究经济法、公司破产法和财税金融法。

徐阳光:这次论坛的举行多多少少是因我而起 。当我看到北京市常务副市长李士祥在“京津冀协同发展论坛”上表示北京市正在听取和论证单双号限行常态化的时候,我的内心就感到一种紧张和不安,因为这个问题太重要了,关系到老百姓的切身利益。我在内部微信群转发了例如王青雷的公开信等一系列的帖子,我没有具体从某个专业去分析这个问题,我只是在转发的时候提出了我个人的一些感性的认识和疑问,希望引起宪法、行政法、民法、经济法、环境法等多学科学者的关注,我最初的想法只是想把这个问题促成一个公开讨论的话题,避免政府闭门决策,现在看来,今天这个研讨会的召开,说明我的这个想法基本实现了。刚才听了竺效老师、张翔老师、陆方文老师从不同视角进行的分析,我深受启发,确实都是非常专业的分析。接下来,我整理一下自己的思路,大家说过的我就不说了,我主要结合我的专业来谈点粗浅看法。

我本人的专业是经济法,单双号限行的问题,表面看上去与经济调控行为无关,似乎更多的是一个行政权力如何行使和政府如何管理社会的问题,但其实应该有很多经济政策的正当性追问与反思的问题。

我的具体研究方向是破产法与财税法。如何解决交通拥堵和城市雾霾问题,我的上述两个研究方向似乎都有可发挥作用的空间。

首先说破产法。网上有篇报道,题目就是“雾霾天数创52年来之最倒逼落后产能淘汰加快”。面对雾霾的肆虐,多地出台应急减产和停工措施,但这些措施都是治标之举,不是治本之策。治本之策何在?恐怕应该是引导企业加强环保意识,增加环保设备,产品结构升级转型,通过淘汰落后产能,实现经济结构转型升级,在此过程中,必须要发挥破产法的市场调节作用。中国人民银行副行长刘士余在7月份的一个研讨会中指出:淘汰落后产能、过剩产能的任务相当艰巨,局部地区由于产业单一对稳增长、调结构造成较大压力,市场应当更加重视《破产法》的应用。但很遗憾的是,在一些地方,政府出于各种原因,不愿意让企业破产;法院出于各种考虑,不愿意受理企业破产案件,由此导致了企业破产案件受理难的问题。中国的企业破产法遭遇了实施的困境,如何化解这种困境?我所在的中国人民大学破产法研究中心和北京市破产法学会曾经撰写了一份调研报告,提交给了最高人民法院,得到了肯定,相关建议正在落实中。如果能够充分发挥企业破产法的作用,不仅可以让市场经济能够更加好地运转,也可以促进雾霾问题的解决。

其次从财税法的角度分析。最近我们看到了《北京市发展和改革委员会北京市交通委员会北京市财政局关于调整北京市公共交通价格的通知》,为适应公共交通网络化运营要求,促进公共交通资源合理配置,提升公共交通运行效率和服务水平,增强公共交通可持续发展能力,满足广大乘客安全快捷出行需求,经市政府批准,自2014年12月28日起,调整北京市城市公共电汽车及轨道交通价格标准。所谓调整价格,就是要废止大概自2006年以来实施的公共交通价格优惠政策,调整公交、地铁的计费方式,提高起步价格。这里就有一个重要的财税法问题:为何2006年实施优惠票价?为何现在又要调整?优惠票价是为了吸引更多的市民选择公共交通出行,减少地面机动车的数量,缓解交通拥堵问题。为了这个目的,我们实施了全国或许也是全世界最便宜的地铁和公交票价,背后都是通过大量的财政补贴来实现的,这都是纳税人的钱。但现在看来,效果并不如愿,交通拥堵程度有增无减,甚至让那些选择了公共交通出行的市民忍受不了站台的各种等待和各种拥挤从而决定尽快购买小汽车来结束这种挤公交、地铁出行的日子,而与此同时,雾霾与日俱增,各种压力增大。出现这种结果,原因可能是多方面的,财税法已经做了一些努力,但公共交通(包括地铁、公交、出租车)的数量、发车频率、站点设计等诸多方面的合理性都需要反思,国家对汽车产业的规划更是需要反思,由此引发了规划法层面的问题。

从规划法层面来看,国家的土地利用规划是否考虑到了城市功能的布局?是否考虑到了人口的合理分布?房地产开发规划是否严格执行了容积率的标准、是否根据城市经济的发展预期配备了合理数量的停车位?公共交通的发展规划是否考虑到了市民的出行需求、路线设计、交通工具如出租车数量是否适度?公交和地铁的发车频率以及运营时间是否合理?城市道路规划应该如何科学设计?交通管理和执法方式应该如何朝着世界大都市的水准努力?

上述问题若不能合理论证并妥善解决,都将直接或者间接造成交通拥堵,影响城市空气质量,进而都与单双号限行的讨论相关联。还有一个值得我们关注的细节:在美国金融危机来袭之际,为了保住中国的经济增长速度,我们出台了购置汽车的税收优惠政策,就是在那个时候,在全球汽车工业都不景气的时候,在美国通用公司、克莱斯勒公司纷纷进入破产程序的时候,中国的汽车销售数量一路飙升,一枝独秀,直接后果就是北京汽车保有量的急剧上升。另一方面,每周限行一天的政策也客观上造成了汽车保有量的增加。因此,我的一个初步结论就是:北京的机动车保有量截止今年十月已经达到561.3万辆,这与政府的政策是有直接关系的,我们不能说是政策故意造成的,但客观而言,一定程度上是因为政策而导致的。

北京市政府也采取了很多努力来解决交通拥堵的问题,例如机动车的限购政策。但这个政策也是值得反思的:第一,限购经过了何种民主决策程序?第二,限购政策是否符合宪法行政法上的比例原则?第三,限购为何不与每周限行一天的政策同步推出?第四,限购政策执行中的利益交换问题为何斩不断?

限行加上限购,已经实施了很多年,交通拥堵问题未曾根本解决,相反雾霾问题又来了。面对国际和国内舆论的压力,我们不得不思考如何解决雾霾的问题。回答如何解决雾霾的问题,必须要有一个科学结论作为讨论的前提,那就是雾霾成因何在?工业排放、扬尘、机动车排放等各种成因中,哪个是主因?哪个研究机构和专家的研究报告最具有说服力?这是我们科学论证各种举措的必备前提。很可惜,目前为止,没有一个可以令公众信服的科学报告出来。更让我忧虑的是,在政府公信力遭遇危机、各种意见和建议未必能够完全表达出来的环境下,我不知道还有哪个机构或哪个专家的研究结论是真的权威可靠的。这也就是我提出的科学论证如何可能和有无可能的担忧。

我并不想通过上面的分析来论证单双号限行常态化的合法性与合理性,我只是想表达一个最主要的观点:无论是缓解交通拥堵还是治理雾霾,都是一个系统的工程,都应当联动思考,任何一个部门启动任何一项单一的举措都可能是欠妥当的,我们应该对政策进行系统的反思;即便是联动方案出台,若涉及类似单双号限行的常态化问题,也必须接受宪法行政法学上的财产权保障理论、比例原则的约束。

最后,我想说说政府执政艺术的问题。首都乃首善之区,首善体现在很多方面,其中一个重要的方面应该就是在城市治理中的以人为本和执政艺术。政府领导人应该有一个开放、包容、平等的心态来解决城市发展中的各项问题。尤其是在党的十八届四中全会决定通过之后全面推进依法治国深入人心之时,政府的思考应当体现法治思维,应该认识到政府领导人的各种发言和表态都是会受到社会密切关注的,应该能够容忍各种意见和建议,当然也就包括批评,即便有时候批评可能不一定完全理性,但也是表达意见的一种方式,只要没有超出法律的限度,就应当让各种批评意见自由表达出来,而不应该采用网络屏蔽的手段来阻止意见的表达,尤其是在自媒体如此发达的时代,政府更要善于利用各种渠道与市民进行平等的对话和充分的沟通。我希望我们所生活的北京是一个民主、自由、开放、包容、平等的现代大都市,是一个能够引领社会主义核心价值观的首善之区。

主持人:谢谢徐教授的深入分析。前一段时间我在以色列,也跟他们聊了一下通路交通问题。发现了一个比较有意思的现象:他们说,以色列在上个世纪80年代以来形成的农村合作社还有,还有一定的人口生活在这样的农村合作社中,且生活水平不错。这或许与徐教授刚刚谈到的城镇化进程有一定的启示意义。

我们下一个发言的是中国人民大学环境学院的宋国君教授。宋教, , 授关注环境政策分析、评估和设计研究,环境与自然资源经济学研究等领域。

宋国君:我们现在叫环境政策专业,这样的设置专业,最早李老师还有学生到我们学校讲课,这几年好象没有。我们做的跟法律有关系,所以今天介绍一下法律研究。因为说的是单双号限行,但是这个话本身它就没有什么道理,所以我还是从头说吧。第一个现在说尾号限行,它的目标就应当是指路上移动车,标准的是路上移动源,移动源还有很多,飞机,火车轮船在美国都是联邦州去管,路上,发电机,才有,剪草机等等。所以今天主要提路上,加州到现在为止,南加州,现在仍然是属于未达标地区,也就是说它的PM2.5依然超标,但是它的二氧化硫,氮氧化物都已经达标了,它主要的污染源就是机动车,机动车到目前为止加州目前的政策,正在执行的政策,仍然有效正在执行的,肯定历史有一些变化。我就对这些政策执行大概说一下,因为估计国内也不太看人家,基本上都是在自己想政策,想出来尾号限行,摇号,基本上都在想这样的问题。所以我们看美国干了几十年,第一个是低排放车,实际上跟我们国家国体标准有关系,但是比我们严格多,第一阶段第二阶段第三阶段,就是让车更加干净的意思。车辆燃油经济性和环境绩效标签,所有车一定要标识它的排放状况。第三个就是重型柴油车排放控制战略和黑烟监测计划,美国宣布黑烟致癌,他们说是柴油机的排放物。也就是说这个是非常严重,北京有大量的物流,也是很多的。所以我们说限制私家车,如果再美国宣布它是HAP,这样的污染物就是比常规污染物要优先控制,要加速这样的控制。一般的一个大卡车应该要花个六七千美元要做到。零排放车辆是我们说的电动车,氢气车等等路上都有。补贴主要是补贴。

因为加州洛杉矶是大港口,运油肯定是要运油的,运油的油气专门回收。我们北京PM2.5臭氧本身,也就是说VC控制非常严重。接下来就是道路摩托车达标。路上卡车控制办法,也要装,也要达标。替代燃料,不是指含油。比我们有很多的控制要求。燃料也有认证计划,购买电动车辆的奖励计划,贷款援助计划,低排放校车计划,还有多乘客专用车道,如果两个人在一个车里面可以走快速路,但是一个人就在那里堵。就是说这些计划里面没有见到限行,也没有见到摇号。我说你们为什, , , , , , , , 么不这么做?他们就反应说如果这样做都违反了其他的法律。所以依据空气法这一篇都是可以做的,EPA根据空气法只能干这些事儿。所以我们的环保局我认为他要说城市规划不合理,以及要调整产业结构,理论上环保局都违法。

我的假定空气污染不能忍受的,要改善空气污染只能只能控制机动车排放这。关于空气的目标,美国的空气法说的非常清楚,就是保护人民身体健康,为民谋福利。我们的环保部长说我们环境一直在改善,只是说你们不知道。然后说PM10都在改善,二氧化硫都在改善。可是按照美国这种说法,以空气污染改善一定是空气污染发病率降低,这才是最终目标。你要说中间目标那可能是骗你。这个计算比较复杂,但是美国也做了计量算法。我们说的空气污染有关的时间减少,这叫有效的空气质量减少。而不能使用AKI,不能用它做一个专业的研究,因为它本来是一个不专业的给老百姓看的一个东西,但是由于他不公开数据,我们也只能用AQI。接下来说经济有效地控制污染源的排放,是排放,但是不是年排放量。也就是说我们空气指标是按照日算的,可是按照年算从管理上来说没有意义。到了12月31号超还是不超,超了又怎么样?超了也过去了。年排放总量环保部做的都是非常荒唐的,可是他们还在做。

环境信息公开也做了,但是做我们研究的人非常费劲,AQI要自己抓,如果不抓没有记录,他说实时公开,过一小时没了,我们要是做一点事儿太难了。本来那个空间都是不花钱的。

接下来关于移动源的控制,你说我们怎么控制,这是有技术的。美国人做了。我们是该如何管理让我们机动车排放多少。也就是说环保部门没有权利限制车辆的数量,也没有权利限制谁上路还是不上路,我们只能减少排放是对的。但是环保部门会间接地说按照美国人说的方法,第一个是说车辆类型,跟气象信息有关。车辆类型,老旧车辆不同的类型肯定是不一样的。不同类型车辆类型的数量也有影响,你说都是大排量和都是小排量不一样。车辆类型分行使历程。平均速率分布,也就是说停车的速度对于排放至关重要,道路类型,道路类型就是上坡拐弯等等都会影响速度,坡度也会影响,上坡要加油。燃料过程中实际上是指燃料清洁,是否更容易燃烧。还有一个就是监察和维护。也就是说关于机动车就分成这几个部分,也就是说影响机动车排放的因素就说得很清楚了,这里头也没有说摇号的问题和限行的问题。那核算对象就是美国的对象,为什么这么分?是因为他排放不一样,所以对象不一样。我们说我们国家是这样分的,但是我们国家这个分法是早已经分完,但是当时分这种对象并不跟排放有关系。也就是说目前仍然以这样的分类去分类排放是根本不对的,但是不对也就是这么对付。摩托车能对上,对不上也要对。房车我们很少,长途汽车很多,运输巴士也很多,运输垃圾很多,这个跟我们完全对不上。这是核算的原理,也就是说刚才说的因素都可以影响排放。为什么这么做?如果不这么做成本效益分析都没办法做。你不知道减少多少,当然不知道效率怎么样。我们的环保部门花了很多钱这样的工作他们都不做,他们直接拿美国的模型去测一下,我想做这个工作做了一半没有钱做不下去,因为花的精力太大,文件太厚。

这个就是归纳一下美国说的很多,我用中文说的更加精准一些,第一个我们需要更清洁的燃料,包括低硫,富氧。更清洁的引擎,命令控制,经济刺激和换说鼓励。更快的行使速度,杭州公交和自行车做的特别好,北京市自行车做了,但是效果不好。美国南加州政府机构可以是四天上班,一天上十个小时,但是可以一天不来,一听不来少开一天车,这个可以减少五分之一的排放量。停车费,我看在加州没有大量的停车,也就是说美国人不敢下车,我在车里只要不下车就不罚款,我们车实在是哪儿都停,这样本来修的马路,一平方米的马路肯定比房地产那个一平方米地钱还要贵,因为马路都是最好的。更短的行使历程,跟我们的城市规划,跟我们的地铁口等等的设计,这个也挺复杂,但是这个也是可以做。但是我们说的所有的,因为我们的专业还是以经济学为主,也就是说成本效益。

在中国现在我们说的单双号限行,我觉得不能说上去就否定,这是不对的。应当说这个如果是成本效益非常好,单双号限行大家一点意见都没有,我觉得这个措施挺好,多省事。但是我觉得要做成本分析,稍微这么一做就知道有多高的成本。单双号,我认为他的目标就是限制路上行使车辆的数量,减少排放。把他的目标只能是细化到这儿,具体依据我看网上反馈了,我不是很清楚,但是宪法也确实有,你们想的办法为什么直接能够想到环保局直接能够想到不让人家使用车辆,这个比较简单,啥都不用干,一句话能解决,我认为他是这样想。但是我们按照环境保护法,因为我们现在说空气污染,我没说其他的,因为说其他的也有很多,有法律依据的政治措施有很多。我们现在给环保部门的措施和权利都有很多,他为什么不用法律措施,为什么,假定是违法的,为什么要去违法?我觉得这个是问题,我觉得应当有人告他们。成本效益分析,停车费,停车的制度,完全可以减少行使的车辆数,也就是说马路不能停车。停车场,如果有的马路可以停车,政府可以规定费用。至于小区,人民大学的停车场爱自己定多少定多少,他自己管,我觉得政府不用管这些事儿,这是很好的办法。灵活上下班制度我认为没有措施成本,这么大一个城市,两千三百万人口,我们人口密度是大洛杉矶地区的五倍,这么大的密集,灵活上下班,一天上半天,12点上到8点,比尾号限行要好的多。所有加州的政策我认为都可以考虑。但是按照加州的做法好象还得要做研究,直接说好象现在我们科学家的水平差的多,稀里糊涂的说不清楚。然后单双号我觉得起码是价值打折扣,一般时间不能用,那成本巨大。

主持人:虽然我不能每天开,但原来只能开十年,单双号限行之后可能开十五至二十年。

张翔:对,现在没有说年限,就说老化问题。对于旧车,只要能够通过年检,都可以继续驾驶。

宋国君:还有说停车位的问题。这就是说成本还是很大的,一个都花那么多钱,有车人,你要买两辆车,尾号限行,摇号一点限制都没有用。

李艳芳:总量控制你买不着,因为已经总量保持了。

宋国君:也就是说这个措施总体是站不住脚,从成本效益的角度,实在是比这个好的效率比这个好的政策比比皆是,然后还不违反国家法律。我就说这么多吧。

主持人:谢谢宋国君教授。刚刚宋教授结合美国加州的经验,提出了应对交通拥堵和空气污染的替代性选择方案。这对中国应对当前的问题具有很大的启示意义。

虽然我自己也开车,但我之前没有深入思考过限行这个问题。后来我们几位同事在微信群里面讨论这个问题,并让我负责组织今天的沙龙。于是,我就找了一些在政府工作的朋友作了一些咨询。不少在政府工作的朋友,特别是在这个领域的朋友说,开这个会挺好,我们希望听到你们的建议。但是,他们说,你们不要把我们批评得太厉害,其实我们政府每天在干事,也做了很多事儿,你们对我们有很多误解。关于APEC期间实施单双号限行的合法性问题,地方政府部门应该是跟国务院法制办咨询过,并得到了合法的答复。这一点跟刚刚一些同事的判断也基本一致,紧急情况下的限行措施并不违法宪法。

下面我们有请法学院的朱虎副教授。朱虎教授主要研究民商法和比较法。其实,今天的会议与朱虎教授有密切的联系。他有一天中午睡醒午觉了,因为获得了灵感就在我们的微信中发表了几点关于这个问题的看法,并引起了多位同事的积极回应和讨论。

朱虎:今天确实是提了很多问题,包括很多回应。我觉得这个对话特别重要,有一天在中午睡醒觉了,忽然兴致来了,写了一点对单双号限行常规化的想法,我一般不谈公共事务。我确实能够深刻体会到法学领域在技术事务层面存在审查极限,包括成本分析实际上很难做。所以我当时有一个思路,其实跟张翔老师思路比较一致。

第一,常态化的单双号限行,我认为这确实涉及到了私人所有权的保护范围,任何私人权利的最大化实现都需要国家提供一些公共产品或服务, 提供通畅道路就是公共产品,关键是政府行为对私人权利的限制是否应当接受法秩序的整体审查。张翔老师所说的对私人所有权的一般内容限制和征收这种区分的意义在于是否需要补偿,但相同点都是有法律规定的权限和程序才可实施限制,甚至涉及到《立法法》所规定的法律保留事项。当前最为重要的一点就是似乎法律并未规定对私人汽车所有权的此种形式限制的明确权限和程序。竺效老师刚才提到的《大气污染防治法》第17条第3款仅仅规定了“该城市人民政府应当制定限期达标规划,并可以根据国务院的授权或者规定,采取更加严格的措施,按期实现达标规划。”但并未规定可以采取常态化的单双号限行措施,似乎不能被认为是一种明确的权限规定;同时,法律还需要具备“明确性”的其他要求,例如要有具体的程序性设置,如果认为此种形式的限制构成了对私人汽车所有权的征收,那么还要具体规定对汽车所有权人进行补偿的合理标准和程序。

第二,即使存在法律按照上述这些要求作出了具体明确的规定,但是,也仍然需要对这个法律本身进行合宪性审查,其中最为重要的就是比例原则的运用。按照比例原则的一般教义,审查时要分步骤具体讨论妥当性、必要性和法益相称性。

首先,妥当性,即手段是否有助于达到目的。在没有充分的科学研究前很难断言,通过单双号限行减少私人汽车的尾气排放就能够减少雾霾天气和环境污染。陆方文老师刚才指出,通过研究,限行有助于道路畅通,但未必有助于空气清洁,而国外的研究结论也指出,在较早实行机动车限行的拉美国家,也没有发现对空气的正面影响。这些使得手段是否有助于达成目的这一步骤的审查结论还存在疑义。

但不妨先假定妥当性成立,紧接着要考察必要性,也就是在有助于达到目的的多种手段之间,要采取“最小侵害”的手段,简单而言就是手段之间的比较,杀鸡不要用牛刀。除了单双号限行之外,还有实现空气清洁的其他措施,刚才宋国君教授作了系统的分析,例如灵活上下班制度以及美国加州实行的那些措施,这些措施似乎成本更低。即使是通过减少路上行驶车辆数量而实现空气清洁的措施之中,竺效老师也提到存在更为市场化方式的拥堵费、不同标准的停车费、拥车证拍卖等方式,虽然单双号限行虽然也是一种隐形的通行权购买,即花100元购买3小时的公共道路通行权,但较之这些措施似乎仍然并非是最小侵害的方式,其执行成本似乎要高,逸免支付的概率也更大;并且,单双号限行采取一刀切的方式,无法通过价格机制灵活地调节供需,这里也存在固化所可能带来的成本。因此,单双号限行常态化的原因似乎仅仅是通俗理解的平等观念,也就是不管穷富,都有平等的权利在公共道路上行驶私人汽车,以及陆老师提到的政府道德风险,也就是政府会考虑到,同样有助于清洁空气的工业减排等方式会导致GDP的降低,而限行仅仅牺牲了生活便利而已。

最后,法益相称性原则,也就是符合妥当性和必要性审查的手段本身的成本和收益应当均衡,不要杀鸡取卵。通过单双号限行所带来的公共道路畅通这种收益是存在的,例如每个人时间的节省、减少拥堵时间从而减少了拥堵时的汽车尾气排放等等,同时当然也存在对私人汽车所有权限制所可能带来的成本,例如私人汽车价值的打折以及公共交通运力增强所需要花费的成本等等。但我必须承认,在成本和收益的具体对比之间,我没有能力进行具体的衡量。

当然,在比例原则中的所有这些审查中,由于所涉及到的事务非常技术性,因此其他学科的分析会更具有启发,但这里存在法学和其他学科进行合作的可能性,其他学科的研究成果也同样可以放入法学比例原则的论证框架中。当然,我一定要强调,确实存在立法者、司法者和法学者“能力的极限”,这种“能力的极限”非常容易导致对行政决定予以尊重的结果,从而将对行政决定的立法控制和司法审查重点放在是否存在一般性法律规定的权限和程序、补偿是否合理、程序是否具有充分的公开性和民众参与性之上,还包括行政决定的决策程序要求必须要有专家所做出的尽量独立和公正的成本收益分析。但行政决策最起码必须做到这一点,否则就是懒人政治,或者韦伯所说的官僚制下的庸人政治。好了,不多说了。

主持人:谢谢朱虎教授。

宋国君:你说最小侵害的法学,在美国国家环境政策法有一个条款就是说所有的政策必须要做成本效益分析,如果不做成本效益分析,就不能提交。在环境上成本效益分析发挥了很大的作用,也就是说我们现在用AQI做不了成本分析,没有足够的信息公开。做不了成本效益分析他们就开始这样。

朱虎:实际上专家的成本效益分析应是作为行政决策的法律必须程序,没做这个程序就是不对的。

张翔:刚刚发朋友签经济学家和我们法律学家的思路真的太相似了。成本效率分析也好,比例原则也好,这是人类理性的高度融合。

竺效:成本分析就是做灰霾的分析,他提供每一种方法,也是第四步,这个跟科学上的分析也是有关系的。

主持人:谢谢朱虎教授的精彩发言。下一位发言人是法学院的李艳芳教授,是我们中国人民大学法学院环境资源法教研室的主任,主要研究环境法、资源法和能源法。

李艳芳:刚刚大家讲启发也很大,看法和大家基本上一致,我就补充一点,一个是刚刚讲到了单双号限行这个政策的来源依据,其实我们现在采取的这个单双号限行它主要是针对重污染天气的应急措施,所以他是有上位法可依的。但是365天或者一直这么做,法律上规定不明确,的确没有直接法律依据。我的看法跟大家一样,这个肯定不行。刚刚大家讲了很多国外的做法,宋国君讲了加州治霾,加州和北京非常相似,洛杉矶曾经发生烟雾事件,这起事件是所有烟雾事件中唯一一个由机动车引起的。所以洛杉矶它和伦敦、美国、比利时、日本的这些烟雾事件都不一样,所以洛杉矶、加州的治理机动车的污染我觉得是对于中国很有借鉴意义的。但是不只是加州这么做,其实你看所有发达国家的大气污染治理法都是这样,但是都没有这么简单化的措施,那中国为什么有呢?这个跟中国国情有关系。大气污染法、环境法修改,治霾的问题是其中的关键。对机动车尾气污染控制,实际上包括宋国君老师提到的机动车排放控制措施,一是提高油品,燃油自身油品质量,如果油品质量不行排放量就会大。第二是提高燃油经济效益即燃油经济性,美国通过提高碳排放燃油效率标准来控制碳排放。第三是使用清洁的汽车,也就是说避免污染的车,电动车。还有日本汽车多,但是用不起车,只有星期六星期天开,他平时开不起。所以日本不是简单的命令让你不要把车开出来,他是通过经济的手段让你的使用成本大幅度提高。如果你真的需要用车,你就不在乎这个钱,肯定会开。如果可开可不开就会考虑要不要开,他就不开了。这表明经济手段很重要。

北京为什么要讨论这个单双号限行政策呢?这是因为现在的环境保护法、大气污染防治法,水污染防治法,都规定地方政府对本地区的环境质量负责,在北京市就是北京市政府负责。但是空气质量要达标其实是挺难的一个事情,因为空气污染太复杂了,取决于国家能源结构和产业结构的转型。按照我们国家现在的产业发展现状和能源结构,要想空气质量根本改善需要20、30年都不止。最近中美首脑发表了中美气侯变化联合声明,承诺我们2030年左右达到碳排放峰值,我们从现在开始算15年,我们的污染物和碳的排放到2030年才能到了极限,再往下走,这个时候污染物排放才会逐步减少,空气质量才会要好转。因为我们现在是面对国际的压力,所以我们必须做这个承诺。但是实际上到2030年,非化石能源要占到能源结构的20%,还取决于非常多的因素。所以在这个情况下像北京这个位置也比较特殊,那他要想改善北京的空气污染,他最简单的办法是什么。

朱虎:单双号限行。

李艳芳:北京从煤污染为主转到石油污染为主。煤控制很难,但也进行了煤改气。机动车污染的控制是相对是容易控制的。他也想过的,也不是拍脑袋的。而且北京是这么一个地理与政治位置,所以如果能做到的话,肯定是这个。

第二个,我看了包括刚才朱虎跟张翔都讲到了,对汽车的限制排放,都属于对财产征收,所以得有补偿。但是我对这个问题持不同看法。为什么这样说?汽车跟其他的财产不一样,汽车跟工厂是一样的,都排污,汽车跟企业又还不太一样,企业既生产又创造物质财富,是社会进步的一个必须的主体,但是它也要排放。那么我们现在要减少排放,环境立法肯定是要限制企业的排放,不限制和不管制,空气质量在中国就没指望了。所以肯定要管制。我们实行污染物总量控制以后,都要把排放指标落实到企业。但是限制企业排污以后,是不是要给企业进行财产的补偿呢?好象所有的国家也没有这个先例。

张翔:及时补偿都限制,何况他还不一定补偿。

李艳芳:对,但是美国的征收和补偿应该说它的法治是很健全的,但是美国清洁空气法关于排放交易,实际上就是一种限额交易,而且明确的规定这种限额不构成财产权,对限额的征收,不能够依据宪法关于征收的规定进行补偿。刚刚张翔举了一个养鸡场的例子,我理解它不是征收补偿,它属于损害赔偿。

张翔:征收赔偿就是平等利益原则。

朱虎:这个叫赔偿,不叫补偿。就是给钱。

李艳芳:钱是谁给的,肯定是谁造成污染谁进行赔偿。因为我们最近也在研究碳排放权交易,其中涉及对碳排放要进行定义,如果定义它是一个财产权,到时候补偿肯定是一个问题了。汽车是一个污染源,是个消费品,所以对它进行限制和管制,我觉得很难说它就构成一个征收,我就说这么多。

主持人:谢谢李艳芳教授的精彩发言,也感谢各位的讨论。关于单双号限行是否构成征收的问题,我们可以下次做一个专题讨论。由于我们已经超出了原定的会议时间,我们加快节奏。还剩两位发言,下一位发言的是法学院助理教授张勇凡博士。张老师主要研究知识产权法。

张勇凡:我本来就是想来听听,因为我这个思路跟大家不太一样。如果这个世界上有什么事情是绝对的,则人与其所处的环境之间的关系,人之作为生物体的自然属性,乃至一定程度上的社会属性,与其所在自然环境之间的相互依存,相互影响和决定的互动关系就是。人离开这个环境便不能存在,如宇航员离开地球空间到外太空, 则需在飞船内模拟地球空间环境,离开飞船到太空行走,尽管是及其短暂的, 亦仍需穿上防护才能生存和完成使命。人不能脱离地球环境而存在,维持和保护适于人类生存的地球环境就是保护人类自己;破坏这个环境就是自掘坟墓。我国古代的“天人合一”自然哲学思想即完美揭示了这一绝对关系:人是自然的一部分,人与自然之间是不可分的;人当以敬畏之心以待之者,天地君亲师之中,作为构成自然环境的最主要的天和地处于头等地位。维持和保护环境,诚“悠悠万事,唯此为大”者也。

主持人:谢谢张老师的哲学思考。最后一位发言人是法学院助理教授丁晓东博士。

丁晓东:我想主要从学术的角度来谈谈。在此之前,我想我们思考现在大气问题,或者说环境污染问题,或者说政府归咎问题,应当假定社会整体的能力在短时期内是大致稳定的,不能假设政府和社会一下子把产品油提高很多很多。

在美国环境法有大概这么几种思路,一种是市场视角,一种是科学视角,一种是民主视角。所谓市场视角很简单,就是在交易成本为零的情况下大气污染问题不是问题。因为污染问题本质上是一个外部性问题,根据科斯定理,如果交易成本为零,那么社会肯定能够选择一种最合理地限制和解决污染的方式和限度。如果公众忍受不了大气污染,那么他们就会愿意牺牲一些其他的便利来解决污染问题。而如果公众不愿意牺牲其他便利,那就说明相比起这些便利,他们更愿意忍受大气污染。当然在现实社会中,交易成本不仅不是零,而且很高,集体行动的逻辑导致了污染问题很难解决,这就需要政府介入进行规制。但怎么样进行规制?按照市场进路的想法,这种规制的方式应当模拟市场,就是政府通过提供激励方式的办法为社会创造一个准市场,从而解决污染问题。现在很多措施,包括拥堵费,还有牌照拍卖,还有排污交权交易方式,都可以看作这样一种市场化的进路。以牌照拍卖作为例子,特别亟需用车的人愿意出高价,他这个钱就会交给政府,政府从理论上来看就愿意把钱交给公共的基金,然后做补贴。当然,这样一个市场进路,也可能会存在问题,那就是公平性的问题,可能会显得不公平,可能会更有利于有钱人。现在我们看到,拍照拍卖在上海杭州等地做了,但在北京一直没有采取这种方式。

第二种视角就是科学视角,现在美国联邦最高法院大法官布雷耶所谓的“超级专家理性”。为什么讲专家理性?说白了他不信任民主和不信任市场。很多的问题交给市场来解决,被这个市场把持住。作为民主来解决又作出非常不科学,非常愚蠢的判断。所以这个时候专家就说到底哪个排放是哪个科学,对它实行规制效果好。比如环境法问题,就由专家来决定污染哪个危害大、如何解决。当然专家进路可能也存在问题,那就是和民众感知可能不一致,比如专家可能觉得某类污染对身体伤害很大,但民众可能更关注其他可以感知的污染。

第三种就是民主进路,通过民主和公共参与的方式来决定公共政策的方式,民主进路可以极大地增强公共政策的正当性。这里顺便讲一下,在西方违宪是非常罕见的现象,但为什么中国的违宪的法律感觉这么多呢?一个重要原因是,国会通过民主代议制所制定的法律具有很强的民主性,因此法院在判定违宪的时候会非常谨慎,会对国会保持足够的尊重。民主的问题同样存在,第一个出现懒慵政治的问题,甚至包括民主政治下有车阶级和没车阶级的斗争,可能两派会持完全相反的立场,造成所谓政治的“巴尔干化”或僵化。没车的人可能会想,限车限得越厉害越好,反正我也不开,不错,坐地铁的人会多一点,但空气会大规模改善。

这里,摇号和尾号限行也可以归纳到民主视角,从民主的起源上说,民主就是一种摇号和抽签。所以从这个角度上来说也还可以发现另外一个问题,摇号有各种不好,但它有一个好处,可以防治腐败,在一个腐败盛行非常不公平的环境下可以最大限度保持公平。

李艳芳:更加腐败。

丁晓东:但是我觉得摇号你可以说它是腐败,但是如果说用另外的程序来分配号码的话,我相信很难找到一个替代程序比它更公正。在中国这么一个环境下,其他方式可能会更腐败。这里又有一个法学理论问题,就是规则和标准的适用问题。波斯纳就曾经建议,在发展中国家最好更多地使用较为形式主义的规则,而在发达国家和治理程度较为不发达的国家较多地使用标准和个体化的判断。因为形式主义的规则尽管有各种问题,但在防止腐败和公平性的问题上比个体的合理性判断要更为有效。当然,我们的目标肯定是要往发达国家的治理方式上走,现在的做法完全是一个简单和粗暴的治理方式。

最后我想谈一下前面李老师提到的财产权问题,我觉得非常有意思。李老师提出的汽车相当于它是一个没有创造财富却消耗了公共资源的财产,而工厂的财产却创造了财富。这样可能对于汽车的限制要比对工厂污染的限制要合理的多。但是如果我们考虑,汽车是属于市日常新的消费品,它本身不增值,它是一个消耗品,它的财产,你买过来之后是日常用的,没有资本的积累,但是工厂是有资本积累和巨大收益的。所以从法律教义上对财产怎么分类,我觉得是一个非常有意思的问题。

张翔:我觉得我们有些财产属于私人生活,比如说手机。而汽车是财产关联性的,这是财产性质问题。

主持人:下次这个可以再搞一个研讨会,到底什么样的财产限制和管制促进征收。

丁晓东:其实环境法是一个非常有意思的领域,在美国,一些重要的法律经济学文献都是从环境法问题开始思考的,比较著名的宪法学者、行政法学者、都写过不少环境法的问题。

主持人:谢谢晓东。非常感谢各位同事从法律的,经济的,社会的,哲学的,生物学的等大量视角提出了于我们单双号限行相关政策的看法。我相信,无论是对于我们在场的讨论者,还是潜在的场外听众,今天下午的讨论都是很有启发性的。最后,特别感谢方梦恬同学对本次会议所做的出色的、周到的组织协助,感谢刘斯琪同学对后期报道的协助。也感谢媒体对我们学术沙龙讨论的关注和报道。谢谢大家!

 

, 授关注环境政策分析、评估和设计研究,环境与自然资源经济学研究等领域。

宋国君:我们现在叫环境政策专业,这样的设置专业,最早李老师还有学生到我们学校讲课,这几年好象没有。我们做的跟法律有关系,所以今天介绍一下法律研究。因为说的是单双号限行,但是这个话本身它就没有什么道理,所以我还是从头说吧。第一个现在说尾号限行,它的目标就应当是指路上移动车,标准的是路上移动源,移动源还有很多,飞机,火车轮船在美国都是联邦州去管,路上,发电机,才有,剪草机等等。所以今天主要提路上,加州到现在为止,南加州,现在仍然是属于未达标地区,也就是说它的PM2.5依然超标,但是它的二氧化硫,氮氧化物都已经达标了,它主要的污染源就是机动车,机动车到目前为止加州目前的政策,正在执行的政策,仍然有效正在执行的,肯定历史有一些变化。我就对这些政策执行大概说一下,因为估计国内也不太看人家,基本上都是在自己想政策,想出来尾号限行,摇号,基本上都在想这样的问题。所以我们看美国干了几十年,第一个是低排放车,实际上跟我们国家国体标准有关系,但是比我们严格多,第一阶段第二阶段第三阶段,就是让车更加干净的意思。车辆燃油经济性和环境绩效标签,所有车一定要标识它的排放状况。第三个就是重型柴油车排放控制战略和黑烟监测计划,美国宣布黑烟致癌,他们说是柴油机的排放物。也就是说这个是非常严重,北京有大量的物流,也是很多的。所以我们说限制私家车,如果再美国宣布它是HAP,这样的污染物就是比常规污染物要优先控制,要加速这样的控制。一般的一个大卡车应该要花个六七千美元要做到。零排放车辆是我们说的电动车,氢气车等等路上都有。补贴主要是补贴。

因为加州洛杉矶是大港口,运油肯定是要运油的,运油的油气专门回收。我们北京PM2.5臭氧本身,也就是说VC控制非常严重。接下来就是道路摩托车达标。路上卡车控制办法,也要装,也要达标。替代燃料,不是指含油。比我们有很多的控制要求。燃料也有认证计划,购买电动车辆的奖励计划,贷款援助计划,低排放校车计划,还有多乘客专用车道,如果两个人在一个车里面可以走快速路,但是一个人就在那里堵。就是说这些计划里面没有见到限行,也没有见到摇号。我说你们为什, , , , , , , , 么不这么做?他们就反应说如果这样做都违反了其他的法律。所以依据空气法这一篇都是可以做的,EPA根据空气法只能干这些事儿。所以我们的环保局我认为他要说城市规划不合理,以及要调整产业结构,理论上环保局都违法。

我的假定空气污染不能忍受的,要改善空气污染只能只能控制机动车排放这。关于空气的目标,美国的空气法说的非常清楚,就是保护人民身体健康,为民谋福利。我们的环保部长说我们环境一直在改善,只是说你们不知道。然后说PM10都在改善,二氧化硫都在改善。可是按照美国这种说法,以空气污染改善一定是空气污染发病率降低,这才是最终目标。你要说中间目标那可能是骗你。这个计算比较复杂,但是美国也做了计量算法。我们说的空气污染有关的时间减少,这叫有效的空气质量减少。而不能使用AKI,不能用它做一个专业的研究,因为它本来是一个不专业的给老百姓看的一个东西,但是由于他不公开数据,我们也只能用AQI。接下来说经济有效地控制污染源的排放,是排放,但是不是年排放量。也就是说我们空气指标是按照日算的,可是按照年算从管理上来说没有意义。到了12月31号超还是不超,超了又怎么样?超了也过去了。年排放总量环保部做的都是非常荒唐的,可是他们还在做。

环境信息公开也做了,但是做我们研究的人非常费劲,AQI要自己抓,如果不抓没有记录,他说实时公开,过一小时没了,我们要是做一点事儿太难了。本来那个空间都是不花钱的。

接下来关于移动源的控制,你说我们怎么控制,这是有技术的。美国人做了。我们是该如何管理让我们机动车排放多少。也就是说环保部门没有权利限制车辆的数量,也没有权利限制谁上路还是不上路,我们只能减少排放是对的。但是环保部门会间接地说按照美国人说的方法,第一个是说车辆类型,跟气象信息有关。车辆类型,老旧车辆不同的类型肯定是不一样的。不同类型车辆类型的数量也有影响,你说都是大排量和都是小排量不一样。车辆类型分行使历程。平均速率分布,也就是说停车的速度对于排放至关重要,道路类型,道路类型就是上坡拐弯等等都会影响速度,坡度也会影响,上坡要加油。燃料过程中实际上是指燃料清洁,是否更容易燃烧。还有一个就是监察和维护。也就是说关于机动车就分成这几个部分,也就是说影响机动车排放的因素就说得很清楚了,这里头也没有说摇号的问题和限行的问题。那核算对象就是美国的对象,为什么这么分?是因为他排放不一样,所以对象不一样。我们说我们国家是这样分的,但是我们国家这个分法是早已经分完,但是当时分这种对象并不跟排放有关系。也就是说目前仍然以这样的分类去分类排放是根本不对的,但是不对也就是这么对付。摩托车能对上,对不上也要对。房车我们很少,长途汽车很多,运输巴士也很多,运输垃圾很多,这个跟我们完全对不上。这是核算的原理,也就是说刚才说的因素都可以影响排放。为什么这么做?如果不这么做成本效益分析都没办法做。你不知道减少多少,当然不知道效率怎么样。我们的环保部门花了很多钱这样的工作他们都不做,他们直接拿美国的模型去测一下,我想做这个工作做了一半没有钱做不下去,因为花的精力太大,文件太厚。

这个就是归纳一下美国说的很多,我用中文说的更加精准一些,第一个我们需要更清洁的燃料,包括低硫,富氧。更清洁的引擎,命令控制,经济刺激和换说鼓励。更快的行使速度,杭州公交和自行车做的特别好,北京市自行车做了,但是效果不好。美国南加州政府机构可以是四天上班,一天上十个小时,但是可以一天不来,一听不来少开一天车,这个可以减少五分之一的排放量。停车费,我看在加州没有大量的停车,也就是说美国人不敢下车,我在车里只要不下车就不罚款,我们车实在是哪儿都停,这样本来修的马路,一平方米的马路肯定比房地产那个一平方米地钱还要贵,因为马路都是最好的。更短的行使历程,跟我们的城市规划,跟我们的地铁口等等的设计,这个也挺复杂,但是这个也是可以做。但是我们说的所有的,因为我们的专业还是以经济学为主,也就是说成本效益。

在中国现在我们说的单双号限行,我觉得不能说上去就否定,这是不对的。应当说这个如果是成本效益非常好,单双号限行大家一点意见都没有,我觉得这个措施挺好,多省事。但是我觉得要做成本分析,稍微这么一做就知道有多高的成本。单双号,我认为他的目标就是限制路上行使车辆的数量,减少排放。把他的目标只能是细化到这儿,具体依据我看网上反馈了,我不是很清楚,但是宪法也确实有,你们想的办法为什么直接能够想到环保局直接能够想到不让人家使用车辆,这个比较简单,啥都不用干,一句话能解决,我认为他是这样想。但是我们按照环境保护法,因为我们现在说空气污染,我没说其他的,因为说其他的也有很多,有法律依据的政治措施有很多。我们现在给环保部门的措施和权利都有很多,他为什么不用法律措施,为什么,假定是违法的,为什么要去违法?我觉得这个是问题,我觉得应当有人告他们。成本效益分析,停车费,停车的制度,完全可以减少行使的车辆数,也就是说马路不能停车。停车场,如果有的马路可以停车,政府可以规定费用。至于小区,人民大学的停车场爱自己定多少定多少,他自己管,我觉得政府不用管这些事儿,这是很好的办法。灵活上下班制度我认为没有措施成本,这么大一个城市,两千三百万人口,我们人口密度是大洛杉矶地区的五倍,这么大的密集,灵活上下班,一天上半天,12点上到8点,比尾号限行要好的多。所有加州的政策我认为都可以考虑。但是按照加州的做法好象还得要做研究,直接说好象现在我们科学家的水平差的多,稀里糊涂的说不清楚。然后单双号我觉得起码是价值打折扣,一般时间不能用,那成本巨大。

主持人:虽然我不能每天开,但原来只能开十年,单双号限行之后可能开十五至二十年。

张翔:对,现在没有说年限,就说老化问题。对于旧车,只要能够通过年检,都可以继续驾驶。

宋国君:还有说停车位的问题。这就是说成本还是很大的,一个都花那么多钱,有车人,你要买两辆车,尾号限行,摇号一点限制都没有用。

李艳芳:总量控制你买不着,因为已经总量保持了。

宋国君:也就是说这个措施总体是站不住脚,从成本效益的角度,实在是比这个好的效率比这个好的政策比比皆是,然后还不违反国家法律。我就说这么多吧。

主持人:谢谢宋国君教授。刚刚宋教授结合美国加州的经验,提出了应对交通拥堵和空气污染的替代性选择方案。这对中国应对当前的问题具有很大的启示意义。

虽然我自己也开车,但我之前没有深入思考过限行这个问题。后来我们几位同事在微信群里面讨论这个问题,并让我负责组织今天的沙龙。于是,我就找了一些在政府工作的朋友作了一些咨询。不少在政府工作的朋友,特别是在这个领域的朋友说,开这个会挺好,我们希望听到你们的建议。但是,他们说,你们不要把我们批评得太厉害,其实我们政府每天在干事,也做了很多事儿,你们对我们有很多误解。关于APEC期间实施单双号限行的合法性问题,地方政府部门应该是跟国务院法制办咨询过,并得到了合法的答复。这一点跟刚刚一些同事的判断也基本一致,紧急情况下的限行措施并不违法宪法。

下面我们有请法学院的朱虎副教授。朱虎教授主要研究民商法和比较法。其实,今天的会议与朱虎教授有密切的联系。他有一天中午睡醒午觉了,因为获得了灵感就在我们的微信中发表了几点关于这个问题的看法,并引起了多位同事的积极回应和讨论。

朱虎:今天确实是提了很多问题,包括很多回应。我觉得这个对话特别重要,有一天在中午睡醒觉了,忽然兴致来了,写了一点对单双号限行常规化的想法,我一般不谈公共事务。我确实能够深刻体会到法学领域在技术事务层面存在审查极限,包括成本分析实际上很难做。所以我当时有一个思路,其实跟张翔老师思路比较一致。

第一,常态化的单双号限行,我认为这确实涉及到了私人所有权的保护范围,任何私人权利的最大化实现都需要国家提供一些公共产品或服务, 提供通畅道路就是公共产品,关键是政府行为对私人权利的限制是否应当接受法秩序的整体审查。张翔老师所说的对私人所有权的一般内容限制和征收这种区分的意义在于是否需要补偿,但相同点都是有法律规定的权限和程序才可实施限制,甚至涉及到《立法法》所规定的法律保留事项。当前最为重要的一点就是似乎法律并未规定对私人汽车所有权的此种形式限制的明确权限和程序。竺效老师刚才提到的《大气污染防治法》第17条第3款仅仅规定了“该城市人民政府应当制定限期达标规划,并可以根据国务院的授权或者规定,采取更加严格的措施,按期实现达标规划。”但并未规定可以采取常态化的单双号限行措施,似乎不能被认为是一种明确的权限规定;同时,法律还需要具备“明确性”的其他要求,例如要有具体的程序性设置,如果认为此种形式的限制构成了对私人汽车所有权的征收,那么还要具体规定对汽车所有权人进行补偿的合理标准和程序。

第二,即使存在法律按照上述这些要求作出了具体明确的规定,但是,也仍然需要对这个法律本身进行合宪性审查,其中最为重要的就是比例原则的运用。按照比例原则的一般教义,审查时要分步骤具体讨论妥当性、必要性和法益相称性。

首先,妥当性,即手段是否有助于达到目的。在没有充分的科学研究前很难断言,通过单双号限行减少私人汽车的尾气排放就能够减少雾霾天气和环境污染。陆方文老师刚才指出,通过研究,限行有助于道路畅通,但未必有助于空气清洁,而国外的研究结论也指出,在较早实行机动车限行的拉美国家,也没有发现对空气的正面影响。这些使得手段是否有助于达成目的这一步骤的审查结论还存在疑义。

但不妨先假定妥当性成立,紧接着要考察必要性,也就是在有助于达到目的的多种手段之间,要采取“最小侵害”的手段,简单而言就是手段之间的比较,杀鸡不要用牛刀。除了单双号限行之外,还有实现空气清洁的其他措施,刚才宋国君教授作了系统的分析,例如灵活上下班制度以及美国加州实行的那些措施,这些措施似乎成本更低。即使是通过减少路上行驶车辆数量而实现空气清洁的措施之中,竺效老师也提到存在更为市场化方式的拥堵费、不同标准的停车费、拥车证拍卖等方式,虽然单双号限行虽然也是一种隐形的通行权购买,即花100元购买3小时的公共道路通行权,但较之这些措施似乎仍然并非是最小侵害的方式,其执行成本似乎要高,逸免支付的概率也更大;并且,单双号限行采取一刀切的方式,无法通过价格机制灵活地调节供需,这里也存在固化所可能带来的成本。因此,单双号限行常态化的原因似乎仅仅是通俗理解的平等观念,也就是不管穷富,都有平等的权利在公共道路上行驶私人汽车,以及陆老师提到的政府道德风险,也就是政府会考虑到,同样有助于清洁空气的工业减排等方式会导致GDP的降低,而限行仅仅牺牲了生活便利而已。

最后,法益相称性原则,也就是符合妥当性和必要性审查的手段本身的成本和收益应当均衡,不要杀鸡取卵。通过单双号限行所带来的公共道路畅通这种收益是存在的,例如每个人时间的节省、减少拥堵时间从而减少了拥堵时的汽车尾气排放等等,同时当然也存在对私人汽车所有权限制所可能带来的成本,例如私人汽车价值的打折以及公共交通运力增强所需要花费的成本等等。但我必须承认,在成本和收益的具体对比之间,我没有能力进行具体的衡量。

当然,在比例原则中的所有这些审查中,由于所涉及到的事务非常技术性,因此其他学科的分析会更具有启发,但这里存在法学和其他学科进行合作的可能性,其他学科的研究成果也同样可以放入法学比例原则的论证框架中。当然,我一定要强调,确实存在立法者、司法者和法学者“能力的极限”,这种“能力的极限”非常容易导致对行政决定予以尊重的结果,从而将对行政决定的立法控制和司法审查重点放在是否存在一般性法律规定的权限和程序、补偿是否合理、程序是否具有充分的公开性和民众参与性之上,还包括行政决定的决策程序要求必须要有专家所做出的尽量独立和公正的成本收益分析。但行政决策最起码必须做到这一点,否则就是懒人政治,或者韦伯所说的官僚制下的庸人政治。好了,不多说了。

主持人:谢谢朱虎教授。

宋国君:你说最小侵害的法学,在美国国家环境政策法有一个条款就是说所有的政策必须要做成本效益分析,如果不做成本效益分析,就不能提交。在环境上成本效益分析发挥了很大的作用,也就是说我们现在用AQI做不了成本分析,没有足够的信息公开。做不了成本效益分析他们就开始这样。

    朱虎:实际上专家的成本效益分析应是作为行政决策的法律必须程序,没做这个程序就是不对的。

张翔:刚刚发朋友签经济学家和我们法律学家的思路真的太相似了。成本效率分析也好,比例原则也好,这是人类理性的高度融合。

竺效:成本分析就是做灰霾的分析,他提供每一种方法,也是第四步,这个跟科学上的分析也是有关系的。

主持人:谢谢朱虎教授的精彩发言。下一位发言人是法学院的李艳芳教授,是我们中国人民大学法学院环境资源法教研室的主任,主要研究环境法、资源法和能源法。

李艳芳:刚刚大家讲启发也很大,看法和大家基本上一致,我就补充一点,一个是刚刚讲到了单双号限行这个政策的来源依据,其实我们现在采取的这个单双号限行它主要是针对重污染天气的应急措施,所以他是有上位法可依的。但是365天或者一直这么做,法律上规定不明确,的确没有直接法律依据。我的看法跟大家一样,这个肯定不行。刚刚大家讲了很多国外的做法,宋国君讲了加州治霾,加州和北京非常相似,洛杉矶曾经发生烟雾事件,这起事件是所有烟雾事件中唯一一个由机动车引起的。所以洛杉矶它和伦敦、美国、比利时、日本的这些烟雾事件都不一样,所以洛杉矶、加州的治理机动车的污染我觉得是对于中国很有借鉴意义的。但是不只是加州这么做,其实你看所有发达国家的大气污染治理法都是这样,但是都没有这么简单化的措施,那中国为什么有呢?这个跟中国国情有关系。大气污染法、环境法修改,治霾的问题是其中的关键。对机动车尾气污染控制,实际上包括宋国君老师提到的机动车排放控制措施,一是提高油品,燃油自身油品质量,如果油品质量不行排放量就会大。第二是提高燃油经济效益即燃油经济性,美国通过提高碳排放燃油效率标准来控制碳排放。第三是使用清洁的汽车,也就是说避免污染的车,电动车。还有日本汽车多,但是用不起车,只有星期六星期天开,他平时开不起。所以日本不是简单的命令让你不要把车开出来,他是通过经济的手段让你的使用成本大幅度提高。如果你真的需要用车,你就不在乎这个钱,肯定会开。如果可开可不开就会考虑要不要开,他就不开了。这表明经济手段很重要。

北京为什么要讨论这个单双号限行政策呢?这是因为现在的环境保护法、大气污染防治法,水污染防治法,都规定地方政府对本地区的环境质量负责,在北京市就是北京市政府负责。但是空气质量要达标其实是挺难的一个事情,因为空气污染太复杂了,取决于国家能源结构和产业结构的转型。按照我们国家现在的产业发展现状和能源结构,要想空气质量根本改善需要20、30年都不止。最近中美首脑发表了中美气侯变化联合声明,承诺我们2030年左右达到碳排放峰值,我们从现在开始算15年,我们的污染物和碳的排放到2030年才能到了极限,再往下走,这个时候污染物排放才会逐步减少,空气质量才会要好转。因为我们现在是面对国际的压力,所以我们必须做这个承诺。但是实际上到2030年,非化石能源要占到能源结构的20%,还取决于非常多的因素。所以在这个情况下像北京这个位置也比较特殊,那他要想改善北京的空气污染,他最简单的办法是什么。

朱虎:单双号限行。

李艳芳:北京从煤污染为主转到石油污染为主。煤控制很难,但也进行了煤改气。机动车污染的控制是相对是容易控制的。他也想过的,也不是拍脑袋的。而且北京是这么一个地理与政治位置,所以如果能做到的话,肯定是这个。

第二个,我看了包括刚才朱虎跟张翔都讲到了,对汽车的限制排放,都属于对财产征收,所以得有补偿。但是我对这个问题持不同看法。为什么这样说?汽车跟其他的财产不一样,汽车跟工厂是一样的,都排污,汽车跟企业又还不太一样,企业既生产又创造物质财富,是社会进步的一个必须的主体,但是它也要排放。那么我们现在要减少排放,环境立法肯定是要限制企业的排放,不限制和不管制,空气质量在中国就没指望了。所以肯定要管制。我们实行污染物总量控制以后,都要把排放指标落实到企业。但是限制企业排污以后,是不是要给企业进行财产的补偿呢?好象所有的国家也没有这个先例。

张翔:及时补偿都限制,何况他还不一定补偿。

李艳芳:对,但是美国的征收和补偿应该说它的法治是很健全的,但是美国清洁空气法关于排放交易,实际上就是一种限额交易,而且明确的规定这种限额不构成财产权,对限额的征收,不能够依据宪法关于征收的规定进行补偿。刚刚张翔举了一个养鸡场的例子,我理解它不是征收补偿,它属于损害赔偿。

张翔:征收赔偿就是平等利益原则。

朱虎:这个叫赔偿,不叫补偿。就是给钱。

李艳芳:钱是谁给的,肯定是谁造成污染谁进行赔偿。因为我们最近也在研究碳排放权交易,其中涉及对碳排放要进行定义,如果定义它是一个财产权,到时候补偿肯定是一个问题了。汽车是一个污染源,是个消费品,所以对它进行限制和管制,我觉得很难说它就构成一个征收,我就说这么多。

主持人:谢谢李艳芳教授的精彩发言,也感谢各位的讨论。关于单双号限行是否构成征收的问题,我们可以下次做一个专题讨论。由于我们已经超出了原定的会议时间,我们加快节奏。还剩两位发言,下一位发言的是法学院助理教授张勇凡博士。张老师主要研究知识产权法。

张勇凡:我本来就是想来听听,因为我这个思路跟大家不太一样。如果这个世界上有什么事情是绝对的,则人与其所处的环境之间的关系,人之作为生物体的自然属性,乃至一定程度上的社会属性,与其所在自然环境之间的相互依存,相互影响和决定的互动关系就是。人离开这个环境便不能存在,如宇航员离开地球空间到外太空, 则需在飞船内模拟地球空间环境,离开飞船到太空行走,尽管是及其短暂的, 亦仍需穿上防护才能生存和完成使命。人不能脱离地球环境而存在,维持和保护适于人类生存的地球环境就是保护人类自己;破坏这个环境就是自掘坟墓。我国古代的“天人合一”自然哲学思想即完美揭示了这一绝对关系:人是自然的一部分,人与自然之间是不可分的;人当以敬畏之心以待之者,天地君亲师之中,作为构成自然环境的最主要的天和地处于头等地位。维持和保护环境,诚“悠悠万事,唯此为大”者也。

主持人:谢谢张老师的哲学思考。最后一位发言人是法学院助理教授丁晓东博士。

丁晓东:我想主要从学术的角度来谈谈。在此之前,我想我们思考现在大气问题,或者说环境污染问题,或者说政府归咎问题,应当假定社会整体的能力在短时期内是大致稳定的,不能假设政府和社会一下子把产品油提高很多很多。

在美国环境法有大概这么几种思路,一种是市场视角,一种是科学视角,一种是民主视角。所谓市场视角很简单,就是在交易成本为零的情况下大气污染问题不是问题。因为污染问题本质上是一个外部性问题,根据科斯定理,如果交易成本为零,那么社会肯定能够选择一种最合理地限制和解决污染的方式和限度。如果公众忍受不了大气污染,那么他们就会愿意牺牲一些其他的便利来解决污染问题。而如果公众不愿意牺牲其他便利,那就说明相比起这些便利,他们更愿意忍受大气污染。当然在现实社会中,交易成本不仅不是零,而且很高,集体行动的逻辑导致了污染问题很难解决,这就需要政府介入进行规制。但怎么样进行规制?按照市场进路的想法,这种规制的方式应当模拟市场,就是政府通过提供激励方式的办法为社会创造一个准市场,从而解决污染问题。现在很多措施,包括拥堵费,还有牌照拍卖,还有排污交权交易方式,都可以看作这样一种市场化的进路。以牌照拍卖作为例子,特别亟需用车的人愿意出高价,他这个钱就会交给政府,政府从理论上来看就愿意把钱交给公共的基金,然后做补贴。当然,这样一个市场进路,也可能会存在问题,那就是公平性的问题,可能会显得不公平,可能会更有利于有钱人。现在我们看到,拍照拍卖在上海杭州等地做了,但在北京一直没有采取这种方式。

第二种视角就是科学视角,现在美国联邦最高法院大法官布雷耶所谓的“超级专家理性”。为什么讲专家理性?说白了他不信任民主和不信任市场。很多的问题交给市场来解决,被这个市场把持住。作为民主来解决又作出非常不科学,非常愚蠢的判断。所以这个时候专家就说到底哪个排放是哪个科学,对它实行规制效果好。比如环境法问题,就由专家来决定污染哪个危害大、如何解决。当然专家进路可能也存在问题,那就是和民众感知可能不一致,比如专家可能觉得某类污染对身体伤害很大,但民众可能更关注其他可以感知的污染。

第三种就是民主进路,通过民主和公共参与的方式来决定公共政策的方式,民主进路可以极大地增强公共政策的正当性。这里顺便讲一下,在西方违宪是非常罕见的现象,但为什么中国的违宪的法律感觉这么多呢?一个重要原因是,国会通过民主代议制所制定的法律具有很强的民主性,因此法院在判定违宪的时候会非常谨慎,会对国会保持足够的尊重。民主的问题同样存在,第一个出现懒慵政治的问题,甚至包括民主政治下有车阶级和没车阶级的斗争,可能两派会持完全相反的立场,造成所谓政治的“巴尔干化”或僵化。没车的人可能会想,限车限得越厉害越好,反正我也不开,不错,坐地铁的人会多一点,但空气会大规模改善。

这里,摇号和尾号限行也可以归纳到民主视角,从民主的起源上说,民主就是一种摇号和抽签。所以从这个角度上来说也还可以发现另外一个问题,摇号有各种不好,但它有一个好处,可以防治腐败,在一个腐败盛行非常不公平的环境下可以最大限度保持公平。

李艳芳:更加腐败。

丁晓东:但是我觉得摇号你可以说它是腐败,但是如果说用另外的程序来分配号码的话,我相信很难找到一个替代程序比它更公正。在中国这么一个环境下,其他方式可能会更腐败。这里又有一个法学理论问题,就是规则和标准的适用问题。波斯纳就曾经建议,在发展中国家最好更多地使用较为形式主义的规则,而在发达国家和治理程度较为不发达的国家较多地使用标准和个体化的判断。因为形式主义的规则尽管有各种问题,但在防止腐败和公平性的问题上比个体的合理性判断要更为有效。当然,我们的目标肯定是要往发达国家的治理方式上走,现在的做法完全是一个简单和粗暴的治理方式。

最后我想谈一下前面李老师提到的财产权问题,我觉得非常有意思。李老师提出的汽车相当于它是一个没有创造财富却消耗了公共资源的财产,而工厂的财产却创造了财富。这样可能对于汽车的限制要比对工厂污染的限制要合理的多。但是如果我们考虑,汽车是属于市日常新的消费品,它本身不增值,它是一个消耗品,它的财产,你买过来之后是日常用的,没有资本的积累,但是工厂是有资本积累和巨大收益的。所以从法律教义上对财产怎么分类,我觉得是一个非常有意思的问题。

张翔:我觉得我们有些财产属于私人生活,比如说手机。而汽车是财产关联性的,这是财产性质问题。

主持人:下次这个可以再搞一个研讨会,到底什么样的财产限制和管制促进征收。

丁晓东:其实环境法是一个非常有意思的领域,在美国,一些重要的法律经济学文献都是从环境法问题开始思考的,比较著名的宪法学者、行政法学者、都写过不少环境法的问题。

主持人:谢谢晓东。非常感谢各位同事从法律的,经济的,社会的,哲学的,生物学的等大量视角提出了于我们单双号限行相关政策的看法。我相信,无论是对于我们在场的讨论者,还是潜在的场外听众,今天下午的讨论都是很有启发性的。最后,特别感谢方梦恬同学对本次会议所做的出色的、周到的组织协助,感谢刘斯琪同学对后期报道的协助。也感谢媒体对我们学术沙龙讨论的关注和报道。谢谢大家!

 

 

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