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理论法学
借鉴香港食品安全监管经验
王书成[1]  香港城市大学法学院  研究员
上传时间:2012/7/5
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内容提要: 食品安全问题的根治,除了要不断完善目前的监管制度外,也许最终仍要落脚于法治政府的建设上来。如果实现了服务政府、公开政府和责任政府,诸多食品安全问题的解决也许就水到渠成了,这正是香港的经验所在。
      目前内地涌现的诸多食品安全问题,逐渐引起了人们对食品安全监管的重视。围绕食品安全监管,虽然理论界和实务界对此进行了诸多探讨,但现实中的问题仍屡见不鲜、层出不穷。很多在内地出产的“合格”产品,到了香港,一经检验便成了“问题”产品。比如,之前由香港检验的中国内地四款拉面塑化剂超标53倍,以及香港前不久刚刚检验的一种来自广东的胶囊,其中所含药用胶囊铬超标41倍。而且从调查来看,内地食品安全事件频发已成为深圳居民近年来赴香港消费不断增长的重要原因之一。深圳居民在港消费也逐渐从原来单纯的中高端消费向高、中、低消费全面转型。为何很多在内地已经符合出口标准的产品,到了香港会遇到一些食品安全方面的问题呢?为何在目前的食品安全监管机制下,人们更加信任“香港”标签下的食品呢?这些问题的求解在一定程度上都涉及到两地食品安全监管机制在具体设置与运转方面的差异。当然,至少从社会效果来看,香港目前的食品安全监管制度在某些方面具有自身独特的成功经验。且比较来看,对内地监管机制的完善也有一定的启示。
  自2006年香港成立单独的食品安全中心对食品安全问题进行监管以来,成效显著。与内地比较来看,香港在食品安全监管方面至少有三方面较为独特的经验。
  食品安全中心在食物环境卫生署下单独设置
  香港食品安全中心在食物环境卫生署下单独设置,专门负责食物监察、管制、风险评估等事宜。食物安全专员下设有三个部门,分别为:食物监察及管制科,负责监督食物的进出口、所有食物方面的事故、联系国际食物机构、制定相应的预防措施以及对输入食物进行化学检测,等等;风险评估及传达科,负责进行风险分析,其中包括风险评估、风险管理和风险传达三个方面,从而为监管提供科学的依据;食物安全中心行政科,负责监督食物安全中心的行政支援服务,包括办公地方、人事及编辑、财务及会计,等等。当然,从人员的分布来看,大部分工作人员都分散在各个管辖区域,具体负责这些区域在食品安全方面的监管工作。
  比较来看,中国内地的食品安全监管机制并非采取香港的模式。《食品安全法》第四条规定,国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责,分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。第五条规定,县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作,建立健全食品安全全程监督管理的工作机制;统一领导、指挥食品安全突发事件应对工作;完善、落实食品安全监督管理责任制,对食品安全监督管理部门进行评议、考核。县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。上级人民政府所属部门在下级行政区域设置的机构应当在所在地人民政府的统一组织、协调下,依法做好食品安全监督管理工作。第六条规定,县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当加强沟通、密切配合,按照各自职责分工,依法行使职权,承担责任。由此可见,内地采行的是一种“各管一块、统一协调”的监管模式。虽然这种监管模式在文本逻辑上具有自洽性,即在法律规范上各个政府部门应该在各自管辖的职权范围履行监管职责,从而防范食物安全方面的问题,但在现实中则容易出现多头与重复执法,或责任推卸而致使出现监管真空等情形。比如,虽然现实中某企业可能存在食品安全方面的问题,但在未建成责任政府的情境下,如果诸多部门履行监管职责,可能由此并不会带来实际的部门利益,那么,由于“各管一块”并不要求其中某个政府部门对整个安全监管负责,这便容易沦落为“怠工履行”的情形,从而出现监管上的真空。相反,如果履行监管职责会给政府部门带来巨大的部门利益,那么“各管一块”又会诱使各个监管部门积极介入乃至扩展至对整个食物安全性问题的监管,进而又容易出现重复执法、多头监管等混乱情形。比如《食品安全法》第三十一条规定,“县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门,必要时可以对申请人的生产经营场所进行现场核查”,对此,很容易出现在某些情形下,诸多监管部门都认为有“必要”,而在有的情形中,可能这些部门均认为没有“必要”的迥异情形。
  当然,在目前内地的监管体制下,各类产品在经过生产前的诸多监督环节之后,如许可审查、资质认可、质量标准认定等,再进入到市场流通环节,产品所具有的食物安全性问题往往都具有一定的隐蔽性和复杂性。所谓隐蔽性,即其中的安全性问题一般不易为消费者所直接觉察,而只有经过一段时间的消费之后,才会慢慢地凸现出来。如社会中出现的毒奶粉等事件即是如此。而所谓复杂性,即经过诸多过滤后进入流通环节的产品所内含的安全性问题往往兼具化学性、生物性等诸多特征,进而所涉及的监管职权往往不限于其中一个监管部门,而是多个监管部门。对此,香港单独设置的食物安全监管机制可以从容以对,但是在“各管一块”的监管模式下,安全监管会在制度上逻辑上会出现一种悖论,因为在安全性问题被引发之前,由于其中的问题具有隐蔽性和复杂性,一时尚难以分辨出其中问题所具体涉及的监管领域,由此,除非有特殊情形,各个监管部门一般会怠于监管,难以积极介入。因为在问题尚未被诊断的情形下,一旦积极介入监管,很有可能会出现徒劳而无功的“越权”或“无权”监管情形。当然,由于发生了食品安全方面的重大事故从而将问题爆发出来之后,那么各个监管职能部门当然会在各自的职权范围内积极介入监管、履行应尽的职责。可见,“各管一块”的监管模式一般难以发挥事前预防或积极介入的监管效果,而往往扮演了事后追究责任的功能角色。同样,这种模式下的“统一协调”也往往都体现在事后监管以及责任追究的过程当中。
  食品安全中心的组成人员一般具有很强的专业背景
  在香港,食品安全中心的组成人员一般具有很强的专业背景,均是化学、生物、医学等各个相关领域的专业人士,具体包括公共卫生医生、护士、兽医、卫生监察员、化验师、营养学专家、食物生物科技专家以及食物毒理学专家,等等。比如,现任食物安全专员陈汉仪为医学专业背景出生。这种人员配备截然区别于目前内地执法监管机构的情形。内地监管机制整体上采行的仍然是一种“执法监管”与“专业检测”相分离的格局。如根据《食品安全法》的规定,县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门各自履行食品安全监督管理职责,可以采取对生产经营的食品进行抽样检验等措施。然而,对于专业性的检验、检测等问题,则一般交由非执法监督的食品检验机构来负责。与香港的情形相比,这种制度设计会使各个执法监管机构在专业性方面较为薄弱。但是,由于食品安全问题具有一定的隐蔽性、复杂性,并且在问题解决上要求监管上的强专业性,可见,这种“各管一块”且执法监管与专业检验相分离的制度设计会让很多安全性问题成为执法监管中的漏网之鱼。
  香港食品安全方面的法律体系完备、法律责任严格
  从法律规范来看,目前食品安全方面的法律涉及诸多领域,其中包括《公众卫生及市政条例》(第132章)第V部、《食物安全条例》第612章,还有其他一些相关的规例,如《奶粉规例》(第132R章)、《食物内甜味剂规例》(第132U章),等等。且在法律责任方面,规定非常严格。其中明确规定,任何人士售卖不适宜人类食用的食品则属犯罪。无疑,这种严格的法律责任规定在很大程度上可以遏制食品安全问题的出现。相比较而言,内地法律目前在法律责任方面也有诸多规定,但主要体现在行政处罚层面,具体包括罚款、责令停产营业、吊销许可证。与香港的重罚制相比,这种主要以行政处罚为制裁手段的责任制度,如果从法经济学的视角来看,很容易出现责任虚置的情形。比如,某企业从事违反食品安全方面相关法律规定的行为,在市场中实际盈利了一百万元,但自己采取相应的规避措施之后,而只需在法律层面实际承担二十万元的法律责任,那么,对该企业来说,法律责任的设置只是一种虚置,而达不到遏制违法行为的实际效果。也就是说,这种法律责任的设置并没有很好地结合市场运行的规律,而在很大程度上仅仅沦为一种没有“实际”制裁效果的道德性说教。
  香港食品安全监管在以上三方面的经验,虽然可能并不具有普遍的适用性,但也可以从某些方面反衬出目前内地在食品安全监管方面所存在的一些问题,并对日后的制度完善带来一定的启示。当然,值得注意的是,香港食品安全中心的有效运转是以香港所具备的法治政府为制度依托的。这种法治政府至少应内涵三个要素:首先是服务政府,即政府应当履行其在法律规范上应履行的职责;其次为公开政府,即政府应当将其所实际履行的职责公之于众,接受公众监督,这样便可以让公众来监督其是否符合了服务政府的要求;再次是责任政府,即对政府未能履行应尽职责的情形要追究政府的法律责任,除非政府可以举证证明所产生的法律后果并非是由自己未履行职责而造成的。
  概言之,食品安全问题的根治,除了要不断完善目前的监管制度外,也许最终仍要落脚于法治政府的建设上来。如果实现了服务政府、公开政府和责任政府,诸多食品安全问题的解决也许就水到渠成了。
出处:《法人》
 

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