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民事法学
从环境权到国家环境保护义务和环境公益诉讼
蔡守秋  武汉大学法学院  教授
上传时间:2014/2/17
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关键词: 环境权,国家环境义务,政府环境责任,环境公益诉讼,《环境保护法》修改
内容提要: 综合性的环境法律应以规范政府环境行为为主,从确认公众(主要是自然人)的环境权出发,规定国家的环境保护义务和环境公益诉讼制度;应明确“传统环境侵权责任、传统环境民事诉讼、传统行政诉讼”与“新型环境侵权责任、新型环境公益民事诉讼、新型环境公益行政诉讼”的联系与区别,明确“环境利益”、“环境损害”和“环境损害责任”的概念。环境权是维护公众环境利益的法律基础和依据;损害作为公众共用物的环境,就是侵犯公众的环境利益,就是侵犯公众的环境权;环境公益诉讼是因侵犯环境权而引起的诉讼,是对受到侵犯的环境权进行救济的主要途径;公民为了维护其环境权而提起环境公益诉讼,就是为了保护作为公众共用物的环境而提起诉讼。
  现行《环境保护法》自1989年正式施行至今,20多年未曾修改。2012年8月召开的十一届全国人大常委会第二十八次会议对《环境保护法修正案(草案)》进行首次审议,并向社会公开征求意见。2013年6月,十二届全国人大常委会第三次会议对修正案草案二次审议稿进行了审议,并将《中华人民共和国环境保护法修正案(草案二次审议稿)》(简称《草案》)在中国人大网(www.npc.gov.cn)公布,向社会公开征集意见。在修订《环境保护法》时,意见分歧最大、争论最激烈的问题主要有四个:一是修法重点问题,即综合性的环境法律应该以规范政府环境行为为主,还是以规范单位和个人的环境行为为主;二是环境权问题,即是否在综合性的环境法律中确认“一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利”;三是国家环境义务问题{1},即如何在综合性的环境法律中规定国家(政府)保护环境的义务(职责)或责任;四是环境公益诉讼问题,主要是如何明确提起环境公益诉讼的原告范围。笔者认为,这四个问题是紧密联系在一起、不可分开的一个整体,解决这四个问题的进路(或思路)应该是:以规范政府环境行为为主,从确认环境权(公民的基本环境权利)出发,规定国家(政府)的环境保护义务,明确提起环境公益诉讼的原告范围。笔者将上述进路简称为“从公民环境权,到国家环境保护义务,再到环境公益诉讼”。
  一、关于“从公民环境权,到国家环境保护义务,再到环境公益诉讼”的立法建议
  为了体现“以规范政府环境行为为主,从确认环境权(公民的基本环境权利)出发,规定国家(政府)的环境保护义务,明确提起环境公益诉讼的原告范围”的思路,笔者认为综合性环境法律宜包括如下法律条款:
  (国家环保义务条款)保护环境是国家的基本职责(或义务)和基本国策。
  (政府环保职责条款)各级人民政府负有防治污染和生态破坏、保护和改善环境、提供环境公共物品的义务,并对本行政区域的环境质量负责。
  (公众环境权条款)一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利,也有保护环境的义务。
  (公众环境知情权、环境参与权条款)一切单位和个人都享有获取环境信息、参与环境决策和环境监督的权利。
  (公众检举、控告和举报权条款)一切单位和个人有权对污染和破坏生态的单位和个人,向环境保护行政主管部门或者其他有关部门进行检举和控告;有权对人民政府及其环境保护行政主管部门或者其他有关部门不依法履行环境监督管理职责的行为,向其上级人民政府或者监察机关举报。
  (传统环境侵权责任条款)因污染环境和破坏生态造成人身损害或财产损害的单位和个人,应当承担侵权责任。因环境污染和生态破坏导致其健康或财产受到损害的单位和个人,有要求赔偿损失、排除危害的权利。
  (传统环境民事诉讼条款)因环境污染受到人身损害和财产损害的当事人可以直接向人民法院起诉,人民法院依据《民事诉讼法》、《侵权责任法》等法律审理环境纠纷和环境污染侵权案件。{2}
  (新型环境侵权责任条款)造成或可能造成环境污染损害和生态破坏的单位和个人,即使没有造成人身损害或财产损害,也应当承担预防、排除、修复和补救环境损害的责任。
  (环境公益民事诉讼条款)对污染环境、破坏生态的行为,与被污染环境、被破坏生态有关的一切个人、单位和组织有权向人民法院提起环境公益民事诉讼。人民法院可以依法判决污染环境、破坏生态的单位和个人停止污染破坏环境的行为、治理或恢复受污染破坏的环境,也可以判决被告赔偿损失用于环境治理和修复。
  (传统环境行政诉讼条款)公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为造成或可能造成环境污染和生态破坏,并侵犯其合法人身权益或财产权益的,可以依据《行政诉讼法》向人民法院提起行政诉讼。
  (环境公益行政诉讼条款)对行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为或抽象行政行为造成或可能造成污染环境、破坏生态的,即使没有侵犯合法人身权益或财产权益,与被污染环境、被破坏生态有关的一切个人、单位和组织也有权向人民法院提起环境公益行政诉讼。人民法院在接到诉讼请求后,应该将该诉讼请求移送被诉行政机关,被诉行政机关应该依法调查处理。被诉行政机关自收到诉讼申请之日起超过六十日,没有依法调查处理的,人民法院应该受理并依法作出判决。
  (传统环境犯罪条款)对违反本法,造成重大环境污染事故或因污染环境而致使公私财产遭受重大损失或者严重危害人体健康,构成犯罪的,应依法追究刑事责任。
  (新型环境犯罪条款)对违反本法,严重污染环境、破坏生态,即使没有造成人身损害或财产损害,构成犯罪的,也应依法追究刑事责任。
  (环境监管失职罪条款)对负有环境、资源、生态保护监督管理职责的国家行政部门及其工作人员严重不负责任,导致发生重大环境污染事故,致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果,或者即使没有造成人身损害或财产损害,但导致严重环境污染和生态破坏,构成犯罪的,应依法追究刑事责任。
  笔者认为,“一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利”(简称环境权)是上述其他法律条款的核心、基础和前提。也就是说,上述其他法律条款都是环境权的具体化,都是实现环境权的具体措施、制度和途径。环境权的实现离不开两条基本的途径:一是将综合性的环境法律中有关环境权的一般性规定进一步具体化,即环境权法律条文的具体化;二是在法治实践中将维护、救济、保障环境权转化为实实在在的守法行为、行政管理执法行为、司法行为和法律监督行为,即环境权的实施。要想明确环境权的具体内容和作用,必须通过有关法律、法规和规章,将环境权进一步具体化,增强其可操作性。例如,2003年修订的《罗马尼亚宪法》规定:“国家认识到每个人享有健康、良好保存与平衡的环境的权利”(第35条第1款);“国家应建立法律体系以实现该权利”(第35条第2款)。 2001年修订的《斯洛伐克宪法》规定:“任何人都享有良好环境的权利”,“本条所规定的权利义务,其细节由法律另行规定”(第44条)。《大韩民国宪法》(1987年修改)第35条规定:“(1)所有公民都享有对健康、舒适环境的权利,国家和公民应努力保护环境。(2)环境权的内容由法律规定。”以法律来规定环境权的内容和行使,充分说明了基本环境权利的指导性。为了确保《大韩民国宪法》中规定的环境权的实施,《韩国环境法》对《大韩民国宪法》中规定的环境权作了大量具体化工作,已经制定由环境部主管的有关环境权的法规26个,由环境部之外的其他部门主管的有关环境权的法规50多个。
  二、对上述法律条款的解释
  由于我国现行法律对许多法律用语(术语、概念)缺乏法律定义或法律解释,笔者对上述建议法律条款的解释如下:
  (一)对公众环境权条款的解释
  第一,环境权条款中的主体是指“一切单位和个人”。“一切单位和个人”与“公众”或者“人”或者“公民、法人和组织”{3}的范围基本相同。在一些国家的法律中,往往将“人”定义为“一切人”,包括自然人、法人以及由自然人结合而组成的集体即单位或组织。{4}“单位”是我国法律用得较多的一个术语, “单位”包括企业事业单位、法人组织和非法人组织、政府组织和非政府组织(即社会团体)。“个人”指自然人,包括作为国家公民的自然人和作为外国国籍、无国籍的自然人,自然人或个人的范围大于公民。“公民、法人和组织”是我国诉讼法律常用的一个概念,其范围与“一切单位和个人”基本相同。“一切单位和个人”的范围与本文采用的“公众”的范围基本相同。公众是指不特定多数人,是一个区别于特定多数人的概念,是一个人数变动的概念。{5}也就是说,这里的公众不是抽象的“全体人民”或由某个人或某个组织代表的“抽象的人民”,而是包括具体的自然人以及由自然人组成的组织和团体。“一切单位和个人的环境权”也就是“公众的环境权”。{6}不同的法律对“人”(一切人)、“个人和单位”(一切单位和个人)、“公众”和“公民、法人和组织”的内涵和范围有不同的解释或界定,但基本上大同小异。综上所述,环境权中的主体范围是十分明确的,立法机关选择“一切单位和个人”、“公众”、“人”或者“公民、法人和组织”,仅仅是所用名词不同,通过法定解释,其主体范围都大致相同。有些人不加分析地将这种现象称为环境权主体的不确定性,是不了解上述名词包括的实际范围。更加令人不可思议的是,他们之中的某些人一方面坚持认为,现行《环境保护法》和《草案》中“一切单位和个人都有保护环境的义务”的义务主体范围非常明确、不容置疑;另一方面又坚持认为,“一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利”中的权利主体范围不确定。显然,上述主张是自相矛盾的。如果仅从法律逻辑角度分析,法律仅仅规定“一切单位和个人都有保护环境的义务”较法律规定“一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利”更值得质疑,因为“一切人”中的无行为能力人显然无法履行保护环境的法律义务’但“一切人”中的无行为能力人却有享用清洁、健康环境的权利,因为权利人可以行使或不行使自己的权利,而义务人履行法律规定的义务却不是其自由,而是其必须为的行为。
  第二,包括环境权条款在内的上述法律条款中的“环境”,是指《环境保护法》中界定的环境。{7}环境是环境权的客体。从总体上讲,除某些与人们生活密切相关的财产(即我国《物权法》中的物)外,环境基本上、整体上或大部分属于公众共用物的范畴,它不等同于我国《物权法》中规定的作为物权客体的“物”。所谓公众共用物{8},系指不特定多数人可以非排他性使用的物(包括财产、环境要素、自然资源和生态系统等),其主要特点是具有非排他性、非竞争性。曾任日本滋贺大学校长、日本环境会议理事的宫本宪一教授在《环境经济学》一书中认为,“环境是公共物品”,“环境既具有共同性,又具有非排他性”: 63。2011年12月20日,时任国务院副总理的李克强在第七次全国环境保护大会上的讲话指出,基本的环境质量是一种公共产品,是政府必须确保的公共服务。某些人以“环境权的客体具有不确定性”为由反对环境权入法,其理由是不充分的。更加令人不可思议的是,他们之中的某些
  人一方面坚持认为,现行《环境保护法》和《草案》中的“环境”概念相当明确或不容置疑,“一切单位和个人都有保护环境的义务”中的义务客体的范围也非常明确、不容置疑,另一方面又坚持认为,“一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利”中的客体范围不确定。显然,上述主张是自相矛盾的。其实,环境权中的“环境”与现行《环境保护法》和《草案》中其他法律条文中的“环境”的含义是一致的,如果硬要说环境权中的“环境”不明确,那么同样会得出“所有环境资源法律中的‘环境’都不明确”的结论。
  笔者必须强调的是,深刻理解和掌握“区别于物权法中‘物’的‘公众共用物’概念”是正确理解上述建议法律条款的重要前提和关键因素。环境资源法学认为,环境、自然资源和自然生态系统属于公众共用物,不能对其进行排他性、支配性的所有或使用。公众共用物(commons),又称公地(commons)、公共物品(public good)、共用财产(common property)、共用资源(common resource)。我国传统的民法学者和行政法学者没有明确承认或单独论及公众共用物(或共用财产),他们往往在论及公共利益、公有财产、公共财产、公物和公共设施时附带提到或涉及共用物,并且基本不研究或很少关注“共用物”的性质和特点。环境资源法学主要研究和关注公众共用物,主张既要划清我国《物权法》中规定的国家所有财产、集体所有财产、私有财产和公众共用物(或共用财产)这四种财产概念,又要划清我国行政法中国家主权(特别是自然资源永久主权)、自然资源行政管理权、公共设施方面的产权与公众共用物使用权的关系。
  美国学者盖洛特·哈丁(Garret Hardin)在1968年《科学》杂志上发表了一篇著名的论文即《公地的悲剧》,该文研究的一个著名案例后来成为环境问题、产权问题研究中的一个经典案例。这里“公地悲剧”就是指“公众共用物的悲剧”,即由于公地不是某个组织或个人的物权的客体,公众自由使用公地所产生的悲剧。但是,中国学者对 “tragedy of the commons”有不同的翻译,比较常见的有“公有资源的灾难”和“公有地的悲剧”等。目前我国不少法律工作者或法学家将其理解为“公共所有土地的悲剧”,如果再将中文“公有地的悲剧”转译成英文则是“tragedy of the land owned by the public”(the public ownership of land,i. e. an ownership by the whole people and ownerships by collectives,of land),这就失去了或改变了英文的原意,因为“tragedy of the commons”中的“commons”没有我国法律中“公共所有”(包括国家所有和集体所有)的意思,它的基本意思是不特定多数人非排他性使用的共用物。
  1970年,美国萨克斯教授在其发表的论文《为环境辩护》中提出了环境立法的三项任务,其中第一项就是“承认对于良好环境的公民权利是一项可强制执行的合法权利”。他还根据环境保护的需要提出了有利于环境保护的“共用财产”(common property)和“公共信托”理论。“公共信托”理论认为:大气、水流、日光等环境要素是全体人民的“共用财产”,任何人不能任意对其占有、支配和损害;共用人为了合理利用和保护共有财产,将其委托给国家保护和管理;国家和人民之间的关系是受托人和委托人之间的关系,作为受托人的国家有责任为全体人民的利益对受托财产加以保护,即国家应该作为全体国民的委托人管理好环境;受托人如果滥用委托权,未经委托人同意处置此项财产,或由此而对委托人造成侵害,则应承担法律责任。“共用财产说”也认为:空气、水流、日光等是人类所必需的环境要素,不是自由财产,不得为一个人或数人所占有和支配,它们属于公众的共用财产。
  其实,只要仔细观察或比较一下,公众共用物的概念在各国法律中都可以找到踪迹。在大陆法系的德国区域,水的共用有相当悠久的历史。在13世纪之前,水同其他共用物如土地、森林和空气一样,都属于居住者共同使用。一直到法兰艮时期,才出现针对水资源特殊使用方面的规定,比如鱼类养殖、磨坊和灌溉。在德国早期的水法中,就相应地规定了航运权与磨坊取水权的相互关系,规定了共同使用权和临水权。例如,德国《水管理法》第25条就专门规定了水的“共同使用”。根据现行德国法律,个人没有水体使用权(排他性的私权),仅有向水体管理机构申请的水许可权。又如,德国《联邦土地整理法》(1953年,后经多次修订)的重点内容之一,是对共用设施建设用地的筹集和准备作出安排(第40条和第47条)。该法严格区分了公共设施用地、共用设施用地和私人所有或使用土地。共用和公共设施占地是导致投入土地整理的总土地价值与整理后可分配的总土地价值之间出现差异的主要原因。在一般情况下,根据不同的土地整理项目,法规允许公共设施项目占地面积的比例在1.5%-2.0%之间,共用设施建设用地占总用地的比例在3%-8%之间。对公共设施占地是有偿的,对共用设施占地则是无偿的,因为这些设施对所有的参加者都存在利益和好处。
  第三,环境权条款中的环境权主体所享用的“清洁、健康的环境”,从法律意义上可以理解为或解释为符合国家环境质量标准和国家法律规定的其他依据的“适宜的”环境。简言之,判断或评价环境是否清洁、健康的主要依据是国家制定的环境质量标准和国家法律规定的其他依据。目前,不同的法律和学者对环境权中的环境采用不同的修饰词或形容词,如“清洁适宜的环境”、“清洁、良好的环境”、“清洁、健康、平衡的环境”、“安全、健康、生态平衡的环境”、“健康、良好保护与平衡的环境”、“适合其健康和福祉的环境”、“健康而舒适的环境”、“不受污染的环境”、“无害的环境”、“一个平衡和不妨害健康的环境”、“不侵害其健康和福利的环境”、“过尊严和幸福生活的环境”、“适合他们发展的环境”等。这种现象不仅不能说明环境权内涵或内容的不确定性,而恰恰说明环境权的内涵或内容是与不同国家的国情(包括不同的政治、经济、社会、文化、生态和科学技术发展水平等)相联系的,表明环境保护综合性法律中规定的概述性环境权的具体内容应该进一步由有关实体法和程序法加以具体化。到底采用什么形容词来修饰、限定环境权中的环境,立法机关有多种选择,关键是要准确并适合国情。若以 “各国法律所规定的环境权条款或者不同学者所主张的环境权中修饰环境的形容词不同”为由,批评“环境权的内容具有不确定性”,其理由是不成立的。
  第四,环境权条款中的享用包括享受和利用,也可以用“使用”代替“享用”,这里的使用也包括享受和利用;环境权条款中的权利是指基本环境权利、非排他性权利。(1)享受是指使用环境的美学功能,主要指个人(自然人、公民)对环境的精神美学享受,如在大自然中休憩、欣赏自然美景。(2)利用主要指个人或单位利用环境和自然资源以满足其基本需要。这种利用是指生存需求使用、基本使用,是个人和单位为了其自身生存这种基本需要而必然产生的对环境资源要素的必需使用,如呼吸空气和饮用河水就是自然人的基本使用,利用起码的空间、地域和资源就是单位的基本使用,而不是指那些为了交换营利或谋取暴利的商业性使用。(3)无论是享受还是利用都属于非排他性使用。非排他性使用是指使用者在使用环境或环境要素时,不能排除或者禁止他人对该环境要素的使用;排他性使用是指使用者在使用某物时,可以排除或者禁止他人对该物的使用。《中华人民共和国海域使用管理法》(2001年)第23条规定海域使用权人对不妨害其依法使用海域的非排他性用海活动,不得阻挠。”这说明我国法律已经承认非排他性使用。笔者必须强调的是,区别于物权法中的“使用”、“利用”,环境资源法中的“使用”、“利用”、“享受”和“享用”的概念对于正确理解环境权的性质和特点,具有非常重要的作用。{9}(4)环境权条款中的权利是一种非排他性使用权。我国《物权法》将物权定义为“权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利”,这已经从逻辑上意味着可以存在“非排他的权利”。中国社会科学院法学研究所资深民法学家梁慧星先生指出,“民事权利分为具有排他性的权利和不具有排他性的权利”,这说明法学界已经意识到非排他性权利的存在。有些人否认 “非排他性使用权”的存在,从理论和实践角度来讲都是站不住脚的。非排他性使用权是相对于排他性使用权而言的一种权利形态。排他性使用权是指权利主体对权利客体(如财产所有人对其财产)享有独占或排他的权利,未经其许可,任何人不得利用,否则,构成侵权。公民(自然人)环境权是一种不具有独占性、排他性的个人权利,即个人环境权的主体可以直接感受、享受共用环境的利益,但不能独占这种利益,不能排除其他不特定多数人同时直接感受、享受这种利益。{10} (5)环境权条款中的权利是指基本环境权利。环境资源法律规定了单位和个人的多种权利或权益,环境权不是各种环境权利或环境权益的总称或简称,而是指诸种环境权利中最基本的权利。个人(自然人、公民)环境权是一种基本人权、原权、主权、对世权、不可转让的权利。“一切单位和个人享用清洁、健康的环境的权利”作为基本环境权利,可以派生出各种子权利、辅助性权利和程序性权利,如“享用清洁、健康的水环境的权利”(亲水权)、获得环境信息的权利、参与环境决策的权利、提起有关环境公益诉讼的权利等。有些人主张用“环境权益”来代替“环境权”,这是混淆了环境权(即基本环境权利)与法律规定的与环境有关的其他权利和利益的界限。笔者并不反对“环境权益”的说法,一般而言,环境权益是环境权利与环境利益的统称,它可以包括环境权但不等于环境权,而环境权是指公众(自然人和单位)的基本环境权利,这两者的界限、联系与区别十分明确;如果用“环境权益”代替“环境权”,只会制造概念混乱。另外,“一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利”中的“享用”仅仅是笔者的一种立法建议,类似的还有“一切单位和个人都有使用清洁、健康的环境的权利”、“一切单位和个人都享有对清洁、健康的环境的权利”、“一切单位和个人都有在清洁、健康的环境中生活的权利”等表述方法,其实际内容大同小异,即都表示环境权主体有享受、利用适宜环境的权利。我们在讨论综合性的环境法律如何规定环境权这个问题时,在术语采用方面要注重实际内容和基本含义,不要陷于“使用”、“享用”、“享受”等词的无谓争论,而应该在掌握术语的实际内容和基本含义时求同存异。
  第五,环境权条款中的“保护环境的义务”,是指与“享用清洁、健康的环境的权利”这一基本环境权利具有内在联系、不可分割的基本环境义务。“一切单位和个人都有享用清洁、健康环境的权利,也有保护环境的义务”意味着行使环境权的主体同时承担保护环境的义务,具有环境权利行为能力的人,在行使其环境权利的同时承担保护环境的义务。如果《环境保护法》不是规定“一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利,也有保护环境的义务”,而是仅仅规定“一切单位和个人都有保护环境的义务”,这可能像1979年《环境保护法(试行)》规定“大家动手,保护环境”那样,从法理逻辑上产生某些无法回答的问题,例如:一切个人当然包括无行为能力人,难道无行为能力人也要履行保护环境的义务吗?所谓基本环境义务,不是指各种环境义务的总和或总称,也不是指强迫一切单位和个人进行不计报酬的环境保护义务劳动或义务活动,而是指为了保障基本环境权利实现并且在各种具体义务中具有基础性、普遍性的保护环境的义务。这里的“保护” 是指起码的、力所能及的、合乎常情的保护,公众承担保护环境的基本义务不仅是一种建设性的活动、一种对环境友好的行为,还是环境权主体享有基本环境权利的前提和条件;基本环境义务是内含于基本环境权利中的义务,履行环境保护义务既是行使基本环境权利的内在要求,也是对行使基本环境权利的内部限制。基本环境义务的基础性,是指该义务是对一切单位和个人的起码要求、起码约束,是一切单位和个人在其能力范围内能做得到或能履行的义务;基本环境义务的普遍性,是指对行使基本环境权的一切单位和个人普遍适用的义务。在《草案》总则中设立基本环境义务,不是凭空任意限制、约束一切单位和个人的利益或减少其利益,而是为保障不特定多数人的基本环境权利的实现提供基本条件,是为了维护、增加公众的环境利益。也就是说,基本环境权利要求基本环境义务,基本环境义务是享有基本环境权利和履行其他环境法律义务的前提和条件。如果不履行该义务,基本环境权利这种非排他性使用权就会转变为排他性的使用权,环境这种公众共用物就会转变为私权的客体。笔者认为,判断或评价一切单位和个人是否履行其基本环境义务的主要标准,是该单位或个人的行为是否使环境保持在公众共用物这种状态,或是否独占独用环境这种公众共用物,或是否直接间接地排除其他不特定多数人享用环境这种公众共用物:如果该单位或个人独占独用环境这种公众共用物,将环境据为自己所有或自己专用,或排除其他不特定多数人享用环境这种公众共用物,该单位或个人就是没有履行保护环境的基本义务;如果该单位或个人坚持非排他性地使用环境这种公众共用物,在享用环境时使环境保持在公众共用物这种状态,就是履行了保护环境的基本义务。
  (二)对“传统环境侵权责任、传统环境民事诉讼、传统行政诉讼”条款和“新型环境侵权责任、新型民事环境公益诉讼、新型行政环境公益诉讼”条款的解释
  现行《环境保护法》、《草案》和《侵权责任法》主要或实际上重视的是传统环境侵权责任、传统环境民事诉讼和传统行政诉讼,即因污染环境和破坏生态造成人身损害或财产损害的单位、个人、有关行政机关和行政机关工作人员所应当承担的民事责任,以及因追究这种责任所提起的环境民事诉讼和环境行政诉讼。在修改《环境保护法》时,继续强调这种责任和诉讼,强调“因环境污染和生态破坏导致其健康或财产受到损害的单位和个人,有要求赔偿损失、排除危害的权利”,强调 “因环境污染受到人身损害和财产损害的当事人可以直接向人民法院起诉”,强调“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为造成或可能造成环境污染和生态破坏,并侵犯其合法人身权益或财产权益的,可以依据《行政诉讼法》向人民法院提起行政诉讼”,是十分必要的。因为,这体现了环境法对传统的、既定的、现行的法律制度资源(包括民事诉讼制度资源和行政诉讼制度资源)的继承和重视,体现了环境权与人身权利、财产权利的密切关系,说明环境权是实现人身权、财产权的必要条件,突出了保护环境对保护人的身心健康和人的财产的重要作用,突出了民事诉讼和行政诉讼在环境司法方面的重要作用。
  但是,法律在重视人身损害责任和财产损害责任时,不能轻视和否定新型的环境损害责任。有些环境行为,虽然没有对特定单位和个人造成直接的、特定的、具有权利利益关系(即私权利益关系)的人身损害和财产损害,但却造成了长远的(非直接的)、不特定的、不具有私权利益关系却具有环境权利益关系的大量、普遍的环境污染和生态破坏。环境法律只有明确规定“造成或可能造成环境污染损害和生态破坏的单位和个人,即使没有造成人身损害或财产损害,也应承担预防、排除、修复和补救环境损害的责任”,以及追究这种责任的途径和方式,即进一步明确规定“对污染环境、破坏生态的行为,与被污染环境、被破坏生态有关的一切个人、单位和组织有权向人民法院提起环境公益民事诉讼”,“对行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为或抽象行政行为造成或可能造成污染环境、破坏生态的,即使没有侵犯合法人身权益或财产权益,与被污染环境、被破坏生态有关的一切个人、单位和组织也有权向人民法院提起环境公益行政诉讼”,才能通过诉讼,从根本上有效防治环境污染和生态破坏。
  为了进一步明确“传统环境侵权责任、传统环境民事诉讼、传统行政诉讼”条款和“新型环境侵权责任、新型民事环境公益诉讼、新型行政环境公益诉讼”条款的联系与区别,笔者认为,必须注意如下两个方面:
  1.要树立“环境损害”和“环境损害责任”的新观念
  首先要划清“环境损害”(又称纯环境损害)与“人身损害、财产损害”、通过环境污染所引起的“人身损害、财产损害”的界限,其次要划清“环境损害责任”与“人身和财产损害责任”的界限。
  从国际性的法律文件看,《罗加诺公约》(1993年)、《奥胡斯公约》(1998年)、《环境责任指令》(2004年)等国际条约均强调环境损害。《由危害环境的活动所造成的损害的民事责任公约》(1993年6月21日由欧洲理事会成员国公开签署,简称《罗加诺公约》){11}第2条第7款对“损害”定义如下(a)死亡或人身伤害;(b)财产的损失或损害,这里的财产不是指在危险活动地工厂本身或在操作者控制下所拥有的财产;(c)因环境损伤(impairment of the environment)所造成的损失或损害,只要这种环境损伤没有被视为包含在副款(a)或(b)意义上的损害(damage),对环境损伤的赔偿应该限于实际采取或将要采取的恢复措施的费用,不包括因这种环境损伤所造成的利润损失;(d)预防措施的费用以及由预防措施所造成的任何损失或损害。”恢复措施是指任何合理的措施(any reasonable measures),预防措施也是指任何合理的措施。该公约第5条至第7条规定了一个民事责任体制(a regime of liability)危险活动的操作者 在其对危险活动实行控制的时间和期间内,应对作为事故后果的、该危险活动所造成的损害,承担民事责任。”(第6条第1款)
  《欧洲议会和欧洲委员会关于预防和补救环境损害的环境责任指令》(欧洲议会和欧洲委员会于2004年3月10日在布鲁塞尔通过,简称第2004/35 号《环境责任指令》)中的环境损害(environmental damage)是指对保护物种、自然栖息地、水和土地的损害,自然资源损害也是对保护物种、自然栖息地、水和土地的损害。{12}也就是说,污染者不但要对有关人员和财产进行赔偿,还得为遭受污染损害的自然环境进行赔偿。该指令还考虑到其运行对传统民事责任的影响,在序言中指出:“本指令旨在预防和补救环境损害,并不影响到对于在任何相关国际条约规定下所授予的请求传统损害赔偿的民事责任的权利。”还特别强调:“本指令不适用于人身健康损害、私人财产损害或者任何经济损失,而且也不影响任何涉及这类损害的权利。”该指令的环境损害不包含传统损害(即对人身健康或财产的损害)的内容。欧盟《环境责任指令》附件二规定了环境损害的修复,它提供了成员国进一步规定修复环境损害的法律框架。在指令的序言以及条文第3条、第12条规定,法律赋予相关自然人和法人向行为人请求环境损害或潜在损害威胁结果的赔偿请求权以及可以对当局的相关决定、行为或不作为提起复审的请求权。此外,指令鼓励促进环保的非政府组织采取行动,以推进该指令的有效执行。
  从当代各国环境资源法律看,大都确认了不同于人身损害和财产损害的环境损害。坚持公法与私法绝对二分、传统上不承认“不同于人身损害和财产损害的环境损害”的德国法学界,在这个方面的行动相当缓慢,但在大势所趋之下,也不得不进行了重大改革。例如,目前在德国法律和法学理论中,经常涉及三种不同含义的环境责任:首先是广义的环境责任法律,它是指与环境事务相关的法律责任规范,包括民法、行政法和刑法的责任规范;其次是指专门的环境责任法律,主要指具体规定环境责任的法律或专门针对环境责任的系统性规范,如德国《环境责任法》和《环境损害法》;最后,指环境资源法律中有关环境责任的法律规范或法律条款,如德国《水平衡管理法》、《联邦自然保护法》、《联邦土地保护法》等环境资源法律中有关环境责任的条款。
  德国法律规定,那些通过环境媒质遭受的生命、身体、健康或财产损害可以要求赔偿,主要由《环境责任法》(1990年)进行规定。《环境责任法》对因环境污染所造成的人身损害和财产损害(即对私法上的环境责任)作了明确规定。{13}民事赔偿责任只限于财产权下的自然资源损害,共用自然资源的损害不在该法的赔偿范围之内。在德国,私法上的环境责任一直作为最后的保障条款。
  德国法律还要求环境损害的责任人对环境本身的损害负责,尤其是当这些环境物质不属于私人财产时。如德国于2007年制定了《避免和修复环境损害的环境责任指令》(简称《环境损害法》,构建了涉及责任规范的环境损害的框架,包括水体、土地和自然保护法中的损害。德国《环境损害法》)共有13条和3个附件,在第2条规定了作为核心概念的“环境损害”,将“环境损害”直接指向的特殊部门法作了具体规定,即不是所有的环境损害,而只是明确根据《联邦自然保护法》第19条规定的对于种群和自然生活空间(也即自然栖息地)的损害(第1项)、根据《水平衡管理法》第90条规定的对水体的损害(第2项)和根据《联邦土地保护法》第2条第3款规定因为影响土地功能造成的土地损害(第3项)。该法明确了环境损害是指自然资源(种群和自然生活空间、水体和土地)的一种直接或间接发生的可以确定的不利改变或自然资源功能受影响,从而划清了环境法中的环境与民法中“物”的界限、纯环境损害与因环境污染造成的人身损害和财产损害的界限。
  德国《水平衡管理法》(简称WHG,2009年7月31日修订通过)共包括106条及2个附件,该法第3章第8节“改变水体之责任”只包含两个条文,分别为第89条{14}和第90条。{15}第89条之责任适用于特定个人或特定多数人,而第90条之责任适用于非特定人即适用于非特定多数人。{16} 第89条规定的对于水体改变的民事责任属于严格的危险责任,包括行为责任和设施责任这两种法律责任。第90条规定了水体损害的修复,是德国在转化欧盟《环境责任指令》中新补充的责任规定。{17}第90条第1款规定了水体损害责任人的义务与行政机关的职责,第2款规定了水体损害责任人必须要依欧盟《环境责任指令》附件二第1项规定采取必要的修复措施。德国《水平衡管理法》中的责任与《环境责任法》、《环境损害法》及《民法典》的相关规定相互指引和补充,由此构成整体的水法律责任体系。
  2.要树立“环境利益”的新观念
  笔者特别强调的是,区别于民法中的“利益”,环境法中的“利益”概念对于正确理解“传统环境侵权责任、传统环境民事诉讼、传统行政诉讼”和“新型环境侵权责任、新型民事环境公益诉讼、新型行政环境公益诉讼”的关系(包括它们之间的联系与区别),具有非常重要的作用。狭隘的、过时的利益观认为,只有损害人身和财产才是损害人的利益,否认环境是人的利益或人的利益的载体。自然环境是人的生存条件,因而也是人的利益。传统私法或民法认为房屋(房产)、田地、宅基地(地产)是人的利益,但不承认环境是人的利益,即认为环境是不为民法所保护的“自由资源”,这是其不重视环境保护或环境私法保护的根本原因。例如,著名民法学者曾世雄先生在《民法总则之现在与未来》中强调,“生活资源之变动,有享有之一面,有涉及权利、法益,亦有涉及自由资源者,范围广泛”;民法以生活资源为本位,生活资源主要包括权利、法益和自由资源,权利是民法提供完整保护的资源,法益是民法提供局部保护的资源,自由资源是纳入民法范畴但却不为民法所保护或民法对其放任自流的特定资源(如公海、荒山之兽等)。曾世雄先生所轻视的“自由资源”(如公海、荒山之兽等),其实就是环境法中的环境或环境要素。某些私法学者一直认为,手表、自行车等财产是人的利益或人的利益载体,而大气、水等环境要素(或自由资源)不是人的利益或不是人的利益载体,环境在传统部门法中只能作为人的“生活资源”所涉及的“自由资源”,充其量只能作为“人类利益”的“反射利益”、“溢出利益”而间接地受到法律的“涉及”。所以,传统的民法和物权法都强调,只有当环境污染导致人身损害和财产损害时,才算损害了人的利益,才能承担民事法律责任和侵权责任。但是,环境资源法律和环境资源法学很难认同这种看法,几乎所有的环境法律和环境法学理论都强调环境和环境保护的重要性,大多数环境法律都明确宣布或规定本法的目的或任务是保护和改善环境,大多数环境保护工作者和环境法学工作者都将致力于保护和改善环境方面的工作作为其本职工作和主要任务。环境资源法认为,环境资源生态是经济社会发展的物质基础,是人的生存发展和全面发展的基本条件,强调“以人为本,以自然为根,以人与自然和谐为魂”。{18}按照传统的私法理论,所谓私权、私利和“个人利益”必须是专有的、排他的,这在传统物权法理论中无疑是正确的、必须坚持的原则,但是,从当代环境、资源、生态法律和环境法学看,则具有极大的片面性或局限性。例如,个人呼吸空气、欣赏自然美景也是个人利益、私利,不过这种个人利益或私利不具有排他性,不是专有的利益。如果一个法学工作者不承认个人呼吸新鲜空气、欣赏自然美景也是个人利益,他将永远无法正确理解环境的重要性;也就是说,环境属于公众共用物,公众共用物直接关系到公众中每个个人的利益,环境既关系到个人的直接利益,也关系到公众(不特定多数人)的共同利益。人的财产和人的环境都是人的利益,为什么损害人的财产(如损坏某人所有的房屋),不需要以损害环境为承担民事责任的条件,而损害环境却要以损害人的财产为承担民事责任的条件?环境资源法学认为,环境损害直接损害人的利益,使人的直接利益受到损害;但传统的民法、物权法、侵权法认为,环境损害没有损害人的直接利益,因为它在损害某个人的利益时,还损害了不特定多数人的利益。与此相关的另一个概念是权利,一些研究权利的理论家(如MacComick和Raz)争论说,公共产品(即公众共用物)不能作为个人私权利的客体,而环境就是一种公共品。“权利关心的是由个人单独享有产品,而不是简单地作为集体的成员享受混同了的共同利益,这一共同利益由所有成员按不可区分、不可分配的份额享有。”这类观点一直是反对公民环境权的主要理由,其实,个人环境权虽然以个人为主体,但不等于私权,具有公益性是个人环境权的重要特点,不能以私权的标准否定不是私权的个人环境权。
  (二)对其他条款的解释
  1.对国家环保义务条款和政府环保职责条款的解释
  国家环保义务条款中的“国家”就是我国《宪法》第26条“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害”中的“国家”,就是《草案》第4条中的国家,主要指代表国家的国家机关(包括国家立法机关、行政机关和司法机关)。国家环境保护的义务也就是国家环境保护的职责。目前约有105个国家的宪法明确将环境保护作为国家的义务或目标,其中,阿根廷、巴西、哥伦比亚、保加利亚、南非、韩国、葡萄牙等41个国家的宪法都是在确认了环境权的情况下,明确规定了环境保护的国家义务或目标。例如,《秘鲁政治宪法》(1980)第2章第123条规定公民有保护环境的义务,有生活在一个有利于健康、生态平衡、生命繁衍的环境的权利”,“国家有防治环境污染的义务。”
  政府环保职责条款中的“政府”就是我国《宪法》和《草案》第6条中的“政府”,主要指国务院和各级地方人民政府。政府环保职责就是政府环境保护的责任。
  目前有关法治国家的理论一般认为,国家义务源于公民的基本权利,公民的基本权利要求并衍生国家义务,国家义务是公民基本权利的保障。也就是说,国家环境保护义务源于公民的基本环境权利,公民的基本环境权利要求并衍生国家环境保护义务,国家环境保护义务是公民基本环境权利的保障。
  2.对公众环境知情权、环境参与权和检举、控告和举报权条款的解释
  公众环境权与公众环境知情权、环境参与权和环境检举、控告、举报权的关系,是主权与从权、基本权利与辅助性权利的关系。公众环境知情权、环境参与权和环境检举、控告、举报权既是环境权的衍生权利、环境权的具体化,也是环境权实现的条件和保障。公众要行使其“享用清洁、健康的环境的权利”,必须知道其赖以生活和发展的环境是否清洁、健康,必须了解国家和政府是否履行了其环境保护的义务和职责,必须了解有关单位和个人是否从事了引起环境污染和生态破坏的活动。公众只有参与环境决策和环境监督,才能真正掌握上述环境信息,这就需要公众的环境知情权、公众参与环境决策和环境监督的权利。当公众了解和掌握上述有关环境信息,发现污染环境和破坏生态的单位和个人,发现不依法履行环境义务和职责的行政行为后,必须有权、有资格向有关部门检举、控告和举报,以保障其享用清洁、健康环境的权利。
  3.对传统环境犯罪条款、新型环境犯罪条款和环境监管失职罪条款的解释
  上述三项条款基本上是对我国现行《刑法》内容的重复,但是在某些情况下,法律是不怕重复的。上述条款并不是简单的重复,特别是新型环境犯罪条款以及环境监管失职罪条款中的新内容,是综合性环境法律对新型环境犯罪、新型环境法益的概括性规定,对我国《刑法》今后在环境犯罪方面的进一步补充和完善,具有重要的指导作用。
  三、“从公民环境权,到国家环境保护义务,再到环境公益诉讼”的正当性
  (一)现行《环境保护法》和《草案》仅规定基本环境义务,不规定基本环境权利,存在重大缺陷和弊病
  环保靠政府、政府是环境这种公共物品的主要提供者、以政府为主导是我国环境治理的基本原则,这是我国最大的现实。从某种意义上可以认为,政府是我国环境污染、资源紧缺、生态破坏等问题的主要制造者,只有规范和控制好政府影响环境的行为,才能有效遏制我国环境污染和生态破坏恶化的趋势,保护和改善环境。
  权利和义务不仅是法学的基石范畴和逻辑起点,也是法律最普遍、最常见的要素,其中基本法律权利和基本法律义务的确立对于部门法律体系和部门法学的建设和发展具有特别重要的奠基作用。在修改《环境保护法》(1989年)的大讨论中,关于综合性环境法律如何确立基本环境权利和基本环境义务,主要有三种主张:一是法律仅规定“一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利”,简称仅规定基本环境权利;二是仅规定“一切单位和个人都有保护环境的义务”,简称仅规定基本环境义务;三是同时规定“一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利,也有保护环境的义务”,简称同时规定基本环境权利和基本环境义务。 1989年《环境保护法》采纳了仅规定基本环境义务的主张,2013年6月召开的十二届全国人大常委会第三次会议审议的《草案》不仅维持了现行《环境保护法》仅规定基本环境义务的作法,而且在规定“一切单位和个人都有保护环境的义务”后面,进一步强调“公民应当增强环境保护意识,自觉履行保护环境的义务”。这种仅规定义务不规定权利的作法,是一种典型的“重公民环境义务、不要公民环境权利”的立法思路;它不仅损害了公民环境义务和权利的衡平、协调、成比例和统一,而且不利于调动和发挥公民非排他性地享用环境利益、生态服务和保护环境的主动性、自觉性和积极性。笔者主张环境保护综合性法律同时规定基本环境权利和基本环境义务,主张修改现行《环境保护法》和《草案》仅规定环境义务、不规定环境权利的法律条文,建议《草案》明确规定“一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利,也有保护环境的义务”。
  一般而言,法律权利是指权利主体依法享有的某种权利或利益,它表现为权利享有者可以作出或不作出一定的行为,也可以要求他人作出或不作出一定的行为。首先,权利意味着权利主体在法律上的积极利益和收益,权利是受到法律保护的利益,是权利主体拥有的实现其利益的一种力量;另外,权利还意味着权利主张者一种牢固的、坚定的、不妥协的要求和需要,是法律赋予权利主体的法律上的“权力”,是法律规定的权利主体可以自主决定为或不为某种行为的许可和保障手段。一切法律权利都受到国家的保护,当权利受到侵害时,权利享有者有权向人民法院或者有关行政机关申请权利救济和保护。一般而言,法律义务是指法律所规定的义务主体为或不为某种行为的应当性,是法律规定义务主体必须履行的责任,是一旦不履行义务将受到制裁的关于为或不为某种行为的要求。义务意味着义务承担者在法律上的消极利益或利益付出(即减益),是法律对义务承担者所施加的作为或不作为的拘束。{19}由于权利意味着对利益的获取与实现、义务意味着对利益的付出与负担,所以重视公平、正义和效率的法律很少仅仅规定公民的义务而不规定公民的权利。由于权利以其特有的利益导向和激励机制作用于人的行为,义务以其特有的约束机制和强制机制作用于人的行为,所以重视效率、公平和正义的法律都注意综合运用权利机制和义务机制,而不是仅仅运用或者孤立运用某种机制。法律如果仅仅规定公众(即一切单位和个人)的环境保护义务,不规定公众的环境权利,公众因无法律权利而无救济,公众因有法律义务而被追责,必然导致以下结果:强化追究公民的法律责任、强化政府的监督管理权力、弱化维护公民的切身环境权益。这就是我国现行《环境保护法》和《草案》主要是“规范公众行为的法律而不是规范政府行为的法律,主要是政府权力法而不是政府责任法,主要是公众义务法而不是公众权利法”的法律上的原因、深层次的原因,也是我国环境法律“数量虽多、效力(效益、效率)很低”的主要原因。总之,《草案》不讲公民的环境权利,只讲公民的环境义务,不仅其正当性值得怀疑,有损于公民的环境权益,而且不利于充分发挥和调动公民保护环境的主动性、自觉性和积极性,降低和损害了环境法的效力(效益、效率)。
  仅规定基本环境义务、不规定基本环境权利的立法指导思想和逻辑是:从强调和突出政府的环境权力(职权)出发,在否定公民有享用清洁、健康环境的基本权利的前提下,片面强加给公民以保护环境的普遍义务。这是一种典型的从国家权力出发到公民义务、从公民义务出发强化政府权力的立法思路,它违背了从公民权利出发到政府义务(职责)、从公民权利出发强化政府责任的法治原则。从法哲学的权利理论来说,是基本权利产生了对国家义务的需要,是基本权利的存在创设了国家义务,基本权利国家义务的存在正是基本权利需要被满足的必然逻辑,作为客观规范或客观价值秩序的基本权利理论,为基本权利国家义务的存在提供了哲学基础。从法治实践和法治秩序看,是基本权利需要决定了国家义务,通过明确公民的基本权利,确立国家(或政府)的义务,是法治国家立法的一项原则。我国环境保护主要靠政府,政府不仅是环境保护的主导者,也是环境污染和生态破坏的主要责任者。仅仅从规定公民的基本环境义务出发,无法确立与该义务相联系的政府义务或职责,只能确立和促成与该义务相联系的政府权力或职权。从法律上明确基本环境权利,不仅是为了确认、尊重和维护公民的基本环境权利,也是为了促使政府更加负责任地保护环境,为公众提供环境资源和生态等公众共用物。不少国家的法律已经通过规定公民环境权确立了国家保护环境的义务。{20}否定公民的基本环境权利,不仅抽掉了公众维护其基本环境权利的法律依据,也抽掉了国家环境保护义务(职责)的前提和基础,也就不可能真正建立严格、有效的国家(政府)环境保护责任制度和问责机制。至于有人说,我国《宪法》没有规定公民有享用清洁、健康的环境权利,所以《草案》不能规定公民的环境权,但奇怪的是,我国《宪法》同样没有规定公民保护环境的义务,为什么《草案》却规定了公民保护环境的义务。
  仅规定基本环境义务,不规定基本环境权利,实际上是将权利与义务(责任)对立起来,将权利与责任视为水火不相容的两种东西。正如霍姆斯和孙斯坦指出的,“在权利被不良地理解的地方,它们就能够鼓励不负责任的行为。然而,权利和责任是很难被分开的,它们是彼此相关的。权利和责任的多重依赖,它们在本质上的不可分开,因为权利已经‘走得太远’所以责任在被‘忽视着’的说法使人难以相信。”实际上,“在自由的权利微弱地得到强制执行的社会——也就是陌生人之间的掠夺性行为大量存在的地方——是不会见到社会责任的繁荣的。相反,历史证据表明,无权利是最有可能播下个人性的和社会性的不负责任的种子的。在这种更具有社会性的意义上,权利和责任远不是对立的。”141其实,我们每个人既是享受基本环境权利的主体,又是履行基本环境义务的主体。因此,我们不仅要增强环境义务观念,依法履行保护环境的义务,而且要增强环境权利观念,依法行使权利、维护权利。另外,如果脱离“一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利”,像《草案》那样仅仅规定“一切单位和个人都有保护环境的义务”,这种“义务”的具体内容和范围将无法确定,就会出现“环境义务”内容不明确的担忧。各种环境资源法律规定的保护环境的义务相当多,法律对处于不同情境、实施不同行为的单位和个人规定了各种不尽相同的义务内容,《草案》总则中规定的“环境保护义务”到底指什么内容,显然存在极大的不确定性。法律义务是与法律责任、法律制裁相联系的法律规范,如果“一切单位和个人不履行或违反保护环境的义务”,如何规定“一切单位和个人的法律责任”和法律制裁,也很难确定。至于有人认为,仅规定“一切单位和个人都有保护环境的义务”,既不是从国家权力出发推出环境保护义务,也不是从环境权出发推出环境保护义务,而是从环境(或大自然)这个主体出发、从环境的权利即大自然的权利出发推出环境保护义务,这反映了尊重自然、顺从自然、保护自然的生态文明新理念,“一切单位和个人都有保护环境的义务”隐含的是“环境或大自然有受人尊重、保护的权利”。这的确是一种新的理论思路和立法思想,笔者也曾经探讨过此类问题,也提出过动物对其生存环境也有其环境权的主张。但是,从人的权利到动物等自然体的权利有一个发展过程并需要具备许多条件,在对法律规定人的环境权还存在不少反对意见的形势下,要求法律规定动物等自然体的环境权,未免过于性急或超前。实际上,大多数主张法律规定“一切单位和个人都有保护环境的义务”的人,其真正目的不是主张承认环境(动物等自然体)的主体地位、环境的权利和环境的利益,而是为了否定人的基本环境权利或权益。
  (二)重视和突出环境权是对国外和国际环境法治建设经验和成果的吸收和借鉴,是对我国环境法治建设经验和成果的继承、总结和提高,是加强生态文明法治建设的需要
  在内国法方面,至今已有53个国家在宪法中明确了环境权,有60多个国家在其环境保护法律中明确了环境权。例如,《大韩民国宪法》(1948通过,1987年10月29日第9次全文修改)第35条规定所有公民都享有对健康、舒适环境的权利,国家和公民应努力保护环境。”被纳入法国宪法的《环境宪章》(2005年)明确规定,“人人都享有在一个平衡和不妨害健康的环境里生活的权利”,“人人都负有义务参与环境的维护和改善”。法国前总统希拉克认为,法国政府内阁会议通过的《环境宪章》是一次具有历史意义的进步,它将环境权奉为至高无上,使环境权取得了与1879年通过的政治和民事权利以及 1946年通过的经济和社会权利同等的法律地位{21};宪章打开了通向“一场真正革命的道路,即人道的生态的道路”。在国际法方面,不少国际环境条约和法律政策文件均有关于环境权的规定。例如,1998年6月25日,35个来自欧洲和中亚的国家在丹麦奥胡斯签署了《奥胡斯公约》。该公约被认为是世界上有关环境权利的最深入的公约,是国际上首个确认公众(包括个人)环境权、环境权具体化最为完善的公约。该公约不仅确认了公众(包括个人)环境权的原权性质、基本人权性质,而且确认了公众环境知情权、参与权和诉权等三项权利是为了保障公众环境权的从权,不仅指出公众(包括个人)环境权的基本内容和重要性,而且规定了实现公众(包括个人)环境权的主要法律途径和措施。例如,《奥胡斯公约》不仅在其序言中明确宣布,“确认充分保护环境既是人类福祉的关键,又是享受包括生命权本身在内的各种基本人权的关键;确认每个人既有权在适合其健康和福祉的环境中生活,又有责任单独和与他人共同为今世后代保护和改善环境;考虑到公民为了享受上述权利并履行上述责任,在环境问题上必须能够获得信息,有权参与决策和诉诸法律,并在此方面承认公民为行使自己的权利可能需要得到援助”;而且在其具体条文中明确规定,“为促进保护今世后代人人得在适合其健康和福祉的环境中生活的权利,每个缔约方应按照本公约的规定保障在环境问题上获得信息公众参与决策和诉诸法律的权利”(第1条目标)。《奥胡斯公约》缔约方大会专门制定了《你享有健康的环境权:公约的简明指南》,在这个指南中明确肯定了个人环境权。
  自1989年以来,我国有关环境权的立法已经在某些地方立法和军队立法中获得局部发展。例如,我国《宪法》已经明确规定“国家尊重和保障人权”,并且环境权作为一种经济、社会和文化权利已经被列入了“国家人权行动计划”。{22}《吉林省环境保护条例》(1987年)、《宁夏回族自治区环境保护条例》(1990年)、《福建省环境保护条例》(2002年修订)、《上海市环境保护条例》(2005年修订)、《珠海市环境保护条例》(2008年)、《深圳经济特区环境保护条例》(2009年修订)、《中国人民解放军环境保护条例》(2004年修订)等法规已经明确规定了单位和个人的环境权。{23}上述明确、全面规定公民环境权的法规,对中国环境权立法具有重要的理论和实践意义。
  需要特别指出的是,我国环境保护法律因为不重视对公民环境权的确认和保护,已经对我国的环境法治建设产生了明显的消极影响。笔者1983年参加《环境保护法(试行)》修改时,曾经在当年的“修改草案(征求意见稿)”中明确写上“一切单位和个人都有享受清洁适宜的环境的权利,也都有保护环境的义务。”但是,1989年通过的《环境保护法》却删掉了“一切单位和个人都有享受清洁适宜的环境的权利”这一重要内容,仅保留了“一切单位和个人都有保护环境的义务”这一义务条款,从此我国的环境法治建设就走上了“重公民环境保护义务、轻公民环境保护权利”的不归之途。从20世纪80年代初至今,我国的环境法律基本上是仅强调环境义务、不要环境权的法律,这种不要环境权的环境法律数量虽然越来越多,但其有效性却没有明显提高,我国的环境质量不仅未见明显好转,在某些方面还有日趋恶化的趋势。例如,2013年7月21日,中国气象局气候变化特别顾问、中国工程院院士丁一汇先生在生态文明贵阳国际论坛2013年年会 PM2.5分论坛上指出,“从1961年至今,我国大气能见度从最初的4-10km减小到2-4km,大约下降一半左右。”也就是说,近50年来我国霾日发生的频率总体呈增加的趋势,随着霾日发生频率的增加,大气能见度明显下降,全国平均能见度距离大致下降了一半左右,大气污染呈现出区域性大气复合污染不断蔓延的趋势。中国环境科学研究院副院长柴发合先生也指出,历史上空气污染最严重的伦敦,其PM2.5指标约在10微克/立方米至20微克/立方米,而北京在高峰期达到了90微克/立方米左右,广州等城市也达到了50微克/立方米左右。三十多年来,我国环保法律仅有公民环境保护义务条款、缺乏公民环境权条款的现实,成了我国公众难以参与环境保护监督管理,难以有效维护自己的环境权利,无法以权利制约权力、以公民基本环境权利促进国家环境保护义务,难以发展公众环境公益诉讼的主要法律原因。环境法治建设的实践说明,在综合性的环境法律中明确规定公民环境权,是从根本上纠转我国现行环境法“重公民保护环境义务,轻公民享用环境权利”、“重规范企业环境责任,轻规范政府环境责任”、“对政府监督不力、公众参与乏力、公益诉讼无门”等缺陷的基本途径。正是基于上述认识,时任总理温家宝强调:“保障人人享有平等的环境权利。人不仅有基本的政治、经济和发展权利,还应当有基本的环境权利,有权获得良好的生活环境,有权不遭受污染的危害,有权参与对影响环境行为的监督管理。要提高公民的环境权利意识和责任意识,加强对公民环境权利的保障,以更加合理地利用环境,更加自觉地保护环境,为可持续发展注入强大而持久的动力。”{24}我国环境保护部部长周生贤也多次强调指出:“享有良好的生态环境是人民群众的基本权利,是政府应当提供的基本公共服务。”{25}
  重视和突出环境权是环境资源法律、生态文明法治建设和环境资源法学的内在要求和根本需求。著名国际法学家、宪法学家、美国哥伦比亚大学教授路易斯·亨金曾在《权利的时代》一书的前言中指出:“人权是我们时代的观念……我们的时代是权利的时代。”我国法理学家张文显、姚建宗指出,“回顾和反思改革开放以来我国的权利研究,可以分为四个阶段:突破阶级斗争为纲的理论范式;确立权利和义务作为法学基本范畴的地位;确立权利作为法学基石范畴(权利为本位);权利本位范式的形成及其广泛运用”;“我们的时代是一个迈向权利的时代,是一个权利备受关注和尊重的时代,是一个权利话语越来越彰显和张扬的时代” 。权利概念理论认为,法律的最一般概念是权利,权利本位是法律结构的基本原则。大陆法系的多数学者,尤其是近代以来的学者,认为权利概念是实在法律的最一般概念,即在法律结构中,权利概念占据最根本的、初始的位置,其他一切法律概念都是从权利概念这里出发的,整个法律概念体系因此建立在权利概念之上。德国哲学家、法学家莱布尼茨(1646-1716年)最早提出:“法学者,权利之学也。”此后,康德也以副标题的形式,将其1797年出版的主要法学理论著作《法的形而上学原理》称作“权利的科学”。“对于法律上的义务人来说,却始终强制地存在一个权利人……在法律领域中,一个人的义务总是以他人的权利为缘由。权利概念,而不是义务概念,是法律思想的起点。”{26}拉德布鲁赫的上述看法代表了欧洲大陆主流学说尤其是德国学说对于权利概念享有最基础地位的看法。民法、物权法和知识产权法等法律,正是由于明确了物权、债权、人格权、身份权、知识产权等权利,才将对人身、财产和知识产权的保护上升到法律保护的最高高度。
  正如权利对法律、法治建设和法学的极端重要性不言而喻一样,环境权对法律、法治建设和法学的极端重要性也是不言而喻。但是,在我国现行几十部环境资源生态法律中,却找不到一项能够“提得出、喊得响、用得上”的具有环境资源法律特点的环境权利,公众(一切个人和单位)的环境权更找不到踪影,这不仅是我国环境资源法律体系和环境资源法治建设的遗憾,也是我国环境资源法学工作者的遗憾。如果综合性的环境法律明确规定了环境权,会将对环境的保护上升到法律保护的最高度。
  改革开放二十多年来,中国取得了巨大成就,2011年国内生产总值达到47.3万亿元,经济总量雄居世界第二位,但是,环境资源污染破坏形势却一直非常严峻。环境法治观念、环境权意识的缺失以及环境资源法律制度的落后和低效是环境资源生态问题严重的法律原因。面对严峻的环境、资源和生态形势,一贯强调环境义务、忽视环境权利的环境法律由于缺乏基本环境权利去引导我国环境资源生态保护建立长效机制、政府责任制度和问责制度、公众参与环境决策和监督制度、环境公益诉讼制度,难以发挥法律的强制、震慑和保障作用,难以扭转环境保护“守法成本高、违法成本低”、“环境法治失灵”的顽疾。“面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势”,为了“从源头上扭转生态环境恶化趋势”,党的十八大把生态文明建设摆在社会主义建设总体布局、五位一体和突出地位的高度,确立了“大力推进生态文明建设”、“把生态文明建设放在突出地位,融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”的战略、目标和任务,对包括修改《环境保护法》在内的环境资源法治建设提出了新的、高的要求。但现行《环境保护法》(1989年)和目前的《草案》没有明确规定环境权这一重要法律权利,不能满足生态文明建设的需要。{27}我们应该根据和全面贯彻“十八大”关于“大力推进生态文明建设”的论述和精神,明确1989年《环境保护法》修改的指导思想、法律定位、目标任务以及修改的重点和主要内容,制定一部确认环境权、能够有效促进和保障生态文明建设的、综合性的环境法律,从根本上纠转环境质量继续恶化的趋势、彻底根治环境污染和生态破坏的顽疾。
  (三)环境权对于维护公众的环境利益、建立政府环境责任制度和发展环境公益诉讼的意义和作用
  第一,环境权是维护公众环境利益的法律基础和依据。在法治社会和权利本位的语境中,环境权人法,特别是规定公民(个人、自然人)环境权,是使公民环境权益得到保障的前提条件,这不仅可以彰显我国综合性环境法律是“保护人民切身利益的法、是关乎民生的法、维护公民基本权利的法、依靠公众参与和公民诉讼以保护环境的法”这一亮点,而且可以向世界昭示我国积极保障人权和承担保护环境责任的积极态度。公众环境权可以进一步具体化为清洁空气权、清洁水权、眺望权、日照权、通风权、采光权、享受自然风光权等;人们只有生活在清洁、健康的环境中,才能过上安全、有尊严、幸福的生活。通俗地说,环境保护是有关民生的大事,环境权是有关人们切身利益的权利,维护环境权就是维护老百姓呼新鲜的空气、喝干净的水、吃无污染的食品的基本权利;人们只有看得见碧海、蓝天、青山、绿水,感受到天人合一、人与自然和谐的氛围和境地,才算过上安全的、有尊严的和心身愉悦的生活。规定公众环境权,是保障和改善民生和环境质量水平的需要,是提高公众生态物质文化生活水平、促进入的全面发展的需要,是“努力让人民过上更好生活”的需要。在综合性的环境法律中明确规定公民环境权,可以为其他单行的环境法律法规进一步具体规定公民水环境权(如亲水权、清洁水权等)、大气环境权(如净空权、清洁空气权、通风权等)、宁静权、眺望权、采光权、享受自然风光权等权利奠定法律基础。公众是环境保护和生态文明建设的主力军,权利意味着利益和收益,规定公众环境权有利于从利益角度调动公众防治环境污染破坏、保护和改善环境、推进生态文明建设的主动性、积极性和创造性。
  第二,规定环境权,有利于公众参与环境保护和生态治理,从根本上确立国家环境保护的义务、提高政府环境管理的效率,有利于将我国现行的“环保靠政府、轻公众”的管理模式转变为“政府主导和公众参与相结合”的合作模式;有利于“加强政府责任和责任监督”,从根本上建立健全政府环境责任制和政府环境责任问责制。在我国现行体制下,环境保护主要靠政府,政府不依法履行环境保护职责和缺乏责任监督机制,是目前我国环境保护法律法规数量较多但有效性不足的主要原因。公民环境权是国家担当环境管理职责、保障环境公共产品供应的法律依据。只有明确规定公民环境权,不断强化对公众环境权的保护,形成以公众环境权制约政府公权力和公众参与的法律基础,才能有效地促进政府依法履行环境保护职责,加强政府环境责任、环境责任监督和环境责任问责制度。公民常常是污染破坏环境行为的最直接、最及时、最广泛、最有效的监控者,只有明确规定公众的环境权,公众才能运用法律权利这种“上方宝剑”和法律武器,有力抵制个人私权和企业私权对公众环境利益的侵犯,有效减少、对抗和制止污染破坏环境、资源、生态的行为。在综合性的环境法律中规定环境权及与此密切相关的环境公益诉讼等内容,可以从根本上提高环境法的刚性、硬性、强制性、有效性和权威性,改变1989年《环境保护法》被称为宣传口号、有效性不足的“软法”状态,从而有效地促进我国的环境保护工作及其环境法治建设可持续发展。
  第三,环境权是环境法的一个核心问题,也是环境立法、执法和司法的基础。对1989年《环境保护法》的修改,应该抓住关键、突出重点,这一关键或重点就是确认环境权特别是公民的环境权。规定公众环境权,可以为公众其他环境权利奠定扎实的基本权利基础,并全面带动环境法治建设。例如,公众环境权为公众依法享有环境知情权以及环境参与权和环境监督管理权,以及当其环境权受到侵害时寻求法律救济的环境诉讼权,提供了主权、原权的权利依据。从公众环境权这一主权、原权可以派生出环境信息知情权、环境参与权、环境请求权和环境诉讼权等从权、附属权利和程序性权利。公众要实现其环境权,就必须掌握有关环境信息,参与有关环境决策、管理和监督。明确规定了公众的环境权,可以为公众获取环境信息的环境知情权,公众参与环境决策、管理和监督的参与权,创造条件、铺平道路。只有在法律中规定了实体性的公众环境权,作为程序性权利的公众参与权才能具有更大的权利效力,才有更大的制度意义和权利价值。从维护和实现公民环境权出发,公民应该有环境保护方面的建议权、申请权、检举权、控告权和公益环境诉讼权及法律规定的其他权利。为了维护和保障上述各项权利,需要建立健全相关法律制度,包括与公众的重大切身利益密切相关的环境决策听证制度、公民参与环境影响评价制度等,这有利于全面加强我国的环境资源生态法制建设。
  在我国以往的环境法治建设中,政府环境责任制度和问责制度的建设之所以困难重重,公众参与环境决策和环境监督制度的建设之所以阻力重重,人民法院等司法机关之所以未能发挥其应有的作用,环境公益诉讼制度的建设之所以步履艰难,其中一个重要原因是没有在理论上搞懂环境权、在法律中确认环境权。明确了环境权,也就意味着从法律权利角度厘清了环境资源生态法与民法物权法、行政法和社会法的界限{28},厘清了环境与《物权法》中“物”区别,环境这种公众共用物与行政法中的公共利益(公共物品、公物)的区别,环境权与传统的人身权和财产权的区别,环境权与物权、行政管理权的区别,环境损害与因环境污染所导致的人身损害和财产损害的区别,环境权诉讼与人身权、财产权诉讼的区别,环境公益诉讼与传统民事诉讼(即私权诉讼)、行政诉讼(行政相对人对作出具体行政行为的行政机关提起的诉讼)的区别。明确规定公民环境权,有利于建立健全一整套富于环境法特色的环境法律规范和环境法律制度,如公众参与环境决策和环境监督的制度,环境损害预防、修复和赔偿制度,生态补偿制度,环境公益诉讼制度(包括环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼制度)等。例如,环境公益诉讼是实现环境权的主要途径,是环境权受到侵犯时的司法救济手段。一般认为,所谓环境公益诉讼,是指对侵犯公共环境利益(简称环境公益)所提起的诉讼。所谓公共环境利益,或者说公共环境利益的载体,就是指作为公众共用物的环境。侵犯公共环境利益,就是侵犯公众的环境权,或者倒过来说,侵犯公众环境权就是侵犯公共环境利益,因为环境权的客体就是作为公众共用物的环境。环境公益诉讼实际上就是侵犯环境权的诉讼,就是基于公众环境权的诉讼;公民为了维护其环境权而提起环境公益诉讼,就是为了保护作为公众共用物的环境而提起诉讼。如果法律没有明确规定环境权,没有权利就没有救济(即有权利才有救济),失去权利基础的环境公益诉讼就很容易受到贬损甚至攻击,公众(包括公民、组织或单位)就没有提起环境公益诉讼的资格,这就是目前我国某些专家、学者和官员极力反对环境公益诉讼特别是反对公民和环保组织成为公益诉讼原告的法律根源。{29}明确了环境权,困扰我国环境公益诉讼原告范围的争论等问题就会迎刃而解;法律规定了环境权,环境公益诉讼就有了顺利发展的权利基础。从“一切单位和个人有享用清洁、健康的环境的权利”这一环境权概念出发,就会顺理成章地得出,“所涉公众”{30} 即与环境污染和生态破坏有关的一切单位和个人(或一切自然人、法人和组织)都可以成为环境公益诉讼的原告,都可以提出环境公益诉讼。由于环境是一种公众共用物,一切自然人和组织都很容易达到或满足“所涉公众”的标准和条件。本来,自誉为代表公共利益(或公众利益)的国家机关特别是政府(包括所属政府各行政主管部门)在面临公共环境利益(或作为公众共用物的环境)受到侵犯的情况时,应该采取各种措施维护公共环境利益(即保护作为公众共用物的环境),在行政措施不能解决问题时,应该主动提起环境公益诉讼即寻求司法救济。但是,在现实生活中,国家机关特别是政府(包括所属政府各行政主管部门)也具有“经济人”的性质,也有自己的特定利益、专门利益,某些地方政府或者其所属行政机关甚至与污染环境、破坏生态的企业“捆绑”在一起,他们往往不愿意为了公众(不特定多数人)的共同利益而提起环境公益诉讼,而且有时他们本身就是侵犯公众(不特定多数人)利益的责任人。在这种情况下,公民、环保组织和其他单位为了维护其环境权即环境公益而提起环境公益诉讼,就有了正当性(包括必要性、重要性、合法律性、可行性和有效性)。因此,综合性的环境法律即《环境保护法》应该明确规定公众环境权,积极促进和发展环境公益诉讼,这是由环境权需要国家履行环保义务和环境公益诉讼的内在逻辑所决定的。
注释:
    {1}国家环境义务也称国家保护环境的义务、国家环境职责、政府环境义务或政府环境职责。
  {2}笔者建议作如下规定:对于赔偿责任和赔偿金额的纠纷,当事人可以自行协商解决,也可以自愿选择诉讼、人民调解、仲裁、行政和其他非诉讼方式等途径解决。因环境污染受到人身损害和财产损害的当事人可以直接向人民法院起诉,人民法院依据《民事诉讼法》、《侵权责任法》等法律审理环境纠纷和环境污染侵权案件。因环境污染遭受人身损害或财产损害的当事人人数众多的,可以依法由当事人推选代表人进行共同诉讼。人民调解委员会依据《中华人民共和国人民调解法》调解环境纠纷。仲裁委员会依据《中华人民共和国仲裁法》仲裁环境纠纷。当事人自愿申请环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理时,有管辖权的行政部门应该依据有关环境纠纷行政处理条例或办法进行。
  {3}包括物权、环境权在内的概括性基本权利,其主体很难找到一种统一的、普遍适用的“名词”或“术语”来表述。例如,我国《物权法》在提到有关物权主体时,采用了“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权”(第4条)等表述方法。为了避免用列举方法表示主体范围的累赘,《物权法》干脆采取了“权利人的物权”(第1条),并将物权定义为“本法所称物权,是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利,包括所有权、用益物权和担保物权”(第2条)。物权法虽然有数百上千年的历史,我国《物权法》虽然借鉴了各国物权立法的经验并且多达247条,但《物权法》并没有明确规定物权主体的范围。如果采取《物权法》表述物权主体的方法,笔者也可以将环境权定义为,“本法所称环境权,是指权利人依法享用清洁、健康的环境的权利。”显然这种依照物权定义的表述,较之本文建议的“一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利”更加不明确。但奇怪的是,目前我国法学界很少有人批评物权主体的不确定性,而批评环境权主体的不确定性的学者却较多。
  {4}例如,美国《国家环境政策法》(1969年)强调,“国会认为,每个人都应当享受健康的环境,同时每个人也有责任对维护和改善环境做出贡献”(第3条)。《大韩民国宪法》(1987年修改)第35条规定:“所有公民都享有对健康、舒适环境的权利,国家和公民应努力保护环境。”《哥斯达黎加共和国宪法》(1994年)第50条规定:“所有人享有对健康和生态平衡环境的权利,并有权指控任何可能侵犯上述权利的行为和要求赔偿由此受到的损害。”法国《环境宪章》(2005年)明确规定,“人人都享有在一个平衡和不妨害健康的环境里生活的权利”,“人人都负有义务参与环境的维护和改善”。《美洲人权公约圣萨尔瓦多议定书》(1988年)第11条宣布,“每个人应有权在健康的环境中生活”。《在环境领域获得信息、公众参与决策和诉诸司法的公约》(1998年,简称《奥胡斯公约》)宣布,“确认每个人既有权在适合其健康和福祉的环境中生活,又有责任单独和与他人共同为今世后代保护和改善环境。”
  {5}本文中的公众采用国际环境法学界比较通行的概念,即《在环境领域获得信息、公众参与决策和诉诸司法的公约》(1998年,也有人译为《公众在环境领域获得信息、参与决策和提起诉讼的奥胡斯公约》,简称《奥胡斯公约》)有关公众的概念,“公众指一个或多个自然人或法人以及按照国家立法或实践兼指这种自然人或法人的协会组织或团体”。也就是说,这里的“公众”包括公民、自然人、法人、组织和团体。目前正在审议的《中华人民共和国环境保护法修正案(草案二次审议稿)》中的“公众”概念与《奥胡斯公约》中的“公众”概念基本相同。例如,该《草案》“第五章环境信息公开和公众参与”明确规定,“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。各级人民政府及其有关部门应当依法公开环境信息、完善公众参与程序,为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利。”也就是说,该《草案》中的公众包括公民、法人和其他组织。
  {6}环境权因其主体的不同,在不同语境下分別称为公民环境权、自然人(或个人)环境权、单位环境权以及国家环境权(这时国家作为一个民事主体,类似于国家所有权中的国家)。笔者认为公民环境权是最基础的环境权,是比较通俗的一种说法。公民环境权与公众环境权、一切单位和个人的环境权的关系如下:(1)公民环境权是指“公民有享用清洁、健康的环境的权利”。“公民”是我国《宪法》、《行政诉讼法》和其他行政法律常用的一个法律概念,我国《宪法》第33条规定凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。”(2)自然人环境权是指“自然人有享用清洁、健康的环境的权利”。一般而言,自然人的范围要大于公民的范围。有学者认为,在环境法领域,不仅本国公民而且外国人(即非公民)进入中国领域内也有享用清洁、健康环境的权利。我国《民事诉讼法》(2012年修订)第5条也规定外国人、无国籍人、外国企业和组织在人民法院起诉、应诉,同中华人民共和国公民、法人和其他组织有同等的诉讼权利义务。”(3)公众环境权是指“公众有享用清洁、健康的环境的权利”,“公众环境权”与“一切单位和个人的环境权”具有基本相同的含义和适用范围。也就是说,“公众”的范围包括公民、自然人、法人、组织和团体。
  {7}1989年《环境保护法》第2条规定本法所称环境,是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体,包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”各国的综合性环境法律对环境有不同的定义,本文不讨论对“环境”内涵的修改。
  {8}关于公众共用物的概念、性质、特点和范围,请参见:蔡守秋.论公众共用物的法律保护[J].河北法学,2012,(4):9-24.
  {9}传统物权法中的使用主要是指经济性利用,即获得经济利益的使用、排他性使用,如利用土地种庄稼、用地盖房等。我国法律规定国家(集体)土地所有权和使用权主要是指用地盖房、用地种庄稼等。环境资源法中的使用除了上述内容外,主要是指环境生态性利用,即获得环境生态利益的使用、非排他性使用,如呼吸新鲜空气、饮用清洁天然水、食用山中野生植物(花果等),在大自然中游山玩水(游览漫步)、观赏自然美景(观看日月星辰、观海)、亲近自然(亲水、亲山、亲近动物等),在江河湖海游泳、钓鱼、游船等。这种使用不是以占有、排他为目的、为特点,而是一种非排他性使用、功能性使用。在没有认识到环境保护的重要性之前,有些民法、行政法学家将上述使用称为“简单使用行为”,认为法律没有关注的必要。随着国家和社会对环境保护日益重视和环境法的产生,一些轻视上述使用的法学家开始改变自己的看法。
  {10}例如,一个人可以直接享用或获得某种环境利益(如呼吸大气中的新鲜空气、饮用长江中清洁的水、欣赏日出海潮等自然美景等),但不排除其他人同时直接享用或获得该环境利益。
  {11}参见:Convention on Civil Liability for Damage Resulting from Activities Dangerous to the Environment.
  {12}该指令正文的第2条明确规定了“环境损害”的概念环境损害指的是对受保护物种和自然栖息地的损害,此种损害对受保护栖息地或者物种的顺利保育状况的延续或者保持产生了重大不利影响……。”该指令还对什么是“水损害”、“土地损害”、“损害”作了具体规定:“水损害是指对有关水体的生态、化学和/或者数量状况和/或者2000/60/EC指令定义的生态潜力造成的重大不利影响的损害”土地损害是指:任何由于物质、成药、有机体或微生物直接、间接导入土壤、地表、地下而产生的对人类健康造成重大不利影响和危险的土地污染。”“损害”的定义为可测量的自然资源的不利变化或者可能直接、间接出现的可测量的自然资源服务功能的损伤。”
  {13}第1条【环境影响之设施责任】由附件一列举之设施通过环境影响而致人死亡、损害身体或健康或造成财产损坏,设备所有人有义务赔偿受害人由此产生的损害。
  {14}《水平衡管理法》第89条【改变水质之责任】(1)向水体倾倒或排入物质者或以其他方式作用于水体且由此导致水质不利变化者,有义务赔偿由此对其他人造成的损失。当有多人对水体造成影响,他们作为共同责任人承担责任。(2)当从作为生产、加工、置放、储存、运输或传输物质的设施中,这种物质除被倾倒或排入外,进入水体,且由此水质发生不利变化,设施的经营者有义务赔偿由此对其他人造成的损失。第1款第2句同样适用。当此损失因不可抗力造成,不产生赔偿义务。
  {15}《水平衡管理法》第90条【水体损害之修复】1.在环境损害法意义上水体的损害,是指任何一种有着明显不利影响的损害,这种损害针对(1)地表水体或沿海近岸水体的生态或化学状况;(2)人工的或明显改变的地表水体或沿海近岸水体的生态趋势或化学状况;或(3)地下水的化学和水童状况;对第31条第2款以及第44条或第47条第2款第1句所适用的不利影响除外。2.根据2004年4月21日欧共体议会和理事会《关于避免和修复环境损害的环境责任第2004/35/EG号指令》附件II第1项(其通过第2006/21/ EG号指令被修订),当根据《环境损害法》责任人导致水体受损时,需采取必须的修复措施。3.关于水体损害或其余侵害和其修复的其他规定不受影响。
  {16}根据德国《水平衡管理法》第90条之规定,对于与私人权利侵害不相关的纯环境损害,可以依第90条以及德国《环境损害法》要求污染人承担责任。该责任需要由职责部门根据《环境损害法》来监督和命令致因人负担责任,实际上职责部门是代表不特定受损害人要求致因人对作为共用物的环境予以修复。这种水法上的责任也要依《环境损害法》中的相关规定,如损害和因果关系的认定。损害不仅是指水体直接或间接的不利变化,也包括功能受影响,而且这种后果是可以确定的。根据第90条,对于地表水体、人工地表水体和地下水,其判断因素有一定的区别,这也是依据《欧盟水框架指令》的规定而来的。
  {17}《水平衡管理法》第90条仅对于《环境损害法》附件1中所列举的职业活动适用,而不适用于其他的职业活动和私人行为,比如农业面源污染、自家车的油污泄漏、家务活动和兴趣爱好活动中导致的一些水体污染。另外,区别于第89条,第90条同样适用于经过许可和批准的取水行为,即水量改变导致的生态不利影响属于本条中的水体环境损害。
  {18}关于“以自然为根”,我们可以从如下几个方面加强理解。我国春秋时期的思想家管仲认为,“地者,万物之本原也,诸生之根菀也”(《管子·下篇·水地》);“地者,政之本也”(《管子·乘马》)。马克思认为,“土地(指地上地下资源)是一切生产和一切存在的源泉。”(参见:马克思.资本论:第3卷[M].北京:人民出版社,2004:730;马克思,恩格斯.马克思恩格斯全集:第12卷[M].北京:人民出版社,1962:757.)他还引用威廉·配第的话说,“劳动是财富之父,土地(指一切自然资源)是财富之母。”(参见:马克思,恩格斯.马克思恩格斯全集:第23卷[M].北京:人民出版社,1972:56-57;马克思.资本论:第1卷[M].北京:人民出版社,2004:57.)法国作家加里在《天根》一书中指出,“大自然是人类生存之根,是所有生命的根。”(参见:罗曼·加里.天根[M].宋维洲,译.桂林:漓江出版社,1992.)在1956年,42岁的罗曼·加里就凭借长篇《天根》首获龚古尔奖。中共“十八大报告”强调“良好生态环境是人和社会持续发展的根本基础”。《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》(2010年12月31日)强调,“水是生命之源、生产之要、生态之基。”国家环境保护部部长周生贤在《建设美丽中国走向社会主义生态文明新时代——在中国生态文明研究与促进会第二届(珠海)年会上的讲话》(2012年12月1日)中强调指出,“良好的生态环境是生存之本、发展之基、健康之源。”自然生态系统是人类赖以生存和发展的基础,自然生态系统遭到破坏,人类生存发展就成了无源之水、无本之木。生态文明中的“尊重自然”和“以自然为根”要求把包括人和其他非人生命体在内的生命和自然生态系统视为人类生态共同体,在法治建设中坚持“热爱自然,保护环境,珍惜资源,尊重生命”,坚持环境正义和生态公平(包括人与人之间的区际公平、代际公平和人与自然之间的种际公平),通过法律调节人类的需求不超越地球生态系统的承载能力,通过维护生态可持续性保障经济社会的可持续性。
  {19}用老百姓的话来说,义务就是你不想做但又不得不做的事,就是法律规定你应该做的、不要报酬的活动。
  {20}例如,《葡萄牙共和国宪法》(1976年)第66条规定:“全体公民都有享受不损害其健康的生活的条件,同时也有义务保护环境的洁净。”《智利共和国宪法》(1980年)第3章第19条规定:“所有的人都有权生活在一个无污染的环境中”,“国家有义务监督、保护这一权利,保护自然。”《秘鲁政治宪法》(1980年)第2章第123条规定:“公民有保护环境的义务,有生活在一个有利于健康、生态平衡、生命繁衍的环境的权利”,“国家有防治环境污染的义务”。加拿大于1982年修改的宪法,增加了保护环境是国家和地方政府的责任的内容。《菲律宾宪法》(1987年)规定:“国家保障和促进人民根据自然规律及和谐的要求,享有平衡的健康的环境的权利。”《马里宪法》(1992年)第15条规定:“每个人都有拥有一个健康的环境的权利。国家和人民有保护、保卫环境及提高生活质量的义务。”厄瓜多尔《宪法》(1998年修订)第86条在明确规定公民环境权的同时,也明确规定了国家的环境保护义务,要求国家制定法律保护环境、保存生态系统与生物多样性、防止环境污染、阻止自然退化。
  {21}关于《环境宪章》和希拉克总统的讲话内容,参见:卢苏燕.法通过《环境宪章》草案,拟将环境保护写入宪法[EB/OL].(2003-06-26)[2013-05-11]. http://www.people.com.cn/GB/huan- bao/1072/1937634. html; Christine Olivier. French Cabinet Approves Plan for a New Environmental Charter[EB/OL].[2013-05-11]. http://www.ebfarm.com/news-world/FrenchEnvironment.html;周训芳.环境权论[M].北京:法律出版社,2003:2-5.
  {22}例如,《国家人权行动计划(2009-2010年)》(中华人民共和国国务院新闻办公室2009年4月13日发布)将环境权利列入“经济、社会和文化权利”之中,强调:“坚持人与自然和谐发展的方针,合理开发利用自然资源,积极参与国际合作,创造有益于人类生存和持续发展的环境,努力建设资源节约型、环境友好型社会,保障公众环境权益”;“强化环境法治,维护公众环境权益”。《国家人权行动计划(2012-2015年)》(中华人民共和国国务院新闻办公室2012年6月11日发布)强调:“采取积极措施,更有效地保障全体社会成员的”的“环境权利”;“加强环境保护,着力解决重金属、饮用水源、大气、土壤、海洋污染等关系民生的突出环境问题,保障环境权利”,“修改环境保护法。保护和改善生活环境和生态环境,防治环境污染和其他公害”。
  {23}《上海市环境保护条例》第8条规定:“一切单位和个人都有享受良好环境的权利,有权对污染、破坏环境的行为进行检举和控告,在直接受到环境污染危害时有权要求排除危害和赔偿损失。一切单位和个人都有保护环境的义务。”《珠海市环境保护条例》第9条规定:“一切单位和个人都有享受良好环境、参与环境保护、知悉环境信息、监督环境保护工作、检举和控告破坏环境行为的权利。一切单位和个人都有保护环境、防治污染的义务。”《深圳经济特区环境保护条例》第60条规定:“单位和个人享有在良好环境中生活、获取环境信息、参与环境监督管理以及得到环境损害赔偿的权利。单位和个人负有保护环境的义务。”《中国人民解放军环境保护条例》第6条规定:“军队所有单位和人员都有保护和改善环境的义务,都有在符合规定标准的环境中工作和生活的权利、对环境质量知情的权利以及获得环境损害补偿的权利,并有权对污染和破坏环境的行为进行监督、检举和控告。”
  {24}《在斯德哥尔摩+40可持续发展伙伴论坛上的讲话》(中华人民共和国国务院总理温家宝,2012年4月25日),新华社斯德哥尔摩2012年4月25日电,人民网-《人民日报》2012年4月26日。
  {25}参见:周生贤.推进生态文明建设美丽中国——在中国环境与发展国际合作委员会2012年年会上的讲话[N].中国环境报,2012-12-14(01);周生贤.建设美丽中国走向社会主义生态文明新时代——在中国生态文明研究与促进会第二届(珠海)年会上的讲话[EB/OL].(2012-12-01)[2012-12-03],http://www.gov.cn/gzdt/2012-12/03/content_2281328.htm.
  {26}Gustav Radbruch, Einfuebrung in die Rechtswissenschaft, S.75.
  {27}《环境保护法修正案草稿》对《环境保护法》在环境资源法律体系中的位置定位不清,没有厘清环境保护综合性法律与环境保护单行法、政策型法律和控制型法律的关系。《环境保护法》作为环境保护领域的综合性法律,调整的是环境保护领域具有全局性、总体性的重大问题,应当对环境保护的基本原则以及共通性的基本制度作出规定。但“征求意见稿”却将它定位为与其他单行法律没有区别的单行法律,规定了很多应当由行政法规或者部门规章规定的内容。
  {28}例如,目前我国《物权法》和《侵权责任法》等民事法律都没有承认或者明确规定公民环境权,这是由传统民法、物权法仅保护“排他性的私权”这一基本特征决定的。我国《物权法》(2007年)第2条明确规定,物权“是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利,包括所有权、用益物权和担保物权”。所谓“直接支配和排他的权利”就是指,“物权是直接支配特定物并具有排他性的财产权。简而言之,物权就是对物的排他支配权。”但是,公众(公民)环境权是公众(公民)对自然环境、自然资源这种公众共用物的非排他性使用权利,它不是“排他性的私权”,不可能由民法、物权法来承认和规定。
  {29}笔者需要提醒大家注意的是,即使法律规定了环境权,公众(公民和环保组织)也不能基于环境权被侵犯而提起诉讼,这里的诉讼是指基于私权被侵犯而提起的诉讼即传统的民事诉讼和行政诉讼,而不是公益诉讼。因为在某些法学家的字典中,所谓诉讼就是指基于私权被侵犯而提起的诉讼即传统的民事诉讼和行政诉讼,即他们并不承认“公益诉讼”。环境公益诉讼是随着环保时代的来临而兴起的一种新型诉讼。
  {30}《在环境领域获得信息、公众参与决策和诉诸司法的公约》(1998年)的第2条“定义”之5规定所涉公众指正在受或可能受环境决策影响或在环境决策中有自己利益的公众,为本定义的目的倡导环境保护并符合本国法律之下任何相关要求的非政府组织应视为有自己的利益。”
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出处:《现代法学》2013年第6期
 

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