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理论法学
公共危机管理问责之中的归责原则
林鸿潮  中国人民大学法学院  博士
上传时间:2014-9-28
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关键词: 公共危机管理;问责制;归责原则
内容提要: 公共危机管理中的问责制是对官员的一种激励机制,同时具有回应社会压力的政治功能。问责制中归责原则的确定应当体现结果导向,满足激励约束,并适当权衡民意。现行规范文本中的归责原则,无论单独还是选择性地适用都无法满足上述要求,既有的理论成果也没有回答这一问题。过错责任仍然是构建归责原则的起点,但应当针对不同情形加以修正或调整。对于官员的履职方式已经被法律具体化的情形应当适用违法责任,但允许官员以不存在过错进行抗辩;对于官员拥有裁量自由的情形应当以重大过错为归责原则,但也应允许官员进行免责抗辩;对于小概率、高级别、造成重大损失的非常规突发事件,可以基于政治考量适用结果责任。
   引言:问题的提出
 
    2013年11月22日,位于山东省青岛经济技术开发区的中石油管道储运分公司东黄输油管道泄漏原油进入市政排水暗渠,在形成密闭空间的暗渠内油气积聚遇火花发生爆炸。事故造成62人死亡、136人受伤,直接经济损失75172万元。事后,15名责任人被移送司法机关追究刑事责任,包括中石化董事长兼党组书记傅成玉、青岛市市长张新起在内的48名官员受到党纪、政纪处分。但让人略感意外的是,无论是中石化还是青岛市,并无一名主要官员因为此事而引咎辞职。著名媒体人、《新京报》编辑潘采夫甚至拿出了2003年12月23日发生的中石油重庆开县井喷事故作为比照。同属特大安全生产事故的开县井喷曾造成243人死亡,9.3万余人受灾,直接经济损失达8200余万元,一大批责任人受到刑事处罚或纪律处分。与此同时,时任中石油总经理兼党组书记的马富才引咎辞职。时隔十年的两个案例何其相似,而对主要官员的处理却存在如许微妙差别,不得不令人思索:公共危机管理中对官员的问责到底标准何在?如果有标准,它们是不是合理、适当的?
 
    在我国,官员问责制与公共危机管理有着天然的紧密联系,大部分案例都发生在这一领域。有学者收集了1979—2012年的86起重大问责事件,其中属于事故问责的就有52起,占60.47%。另有学者统计了2003—2009年《人民日报》和《中国青年报》上报道的101个等级问责事件,其中属于公共突发事件的有79件,占78.2%,仅事故灾难一类就有60件,占59.4%。对于公共危机管理与官员问责之间的这种密切关系,有学者认为“中国内地的高官问责制度在很大程度上即是危机状态下的应急反应,是政府凭借其强大的行政执行力量,力求在最短的时间内控制并化解危机,以恢复政治、经济和社会生活正常秩序的战略选择。”有人甚至认为问责制的推行本身就是防范公共危机的一种有效手段。2003年北京市市长孟学农、卫生部部长张文康因SARS危机被免职,成为现行官员问责制的一个标志性起点。此后,2005年环保总局局长谢振华因松花江水污染事件去职,2008年李长江等人因三鹿奶粉事件下台;同月,时任山西省省长的孟学农因襄汾溃坝事件再度挂冠。但当时我国有“问责”而无“问责制”,2005年颁布的《公务员法》虽有只言片语,却没有建立起系统、统一的制度。人们在解读这些事件时也并不关注其制度问题,更很少有人去探究这些官员被问责背后的正当理由,也就是法律上所说的归责原则。人们更倾向于将这些问责事件看作政府面对社会压力做出的一种政治回应,媒体每每称之为“问责风暴”。“风暴”一词,既描述了责任追究之猛烈、迅疾,也隐喻着其个案式、运动式的特征。
 
    在一系列个案的推动下,2009年7月,中共中央办公厅、国务院办公厅《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(以下简称《暂行规定》)出台。在其列举的七种问责情形中,过半与公共危机管理有关,以至于当时有不少媒体便以此为名进行解读。《暂行规定》在列举这些问责情形时,使用了“失误”、“失职”、“不力”、“违法”、“失当”、“违反……规定”等词语进行了界定。由此似可得到结论,官员问责适用的是过错归责与违法归责原则。但实际情形并非如此简单,在《暂行规定》出台之前及之后的各种单行法和地方性、部门性问责文本中,关于问责事由的规定远比《暂行规定》庞杂。与此同时,问责制开始成为学术研究的一个热点,出现了关于归责原则的讨论。那么,现行规范和实践中的问责情形与理由是不是恰当的呢?对它们的适用是否有助于实现公共危机管理问责的制度目标呢?如果不能,那么,将有关官员问责制归责原则的既有理论成果应用到公共危机管理领域中能否解决问题呢?如果仍然不能,那到底什么样的归责原则才是适当的?本文力图回答上述问题。
 
    一、问责的性质和功能
 
    官员问责制有广义、狭义之分。广义的问责制可以指一切就官员的职务行为向其追究责任的制度,正如最早提出“行政问责”概念的美国学者杰·M·谢菲尔茨所界定的,“由法律或组织授权的高官,必须对其职位范围内的行为或其社会范围内的行为接受质问、承担责任。”狭义的问责制则强调其与传统责任方式——官员因违法、违纪行为而承担的刑事责任或纪律责任——的不同,特指通过官员的职务声誉受损或职务身份丧失、降低等方式使其对职务行为承担否定性后果的制度。这些责任方式侧重于表达官员的领导责任、政治责任。我国目前绝大多数关于官员问责制的规范文本,内容上都指向狭义的问责制,不替代、也不包括其他责任形式,甚至着意与其他责任形式撇清关系。在学术研究中同样如此,“现在研究的问责制,主要是从政治和道义的层面,对领导干部在某个问题或事件中应负的责任,采取纪律追究和法律追究以外或与其并举的责任追究制度。”在法学界的研究中,除非特别说明,一般也是在狭义上使用该概念的,本文亦然。
 
    公共危机管理中的问责制,指的是因为公共危机的发生、扩大或应对不利,由负有职责的官员通过公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职等职务身份或职务声誉受损的方式承担个人责任的制度。那么,在公共危机管理中建立官员问责制的目的何在呢?要回答这一问题,就必须先明确官员在这里所承担的责任的性质。
 
    (一)所问何责
 
    当代官员问责制的构造,源于20世纪60年代末新公共管理运动将契约理论向公共领域的引入。新公共管理试图用“委托—代理”理论解释公共领域的几乎所有关系,“随着在新公共管理运动中合约主义理论对传统的政治控制理论的替代,一种更为高超的管理和控制模式逐渐形成,即以委托代理关系为基本框架,以合约制为治理机制,以提高公共产品和服务供给效率为主要目标的合约制政府模式。”对于问责制背后的政治伦理,他们也使用“委托—代理”理论来解释。“问责是指委托方和代理方之间的一种关系,即获得授权的代理方(个人或机构)有责任就其所涉及的工作绩效向委托方作出回答。”

    公共行政中的“委托—代理”理论借用了经济人的角色概念,将公众和政府的关系看作是一种经济“委托—代理”关系,“在这种关系中,代理人代表委托人的利益执行任务并向委托人汇报他们的完成情况。”在这种关系下,公共权力的所有者和行使者是分离的,人民作为公共权力的终极拥有者并不直接行使它,而是将其委托给政府。人民对于政府享有公共权力的剩余索取权,保留对公共权力行使者的选择权与监督权。同样的理论也适用于单一制国家中上下级政府的关系,即上级政府作为委托人,下级政府作为代理人。按照这种解释框架,政府承担的责任就是一种受托人的责任。在这里,“责任”对应的是英语中Accountability一词,Accountability指称的是一种系统性的制度结构,它指的“是一种职责,负责任意味着具有高度的职责感和义务感——行为主体在行使权力之前就明确形成权力所追求的公共目标;在行为实施的过程中,公共责任表现为主动述职或自觉接受监督,受外界评判机构的控制并向其汇报、解释、说明原因、反映情况、承担义务和提供账目;在行为实施之后,公共责任是一种评判并对不当行为承担责任——撤销或纠正错误的行为和决策,惩罚造成失误的决策者和错误行为的执行者,并对所造成的损失进行赔偿。”由此可见,Accountability所蕴含的“责任”在不同意义上有着不同的表现形态:在角色上表现为一种职责的担当,即Responsibility,要求政府机构及其官员的角色和职责必须得到清晰的界定;在过程中表现为一种说明回应义务,即Answerability,指政府及其官员对职责的履行必须得到一种日常性、制度化的监管,并给予及时、必要的解释说明;在结果上则表现为法律的评价和追究,即Liability,指政府及其官员因履行职责不能符合期望而遭受的现实的否定性评价。问责制中所问之“责”,指的就是这里的Liability,即政府官员因为不能满足其被事先确定的角色担当(Responsibility)而转化得到的否定性后果。“行政问责是一个具有前瞻性的过程,通过它,政府官员要就其行政决策、行政行为和行政结果进行解释和正确性的辩护,并据此接受失责的惩罚。”“当A有义务告知B关于A(过去或将来)的行动和决定,并为它们进行辩护,一旦出现不当行为则将遭受惩罚,A就是对B负责的。”

    当然,本文所讨论的官员问责指向的仅仅是Liability的一部分,即官员个人在职务声誉和职务身份上受到的不利影响,不包括传统的赔偿责任、纪律处分和刑罚。

    (二)为何问责

    在传统的公法学视野中,责任追究的目的主要是两个:一是救济,二是监督。但这里显然都不是。因为,这里讨论的问责制只涉及官员的职务声誉和职务身份,即使官员的行为确实造成了损失从而产生了救济的必要,也另有国家赔偿等解决之道,与这里的问责无关。至于监督,则侧重于过程控制,已非Liability的应有之义。

    笔者认为,在已经建立了国家赔偿、行政处分、刑事处罚等各种针对政府及其官员的责任追究制度之外,还要针对官员的职务声誉和职务身份建立问责制,目的有二:一是激励,二是回应。对于公共危机管理而言,这两点又尤为重要。

    第一,作为激励机制的问责。“委托—代理”关系的基础是委托人和代理人之间存在信息不对称,代理人拥有相对于委托人的信息优势。这些信息如代理人的知识、能力、努力程度等是委托人无法确切掌握的,而由于技术、成本等条件的制约和随机因素的干扰,委托人也无法对代理人的工作实施全程、全面监督。因此,“委托—代理”关系中普遍存在道德风险,即代理人利用信息优势实施不符合委托人期望的行为,损害委托人的利益。在公共应急管理中,这一点表现得十分明显。因为,公共应急权力和应急资源高度集中在政府手中,公众的参与程度比平时更加有限,加上应急管理行为具有紧急性、复杂性、专业性、多变性等特征,即使在较为充分的信息公开条件下,公众的所知也必然有限,即使是上级政府也无法及时完全掌握。因此,在面对公共危机时,公众和政府官员的目标函数很可能是不一致的。公众希望尽快控制风险,克服危机,在危机发生后尽快将损失降到最小;政府官员则可能基于经济发展、仕途升迁等政绩目标无视风险积聚,坐视危机发生,或在危机发生后尽量避免其对自身利益的影响。道德风险由此产生,公共应急管理中普遍存在的谎报、瞒报、不作为等,其根源正在于此。

    解决信息不对称所带来的道德风险,有赖于设计合适有效的激励机制。也就是说,在不拥有代理人完全信息的条件下,委托人要根据其掌握的有限信息对代理人加以奖惩,以激励代理人做出对委托人最有利的行动。但在公共应急管理中,可供委托人选择的激励方式十分有限。首先,只能选择隐性激励而非显性激励机制。显性激励机制适用于一次性的或临时的委托代理关系,由于委托人无法通过长期观察了解代理人的隐藏信息和隐藏行动,只能根据可观测的行动结果对代理人予以奖惩,例如使代理人的薪酬、晋升与业绩直接挂钩,从而使代理人的行动符合委托人的利益。隐性激励机制则适用于长期的、重复的委托代理关系下的博弈,这种情况可以依靠时间所产生的长期利益来解决道德风险,因为长期任职的契约向代理人提供了一定程度的保障,可以在一定程度上遏制代理人的道德风险,同时,代理人出于“声誉效应”的考虑也会比较自觉地遵守契约。简单地说,显性激励的工具是短期利益,而隐性激励的工具则是职位保障、职务声誉所带来的长期利益。我们知道,政府官员的任职具有长期性,应急管理事务也不是“一锤子买卖”,不可能适用显性激励。实际上,对于政府官员来说,也找不到什么合适的短期利益作为激励工具。一方面,物质利益非其最看重者,激励效果微弱;另一方面,在制度上也不可能将每一次公共危机的应对结果都与职务升迁挂钩。因此,只有长期的“仕途”前景和政坛“官声”才可能成为有效的激励工具。其次,主要应使用负激励而非正激励。正激励就是在代理人的行为符合委托人期望时使其利益增加,负激励是在其行为背离委托人期望时使其利益受损。对于政府官员来说,决定其升迁需要考量的因素是复杂的,公共危机管理的绩效只是其中之一,不可能绝对挂钩。可以直接挂钩的正激励工具只有精神激励,如嘉奖、记功,但激励效果毕竟有限。因此,这里的主要激励工具只能是负激励,也就是在政府的公共应急管理绩效不能满足公众和上级政府的期望时,使官员在职务和声誉上承受否定性结果,这就是问责制。新公共管理的学者早就将公共部门的问责关系解释为基于“委托—代理”关系下控制道德风险的一种激励机制。他们认为“问责是使代理人对其行为承担责任的过程”,“问责概念包含有两层意思,它不仅使代理人有被问责的压力,同时也会使代理人获得责任的意识”。这一认识在国内的研究者中也已经被广泛接受,有的学者甚至提出“把政府官员的激励搞对”就是政府治理的核心。
 
    第二,作为回应机制的问责。对于官员的责任体系,罗美泽克提出的四分法分析框架被视为经典:一是基于行政组织内部上级主管者期望和命令而产生的官僚责任;二是基于法律和契约而产生的法律责任;三是基于民意或政治集团利益而产生的政治责任;四是基于专业准则和行业管理而产生的专业责任。这些责任形态本应被严格区别,但我国现行官员问责制的性质并不清晰,具有多重责任混合的特征。从问责的主体和程序来看,属于党政机关内部的官僚责任(或曰层级责任)。从问责的对象和事由来看,则是官僚责任、法律责任和政治责任的混合。例如,其问责对象既包括选任制官员也包括非选任制官员;问责事由既包括违反法律、执行命令不力,也包括引起民愤。从责任承担的方式来看,则主要是政治责任,因为其结果表现为官员职务丧失或职务声誉受损,也就是官员在政治上受信任程度的降低。而政治责任的基本承担方式就是受信任程度降低,具体随失去信任程度的不同而有差异,最严厉的形式就是失去行使权力的资格。我国的官员问责制之所以具有回应功能,主要就是其包含的政治责任属性所决定的。现代民主政治的基本逻辑决定了,当政府作为公共权力的受托人不符合委托人的期待时,必须对民意有所交代。在实行首长负责制的行政机关,做出“交代”的主要方式就是主要官员道歉或去职。通过问责制对民意进行回应,一是体现了官员可以被选择、可以被更换的公共精神,二是为公众情绪提供一种宣泄途径,缓解民意指责政府带来的巨大压力。后者在公共应急管理中意义尤为重要,因为政府在这个领域犯错误的机率要大大高于平时。“在政府面对社会各阶层的怀疑与质问的时候,官员问责制可以成为政府缓解官民之间矛盾的一个有效安全阀。通过官员问责,能够提供给社会民众一个表达不满、批评政府、参与社会管理的有效渠道,使政府能够积极回应社会的呼声与怨气,也使得社会民众能产生真实参与政治生活和社会管理的现场感,可以增强社会民众对于政府合法性的认同感和信任感。”因此,我国虽然还没有建立起由社会公众或代议机关发动的官员问责机制,但在确定问责事由时却处处将“社会影响”作为一个重要考量因素,这就是回应功能的突出体现。有学者甚至进一步提出,正是“回应性”成就了问责制的独特性,使其具备了参与式直接民主的意蕴,“是中国政治制度的一大创举”,应当成为政府“回应社会诉求的基本方式”。
 
    现代公共行政确实越来越具备直接民主的秉性,行政官员不但要像从前一样对政治官员负责,对上级负责,还要保持与公众的密切联系,聆听公众的呼声,及时对公众的需要作出回应,即政府要成为“受顾客驱使的政府:满足顾客的需要,而非官僚政治的需要。”在这一意义上,问责制确实具有直接回应公众需求的行政民主属性,但笔者并不赞同将其回应性过分拔高,因为在问责制的上述两重功能中,激励功能才是第一位的。理由在于,公众期望的是通过有效激励提升政府公共应急管理的效果,尽量避免公共危机的发生或在其发生后给予良好处置。单纯的回应除了表明政府负责的姿态,并为公众情绪提供宣泄之外,于事无补。因此,只有在激励无效的情况下,问责制的回应功能才显示出价值。
 
    著名公共管理学者波文斯曾将公共问责的功能归纳为四点:民主控制,提高公共治理的完善程度;提高组织及个人绩效;提高公共治理的合法性;在灾难、惨败和失败的情景下,提供公共宣泄的途径。实际上,其前两点指的就是激励,后两点则与回应相关。由此我们可以得到结论,公共危机管理中的官员问责制功能有二,一是激励,二是回应,但主要应围绕实现其激励功能来设计制度。

    二、确定归责原则的标准

    对于任何人来说,作为Liability的“责任”都不是与生俱来的,而是由某种作为角色担当的Responsibility转化而来。那么,在何种情况下应当发生这种转化呢?这需要一些正当的归责事由,而确定这些事由的标准和原则,就是归责原则。

    归责原则的概念源出民事侵权法,在侵权法中居于根本地位,对侵权法的其他部分有着决定性影响。民法学者认为:“归责原则,是指以何种根据确认和追究侵权行为人的民事责任,它所解决的是侵权的民事责任之基础问题。……而侵权责任法中的‘归责原则’,则是对于各种具体侵权案件的可归责事由(责任基础)进行的一般性抽象,抽象出同类侵权行为共同的责任基础。”这一观点是具有代表性的,即归责原则就是对行为人应当承担责任的正当事由的共性特征的抽象和概括。在国家赔偿法上,归责原则同样处于枢纽性的地位。归责原则问题不仅存在于侵权法领域,其他法律责任制度中也存在着如何确定和抽象行为人归责事由的问题,但其重要性和复杂性与侵权法有所不同。在刑事责任上,归责原则被纳入犯罪构成要件理论当中研究;在行政责任和公务人员的纪律责任上也存在归责原则问题,只不过该问题在其整个制度中并非至关重要,故关注者较少而已。在官员的问责制上,同样存在归责原则的问题。这个问题在整个问责制中也处于核心地位,决定着问责范围、问责方式和被问责者的起复等相关制度,从而对每个个案的过程和结果都有着十分关键的影响。
 
    对于一项责任追究制度而言,其归责原则必须能够反映整个制度的价值取向,能够实现该项制度的目标和功能。对于公共危机管理的问责制来说,归责原则的确定必须体现有权必有责、权责相一致的政府法治理念,并能够实现问责制作为激励机制和回应机制的功能。具体的确定标准至少应当包括如下几点:

    第一,体现结果导向。在与官员有关的刑事责任和纪律责任中,很多情况下,行为本身就足以引起责任,结果只是衡量责任轻重的一个情节。但问责制显然是一种结果导向的责任追究制度,结果导向不仅意味着结果的发生是问责的一个要件,还意味着对归责原则的选择主要应从行为和结果之间的因果关系入手去考察。在新公共管理思潮的影响下,问责制的结果导向得到了前所未有的强调,“使得问责重点从行政过程问责转向更为重要的行政结果问责。”“在新公共管理观念中,‘结果导向型行政问责’虽然以行政过程为起点,但其关注点最终落在行政结果上,它有两层涵义:一是公共部门必须清楚地向公众说明,纳税人的钱是否被花在了与公众生活有关的公共服务和公共产品上;二是行政问责主体如何能够更有效率和更有效果地去监督公共部门履行这样一种职责并能够及时地纠正公共部门的错误以提高其工作成效。”

    第二,满足激励约束。如上文所述,公共应急管理中的问责制主要是一种激励机
制,而任何有效的激励机制都必须满足两个约束条件。一是个人理性约束,激励机制必须使代理人参与该机制所确定的活动所得到的效用大于拒绝时的效用,代理人才有足够动力参与;二是激励兼容约束,激励机制必须使代理人在隐藏信息条件下说实话、或在隐藏行动条件下实施委托人所希望的行为所得到的效用大于说假话、或采取其他行为,这样才能使代理人按照委托人的期望行事,从而消除道德风险。只满足第一个约束的激励机制称为可行机制,只满足第二个约束的激励机制称为可实施机制,能够同时满足两个约束的机制称为可行的可实施机制,此时激励机制的实施将变成代理人的自发行为,因此也称为代理人的自我强迫实现机制。在公共危机管理中,对于官员是否履行职责以及如何履行职责,法律上都为其留下了巨大的策略选择空间。因此,对于这个领域的问责制来说,所谓满足个人理性约束就是要激励官员积极履行职责,而不是出于规避个人风险的目的千方百计推卸责任,这一点对于不确定性极大而法律规则又比较模糊的风险干预和紧急决策环节来说,意义尤为重大。而满足激励兼容约束,则要求问责制能够激励官员充分披露公共危机管理中的事态信息和管理措施,杜绝瞒报、谎报和信息屏蔽等行为。

    第三,适当权衡民意。公共危机的爆发或应对失败必然引发民意压力,对官员实施问责对于缓解这种压力具有短期效果,这是问责制作为回应机制的政治功能所在。但这种民意的构成是十分复杂的,部分掺杂着激愤、偏见、误解等非理性因素,政府既不应当盲目受到公众情绪的左右,也不应无视这种情绪在短时间内可能引发新公共危机的风险。但是,如果政府将这种基于回应民意压力的政治考量而对官员实施的问责当作秘而不宣的“黑箱”来弹性化地操作,对于官员而言,其被问责的不可预期性将大大增加,问责制对官员的激励作用将受到削弱。对于公众而言,其情绪得到短暂宣泄之后也会转而认为被问责者是无辜的“替罪羊”,问责制作为回应机制的功能也将丧失。因此,在问责制的实施过程中,政府对民意压力的政治考量应当被转化为相对明确、清晰的法律规则,与违法、过错等其他归责因素放在一起来权衡,从而增强问责的透明度和可预期性。
 
    三、对现行规范的检讨
 
    我国目前有关公共危机管理问责制的规范呈碎片化的状态,分布在上千部位阶、效力不等的文件当中,即使在2009年《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》出台之后,也没有统一。这些规范中的绝大多数属于地方政府的规章或规范性文件,其中大部分是关于问责的一般性规定,包含了若干与公共危机管理相关的问责事由,还有少数是专门针对公共危机管理所制定的。由于相关规范数量浩繁、分布零散,出于研究方便,笔者在此选取了国家、省、设区的市三个层级的以“问责”为名的规范来考察,这些规范共计115部,其分布如下表:
 
 
    上述文本都包含了数量不等的关于公共危机管理的问责事由,最少的为1项,最多的达20项,总计606项。这些文本一律没有对归责原则做出概括性表述,笔者只能对每一项归责事由逐一进行分析研判。分析发现,上述606项归责事由所适用的归责原则包括过错责任、违法责任、过错或违法责任、结果责任,具体分布如下表:
 
 
    分析发现,现行规范中适用过错责任的归责事由比例最高,占45.0%。其中用于描述过错的常见表述有“不当”、“不力”、“失当”、“失误”、“失职”、“错误”、“疏于”、“不及时”等。过错责任是民事侵权法的灵魂,它建立在这样一个基本假设上:每个人都应当尽到一个“理性第三人”的注意义务,“这一义务要求一个社会中的人,对他人的利益、权利等负有谨慎、小心义务,避免对他人构成伤害。”人们既应该、也能够做到这一点,否则就要承担法律责任。如果将这个假设置之于公法上官员的责任体系中,那就变成了:官员的公务行为应当达到“良好行政”的标准,以避免损害公共利益或私人利益,而通过勤勉、谨慎地履行职责,官员的个人理性和能力是可以实现这一点的,否则也应承担法律责任。这一逻辑在通常的行政管理中是成立的,而在公共危机管理的情景下,适用过错责任的上述前提并不必然成立。因为,相对于一般行政管理而言,官员在公共危机管理中面临的约束条件要复杂、严苛得多,个人理性所能达到的境地与理想结果之间的差距十分明显。首先,公共危机管理活动更多地在事实基础并不牢固的情形下做出。法律要求政府的行政管理活动必须事实确凿、证据充分,但无论是公共危机本身,还是作为其诱因的风险,以及作为其结果的损害,都具有不同程度的不确定性,有的甚至是尚处于激烈学术争论当中的科学前沿问题。人们很难确信自己对事实的既有认识是正确、全面的,政府官员也无法例外。换言之,作为公共危机决策基础的事实有时候只是一种可能的“事实”,或者是人们在当时不得不暂时相信的“事实”。其次,公共危机管理活动更多地在决策条件苛刻的情形之下做出。突如其来的危机常常迫使政府在决策信息不足、决策时间紧迫、决策程序无法展开、决策辅助手段匮乏的情况下匆忙行动。有时候,官员们甚至不得不凭借自身经验和直觉做出抉择。再次,公共危机管理活动更多地在应对资源匮乏的情形下做出。应对资源不足是公共危机管理中的常态,这进一步限制了政府的策略空间,增加了犯错误的概率。尽管随着经验积累和能力增长,上述约束条件不断得到控制,但人类理性对突发事件的认知和应对永远具有滞后性。因此,公共危机管理行为必然伴随着风险,其结果的可控程度和可预期性远低于通常的行政管理。但是,“要使责任有效,责任就必须是明确且有限度的,而且无论从情感上讲还是从智识上讲,它必须与人的能力所及相适应。”公共危机管理不可能完全适用与通常的公务行为相同的问责方式,国内也有学者注意到这一问题,认为“突发事件与一般常态下的决策不同,需要果敢,当机立断,很难通过从容不迫的程序来做抉择。所以,对结果的不理想也要有更多的包容。”
 
    但事实是,在危机应对不利的情况下,人们往往会在事后总结出一些“主观原因”,并因此追悔莫及。这些“主观原因”是否属于“不当”、“不力”、“失当”、“失误”、“失职”、“错误”、“疏于”、“不及时”呢?也就是说,这是否构成过错呢?这里有着巨大的弹性空间。如果将过错责任确立为对官员问责的归责原则,官员对危机管理行为给自己可能带来的法律后果势必难以预期。为了避免动辄得咎,减少个人风险,官员们将尽可能地推卸危机管理职责,努力将自己的职责范围最小化,以独善其身、消极无为作为对待公共风险和突发事件的信条,甚至尽量避免担任危机管理职能较重的职位。“过分追究政府官员责任,导致的结果是政府官员的无所作为,使得政府仅仅成为一个应付事故发生的‘灭火器’,使得官员变成‘靠天吃饭’(在自己的任期内不要出现重大事故的祈祷者),或者是‘多一事不如少一事’,或者是将自己的精力转向关注不会引起事故发生的领域。”也就是说,以过错责任作为归责原则的问责制无法满足参与者(官员)的个人理性约束,并不是一种可行的激励机制。
 
    在问责规范中数量居次的是适用违法责任的规定,占28.1%,其常用的表述有“违法”、“不依法”、“违反……规定”、“不按照……规定”、“与……相抵触”等,或者直接对典型的违法行为进行描述,如“谎报”、“瞒报”等。违法责任在本质上是过错责任客观化的一种方式,主要存在于公法领域,《瑞士联邦责任法》为其滥觞,也为我国《国家赔偿法》所借鉴。此外,对官员的纪律处分制度适用的也是违法归责——只不过这里的“法”包括了行政纪律而已,在问责制中适用违法责任实际上是这一思路的延续。但是,在公共危机管理领域适用违法责任需要考虑到应急法的特殊性。应急法在本质上是人们将其在公共危机应对实践中积累下来的经验法则上升为法律,通过赋予其法的效力以指引新的公共危机管理活动的产物。调整对象的特殊性使应急法具有这样几个特征:一是弹性较大,通常只能提供最基本、简明的管理方案,尽量为个案的差别化处理留下空间;二是相对滞后,很多制度可能陆续被公共危机管理的新事实所证伪,这反映了立法当时人们的认识局限;三是修改频繁,以尽量适应快速变化的公共安全情势——当然,这一特征在我国目前表现得尚不突出,而某些国家如日本的一些法律几乎达到了在每次重大突发事件应对结束之后都要修改的地步。因此,政府在公共危机管理中可能面临这样的局面:法律提供的并非最佳方案甚至是错误方案,严格执行法律将导致严重后果,而选择其他明显更优的方案则缺乏法律依据甚至违反法律。在问责制适用违法责任的情况下,官员们面对此种情形只能选择僵化地恪守法律,按照法律提供的现成方案行事,放弃防范和处置事态的更佳方案。有研究者梳理了西方学者关于问责制功能异化的观点,发现很多学者不约而同地指出过度的问责会导致程序化,会导致次优或无效的决策。这样的问责制将使官员倾向于隐藏其真实的危机管理能力,以及可能更佳的危机应对方案,作为一种激励机制不能满足激励兼容约束的条件,因此不是一种可实施的激励机制。

    有14.2%的归责事由兼采过错责任和违法责任,即同时规定了某些适用过错责任或违法责任的归责情形,官员符合其中某一情形时将被问责。如前文所述,单独适用过错责任或违法责任均存在问题,那么,同时规定这两类归责事由的规范必然兼有两者的弊端。

    此外,有12.7%的归责事由适用结果责任,即只要政府在公共危机管理过程中出现了特定的消极结果,有关官员无论是否实施了违法行为或是否存在过错,都将被问责。在本文所统计的各种文本中,凡是适用结果归责的规定都有共同的指向,就是安全生产和质量安全领域。很多省市为此出台了专项问责办法,2014年6月提请全国人大常委会初次审议的《食品安全法》修订草案中也规定了此类条款。很显然,这些事故都是典型的人为事件,事故的发生必然与企业责任人的过错有关。但对于属地政府和主管官员来说,因为其治下发生了一定规模或数量的事故,或者事故发生后处置救援效果不佳便对其实施问责,这却是一种结果责任。在安全生产和质量安全领域适用如此严厉的归责原则,当然与长期以来我国在这些领域的严峻形势以及政府由此承受的巨大社会压力有关,唯结果是问的责任追究无疑是重压之下的一种回应机制。但这种问责方式的必然结果就是驱使官员隐瞒真实信息,因为只要发生事故或对事故处理不善,官员个人无论是否存在过错或违法都要被问责,而“在现行制度环境下,隐瞒信息问责强度远远弱于危机事件问责强度,因此地方政府往往倾向隐瞒。”如此一来,单纯适用结果责任的问责制就成了一种逆向激励机制了。随之,社会公众对这种问责制的激励效果也将逐渐感到失望,人们对官员在该种情形下被问责的“故事”将逐渐变得麻木甚至有所同情。那么,问责制连回应民意责难从而充当公众愤怒情绪减压阀的作用也将失去。适用结果责任的另一个严重后果,就是造成官员的履职努力程度与其成本收益函数完全脱节,官员们只能设法转嫁强大的问责压力,变本加厉地强化对企业生产活动的微观监管,诱发短期行为,造成规制过度。此外,由于结果归责十分严厉,在某些事件中经过综合权衡后又放弃适用,导致前后标准不一,使问责制的公正性、权威性遭到质疑,本文提到的重庆“12.23”开县井喷和青岛“11.22”大爆炸两次事故中对主要官员处理结果的差异就是一个典型。

    总的来说,现行公共危机管理问责规范中所适用的归责原则,并没有充分注意到公共危机管理领域的特殊性,也未能满足问责制主要作为一种激励机制的约束条件,这是相关的制度设计未能达成其功效的根本原因所在。那么,公共危机管理中的问责制到底应当适用何种归责原则?现有的理论成果是否已经回答了这一问题呢?

    四、对既有理论发现的检视

    近年来,学界关于问责制的研究成果呈现爆炸式的增长,但研究其归责原则的论著却不多,特别针对公共危机管理领域中此问题的研究更如凤毛麟角,多数学者是在论述问责范围和问责事由时对此有所阐述。通过梳理,重要的理论观点可以概括为如下几种:

    第一,过错责任说。多数学者认为对官员的问责制应当适用过错归责原则,这是最主流的观点。如姜明安教授认为官员对重大突发事件承担的应当是一种政治责任,而引起这种责任的缘由“主要是因政策、决策失误或失职、渎职、滥用职权导致人民生命财产或国家利益、公共利益重大损失”。有许多学者进一步借用侵权法上的概念对公共责任中的过错进行了阐释,如认为“故意或过失,是行政公务人员在实施违法行为时的主观心态,是判断其责任有无和轻重的重要依据。”“所谓过错责任原则,是指在领导干部问责中,对当事人施以惩戒必须以当事人对于政策失误或负面事件具有主观过错为前提。其中的主观过错,既包括故意,也包括过失。从本质上说,过错责任原则实际上要求当事人的主观心态要与政策失误或负面事件有因果关系。”有的学者则从责任的性质出发来论述适用过错责任的理由,如认为“对于行政问责中的被问责人而言,行政问责是追究其惩罚性的责任而不是追求其补偿性的责任,自然应依据过错责任原则来进行行政问责。”或者认为“行政公务人员职务责任的归责原则是过错责任原则,即行政公务人员只有在主观上存在故意或者过失时才承担责任,在证明责任上实行的是‘谁主张、谁举证’。其理由是:第一,行政公务人员代表行政主体执行公务,是为了公共利益而不是为了个人利益,行为的后果应首先由行政主体承担,因此行政公务人员只有在过错的情况下才应承担行政责任,否则,必将显失公平,严重挫伤其工作积极性;第二,行政公务人员隶属于行政主体,与行政主体相比明显处于劣势,因而行政主体通过内部程序追究行政公务人员责任时,证明行政公务人员过错的义务要由行政主体承担。”也有观点认为官员问责制中过错责任的内涵应在侵权法的基础上有所扩大,“不仅包括其因故意或过失而违反法定职责的行为,而且包括其他足以影响公众对其信任的诸如不合适的举止、言论以及私人生活等方面的因素,这是行政问责制区别于其他制度从而独立存在的根本原因。”
 
    第二,违法责任说。持此类观点的学者也不在少数。如认为“行政问责的范围包括不履行法定职责和不正确履行法定职责。所谓‘不履行法定职责’,是指问责对象拒绝、放弃、推诱、不完全履行其行政职责;所谓‘不正确履行法定职责’是指问责对象不依照法律规定的权限、方式和时限履行其行政职责。”这些情况指的都是违法的问责情形。有的学者在提出的《突发事件应对问责暂行办法》试拟稿中列举了应当对党政干部问责的若干情形,也全部都是适用违法责任的事由。余凌云教授则对上述观点有所修正,认为“问责事由都与违反了具体的法定职责权限和明确的行为规范有关”,但政务类公务员的问责事由还应包括“决策结果不佳”,也就是要以结果责任为补充。
 
    第三,结果责任或特殊的过错推定责任说。个别研究者认为“对行政首长的问责以结果责任原则追究责任既体现了当前法规的直接规定,又符合我国的问责实际情况,也更有利于广大人民利益的最终维护。”也有人认为应当以特殊过错推定原则——类似于英美法中的严格责任原则——为主。当发生规定的问责情形时,就推定其存在过错而对其追责,除非行政首长能够以其行为系执行党委命令、上级机关命令、第三方行为、意外事件和不可抗力等有限的法定理由抗辩。此外,在要求行政首长承担赔偿责任时应适用过错责任;在依据政府绩效评估、工作考核、社会评议等考评结果启动问责程序时则适用无过错责任。后面两种补充性的情形实际上属于行政追偿和绩效问责的范畴,已经超出了本文所讨论的问责制概念。而该学者认为应作为主要归责原则的特殊过错推定责任,实际上与结果责任十分接近,只不过增加了几项特定的免责事由,其余情况一律推定存在过错,仍然是无需以过错为要件即可构成责任。
 
    第四,多元责任说。杨小军教授在分析因不作为而导致的公共危机事件时,提出应根据不同情况分别适用结果责任或过错责任,有些情况下官员被问责的事由是“未完成任务”,这是一种结果责任,“这种问责对象一般都是主要负责人,其职责具有更为明显的概括性和不定量性特征。”有的时候则是“当为不为”或“可为不为”,就属于过错责任。
 
    通过上述分析可见,现有的大部分理论成果并没有超越现行文本的规定,也就不可能解决其存在的问题。无论是单独还是选择性地适用过错责任、违法责任抑或结果责任,其弊端已如前述。杨小军教授提出的观点有所突破,但其分析的对象仅限于不作为问责事件,其分析角度主要是立法上对官员岗位职责的不同要求,并未讨论这些差异背后的深层原因和利弊得失。
 
    五、公共危机管理问责制中归责原则的构建
 
    曾有经济学学者在误以为问责制都适用结果责任的前提下,对问责制的激励效果加以否定,认为问责制首先激励官员将投入风险防范的社会成本最大化,而这些成本本可用于其他边际收益更大的领域,因而问责制具有非效率性。而且,问责制对官员使用的激励手段是其失去官职的代价,但每个人对失去官职的预期损失是各不相同的,因而既不能形成稳定的社会均衡,也无法使外部成本内在化以提高官员提升风险防范水平的内在动力。应当说,这种分析是有道理的,但由于其论证前提是错误的——因为对官员的问责制并不全部适用结果责任——实际上只否定了适用结果责任的那些问责情形。但这一研究恰恰证明了,完全抛开官员的主观过错及其行为的违法性,仅仅建立在结果上的问责制很难行得通。法律需要通过某种因素将行为、结果和责任联结起来,使得对官员的责任追究具有正当性,并对其行为产生正确激励,这种因素应当与行为人的注意义务和理性能力有关,它只能是过错。分析任何一种法律化的责任,过错都是最重要的出发点。过错责任的产生,正是建立在对纯粹结果责任扬弃的基础上,“法律作为制度化的规则体系,它不应当是结果责任——尽管后果是一个标准,而应当是理性的规则,法律责任的分配是通过‘惩前’的手段以达到‘毖后’的目的,同时也要激励适当,考虑规则对行为人的影响。”
 
    在有关官员责任追究的早期文本中,基本上都是从过错的角度来设定责任判断标准的。例如,在1997年的《中国共产党纪律处分条例》(试行)中,与公共危机有关的责任追究情形都被规定在第九章“失职类错误”中。而该条例第163条对“失职错误”做了这样的界定:“是指在党和国家的各级机关、军队、人民团体、国有企业、国有资产占控股地位或者主导地位的公司、集体所有制企业、事业单位中的共产党员,由于严重不负责任,不履行或者不正确履行自己的工作职责,致使国家、集体和人民利益遭受损失的行为。”“严重不负责任”被作为责任构成的一个要件。2004年,修订后的《中国共产党纪律处分条例》删除了这一定义,但在规定与公共危机有关的责任追究条款时,都使用了“不负责任”、“重大失误”、“贻误时机”、“不认真”、“不及时采取措施”、“能解决而不解决”等描述过错的词语进行了限定。尽管这里的规定针对的是官员作为党员的党纪责任,但仍然足以说明对官员的责任追究从一开始就是注重过错的。而在领导干部引咎辞职等问责制出台之后,相关文本中才出现了一定比例的违法责任条款,在安全生产和质量安全领域还引入了结果责任。

    违法责任在官员问责制中的出现,是过错责任与违法责任相融合的结果。由于探
究官员的主观过错存在困难,法律越来越倾向于尽可能将官员的履职方式具体化、明晰化。因此,官员在职责履行中的注意义务部分得到了客观化,从而变得更容易判断,最典型的例子就是对突发事件信息的报告和披露义务。此时,官员的注意义务就等同于执行法律具体规定的义务,过错责任和违法责任就出现了部分的混同。由于违法责任更加容易判断,这些问责情形在形式上就更多地表现为违法责任了。这一点在公共危机管理中体现得更加明显,因为应急法中的主体内容本来就是公共危机应对经验的法律化。但这种主要源自经验的法律规则有一个致命缺陷,就是极易在变化多端的公共危机中表现出不适应性,常常使决策者面临着要么错误地守法、要么正确地违法的两难困境。问责制应当以实质正义为依归,必须激励官员选择后一种行为模式,这就需要为其提供免责事由,官员在面对公共危机时不应因为抛弃了法律提供的错误方案而承担责任。免责的方式就是由官员证明自己的选择不存在过错,包括:证明法律的要求超出了人的能力;证明执行法律在当时缺乏条件;证明其选择是当时情景下的最佳方案;等等。也就是说,这种情况下的归责原则是违法加过错,以行为违法作为责任构成的初步判断标准,以不存在过错作为责任免除的抗辩理由。胡建淼教授曾提出追究领导人的职务责任应采用责任行为归责原则,即只要其实施了法定的责任行为并造成了相应结果,就应当承担责任(也就是采用违法归责)。但责任行为只有在属于领导人主观意志能力范围内时才需要承担责任,如其产生是基于意外或不可抗力等非主观意志能够左右的因素,就不应当承担责任(也就是用不存在过错来抗辩)。这与本文所持观点相似,但必须明确的是,只有在过错责任与违法责任相融合的情形下才应采取此种归责方式,而且免责的事由不应仅限于意外事件或不可抗力。

    而很多情况下,官员在公共危机管理中的职责履行方式是不可能通过法律具体化的,必须赋予其较大的裁量自由。这种情况下的问责制只能采用过错责任,但基于公共危机管理的复杂性和管理者能力的有限性,为了避免过度问责造成的激励不当,应当限定在重大过错上。如果是直接责任,重大过错可以被限定在不作为、擅离职守、贻误时机等方面。如果是领导责任,则可以借鉴公司法上的董事注意义务,将重大过错界定为没有履行“警察巡逻”(投入一定时间精力进行巡查监督)和“红色警报”(发现值得怀疑的危险信号加强监视)之后的纠正职责。为了避免官员因畏惧问责而无所作为,在具体的责任认定中还要设置专门的机制保证官员能够针对纪检、监察等部门的调查、质询进行解释和申辩,也就是要构建“说明回应”机制。对用于申辩的免责事由,有学者认为可以借鉴公司法上作为董事免责事由的“业务判断规则”,该规则的通用表述是,董事应当履行如下所述职责,包括作为一个委员会的成员:(1)善意;(2)如同一般的审慎之人在相类似的职位上,在相同的情形下的小心行使职权;(3)以他依据理性相信出于公司最佳利益的考量方式。有的学者则列举了协调机制不好、法律规定的手段不足、公共资源稀缺、事先不可认识的错误、当事人弄虚作假、保留意见、执行上级决定、权力运行规则不清晰等免责情形。

    但是,公共危机管理中的官员问责制还具有政治责任的色彩,需要发挥回应民意的功能。而政治责任的构成并不考虑过错或违法,更倾向于结果责任。“一种政治行为,如制定一项不合时宜的政策可能并不违法,甚至从形式上来看非常合法,但必须承担相应的政治责任。”有的学者甚至认为唯结果是问的问责制具有维护中央政权稳定的功能,中央政府将容易引发较大社会风险的行政事务尽可能地交给地方政府去完成,一旦出事又通过问责地方政府来转移风险。因此,问责制成为中央政府分散执政风险的一种机制。但正如前文分析,适用结果责任的问责制负面作用十分明显,只有在确信其政治作用明显超过可能付出的代价的极端情况下才能适用。有学者使用委托—代理模式进行实证研究的结果表明,在只考虑结果的情况下,当突发事件发生的概率(也就是官员被问责的概率)比较低时,对官员进行问责可以化解事件的大部分影响,其他官员的工作努力程度也会增加。而当突发事件发生频率(也就是官员被问责的概率)高于某个临界值时,因为突发事件不利影响效应的快速积累,激励作用将不断弱化进而导致最终努力程度的下降。同时,突发事件发生的政府层级越高(即被问责的官员层级越高),被问责的官员和其他官员的努力程度越能明显增加。据此,结果责任在公共危机管理中的适用应当满足三个条件:第一,引发问责的公共危机源于极小概率的非常规突发事件;第二,事件的损害巨大、级别很高,其应对由高层级的政府负责;第三,官员的行为与危机的发生有因果关系。在这种情况下,问责制对官员的激励功能已经被置于次要地位,而主要是一种用于维护政权稳定的政治回应机制了。

    结论
 
    我国当前的官员问责制,在产生背景和制度内容上都具有浓厚的本土特色。它与公共危机管理有着十分紧密的关联,具有激励官员和回应民意的双重功能,并在不同方面表现出政治责任、层级责任和法律责任错杂嫁接的属性。性质和功能上的多元特征,决定了公共危机管理中的问责制不可能适用任何一种单一的归责原则来解决问责的正当性并实现问责的目标。归责的核心虽然仍是过错责任,但应根据不同情形给予必要修正或者调整。对于官员的职责履行方式已经被法律具体化的情形,应当适用违法责任,但允许官员以不存在过错为由来抗辩;对于赋予较大裁量自由的领域,应当以重大过错作为归责原则,但也应允许官员援引“业务判断规则”主张免责;对于个别小概率、高级别、造成重大损失的非常规突发事件,才可以基于政治考量适用结果责任。
注释:
参见国家安监总局:《山东省青岛市“11·22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故调查报告》,http://www.chinanews.com/gn/2014/01-11/5724663.shtml,2014年7月18日最后访问。
参见潘采夫:《寻找失踪的“引咎辞职”制度》,http://blog.ifeng.com/article/31427440.html,2014年6月27日最后访问。
参见余凌云:《对我国行政问责制度之省思》,载《法商研究》2013年第3期。
参见宋涛:《我国行政等级问责发展特点及成效研究——基于2003-2009年等级问责事件的定量统计分析》,载《公共管理研究》2010年卷。
赵蕾:《高官问责制度构建模式的多维比较:以中国内地和香港为分析案例》,载《公共管理学报》2011年第4期。
参见张海波、童星:《公共危机治理与问责制》,载《政治学研究》2010年第2期。
自2003年SARS危机之后,“风暴”一词便成为媒体报道此类事件时特别青睐的字眼。在多名高官分别因SARS危机、松花江水污染事件、三鹿奶粉事件、襄汾溃坝事件等被问责之后,都有各种媒体不约而同地以“问责风暴”为题进
行了报道。
例如,2009年7月30日出版的《中国新闻周刊》就以《中国问责风暴一再升级群体性事件倒逼制度出台》为题报道了《暂行规定》的出台,刻意点明了群体性事件对于“风暴”演变成“制度”的催化作用。
有学者认为《暂行规定》所列举的问责情形属于“以后果为单一标准的严格责任”,这一判断显然忽略了《暂行规定》对被问责行为的描述性界定。该观点参见冯辉:《问责制、监管绩效与经济国家——公共安全事故问责现状之反
思》,载《法学评论》2011年第3期。
Jay M.Shafritz,The Facts on File Dictionary of Public Administration,New York:Facts On File Publications,1985,p.125.
李一帆:《中国走向官员问责制》,载《环球》2005年第21期。
陈振明、贺珍:《合约制政府的理论与实践》,载《东南学术》2007年第3期。
Jay M.Shafritz,International Encyclopedia of Public Policy and Administration,Colorado:Westview Press,1998,p.6.
[澳]欧文·E·休斯:《公共管理导论》,彭和平等译,中国人民大学出版社2001年版,第265页。
周志忍、陈庆云:《自律与他律——第三部门监督机制个案研究》,浙江人民出版社1999年版,第24页。
世界银行专家组:《公共部门的社会问责》,中国人民大学出版社2007年版,第13页。
Schedler A.,“Conceptualizing Accountability”,in Schedler A.,Diamond L.&Plattner M.eds.The Self-restraining State,Boulder:Lynne Rienner,1999,p.17.
参见张维迎:《博弈论与信息经济学》,上海三联书店、上海人民出版社1996年版,第403页。
前引,第403-404页。
Bengt Holmstrom,Paul R.Milgrom,"Aggregation and Linearity in the Provision of Intertemporal Incentives",Econometrica,1987(55),pp.303-328.
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Fox J.A.,BrownL.D.eds.The Struggle for Accountability:The World Bank,NGOs and Grassroots Movements,MA:MIT Press,1998,p.12.
Cornwall A.,Lucas H.And Pasteur K.,"Introduction:Accountability through Participation:Developing Workable Partnership Models in the Health Sector",IDS Bulletin,2000(31),p.3.
参见阮爱莺:《从公共职责理论看我国官员问责制的优化》,载《广东行政学院学报》2006年第1期;周学荣、李衡:《当代政府问责制的兴起及其启示》,载《当代世界与社会主义》2010年第1期;刘漪:《服务契约理念下政府管理行为的问责进路》,载《华东政法大学学报》2007年第4期;宋涛:《行政问责概念及内涵辨析》,载《深圳大学学报(人文社会科学版)》2005年第2期;王春城:《行政问责制中主客体关系的平衡——基于委托—代理理论视角的分析》,载《行政论坛》2009年第3期;等等。
周黎安:《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》,载《经济研究》2007年第7期。
Romzek B.S.,Where the Buck Stops:Accountability in Reformed Public Organizations in Patricia,San Francisco:Jossey-Buss,1998,p.197.
参见姜明安:《法治政府与问责制》,载《政府法制》2008年第23期。
参见张贤明:《政治责任与法律责任的比较分析》,载《政治学研究》2000年第1期。
崔卓兰、段振东:《维护政府的合法性——官员问责制的政治意义》,载《兰州学刊》2013年第10期。
前引
[美]戴维·奥斯本、特德·盖布勒:《改革政府》,周敦仁译,上海译文出版社2006年版,第149页。
MarkBovens,Public Accountability,The Oxford Handbook of Public Management,Oxford:Oxford University Press,2005,pp.13-17.
张新宝:《侵权责任法原理》,中国人民大学出版社2005年版,第24-25页。
Christopher Hood,"The’New Public Management’inthe1980s:Variations on a Theme",Accounting Organizations and Society,1995,20(2/3),p.94.
Karen Horsch,"Results-Based Accountability:Theory and Practice",Harvard Family Research Project,The EvaluationExchange,1996,2(1),p.1.
参见胡希宁、贾小立、杨平安:《信息经济学的理论精华及其现实意义》,载《中共中央党校学报》2003年第4期。
参见前引,冯辉文。
含有问责条款的规范性文件数量远不止此数,这里选取的是专门规定问责制度的文本。除此以外,还有大量的法律、法规、规章、规范性文件中包含了数量不等的问责条款,如《公务员法》、《环境保护法》等。
W.L.Morison,"A Re-examination of the Duty of Care".Modern Law Review,1948(11),p.35.
参见薛澜、张强、钟开斌:《危机管理:转型期中国面临的挑战》,清华大学出版社2003年版,第165-169页。
[英]冯·哈耶克:《自由秩序原理》,邓正来译,北京三联书店1997年版,第99页。
前引
邓峰:《领导责任的法律分析——基于董事注意义务的视角》,载《中国社会科学》2006年第3期。
参见郑华卿:《中国突发事件行政问责功能异化研究》,华中科技大学2011年博士学位论文,第24-26页。
赖诗攀:《问责、惯性与公开:基于97个公共危机事件的地方政府行为研究》,载《公共管理学报》2013年第2期。
参见李酣、马颖:《过度问责与过度规制——中国质量安全规制的一个悖论》,载《江海学刊》2013年第5期。
前引
陈党:《行政问责法律制度研究》,苏州大学2011年博士学位论文,第95页。
刘太刚:《问责风暴的非理性倾向及对策思考》,载《领导科学》2009第29期。
民建中央法制委员会课题组:《健全行政问责制度的法律思考》,载《经济界》2009年第1期。
杨解君:《行政责任问题研究》,北京大学出版社2007年版,第229页。
高志宏:《反思与厘定:行政问责制概念再探讨》,载《天津行政学院学报》2010年第6期。
傅思明:《“可问责”政府与问责法制建设》,载《中国行政法学研究会2009年年会论文集》,第985页。
参见周慧:《突发事件问责研究》,中国政法大学2011年博士学位论文,第113页。
前引
辛庆玲:《论行政首长问责的归责原则》,载《青海师范大学民族师范学院学报》2012年第2期。
参见姜敏:《论行政首长问责的归责原则——重庆市行政首长问责实践的启示》,载《政治与法律》2009年第10期。
参见杨小军:《行政不作为问责的性质与构成要件》,载《国家行政学院学报》2009年第2期。
参见程启智:《问责制、最优预防与健康和安全管制的经济分析》,载《中国工业经济》2005年第1期。
前引
参见胡建淼:《领导人行政责任问题研究》,浙江大学出版社2005年版,第73-75页。
前引
前引,冯辉文。
1984年美国《修订标准商业公司法》8.30(a)。
前引
前引
参见曹正汉、周杰:《社会风险与地方分权——中国食品安全监管实行地方分级管理的原因》,载《社会学研究》2013年第1期。
参见周杰、杨望成:《行政问责与官员复出——中国政府应对突发事件的机制》,载2010年《第十届中国制度经济学年会论文集》。
出处:《中国法学》2014年第4期
 

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林鸿潮  公共危机管理问责之中的归责原则

 

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