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动态报道
信春鹰:中国国情与社会主义法治建设
上传时间:2008/6/18
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中国国情与社会主义法治建设

    全国人大常委会法制工作委员会副主任 信春鹰

    ( 2008年6月18日 )

  很高兴有这样一个机会参加政法系统"大学习、大讨论"活动。我理解,这次活动是全国政法系统面对新形势和新任务,认真学习贯彻党的十七大精神、学习胡锦涛总书记重要讲话、周永康同志在全国政法工作会议上的报告,进一步领会中央的重大理论观点、重大战略思想和重大战略部署,加强社会主义法治理念教育的重要举措。我讲的题目是"中国国情与社会主义法治建设"。

    党的十七大报告概括了进入新世纪新阶段我国发展的一系列阶段性特征,重申我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段。这个基本判断表现了我们党在巨大的发展成就面前始终保持清醒头脑,立足于现实,脚踏实地推进改革、谋划发展的历史唯物主义态度,这也是新时期政法工作的基本出发点。

    政法工作涉及广泛的领域。从立法、司法到执法,不同的机构有不同的分工,其职能是维护国家安全、维护人民权益、维护社会稳定,确保党实现执政目标所需要的社会秩序。各国国情不同,但是以法治作为维护国家安全和社会秩序的基本手段是现代社会的普遍做法。法治体现了人类社会自我管理经验的积累,在漫长的发展过程中形成了一套独特的语言、概念、逻辑和体系,是现代国家管理内部事务和进行对外交往的共同基础。特别是在全球化时代,主权国家对某些共同法治规则的承认是国际关系的前提,因此法治又具有某些普遍的特征。

    国情和社会主义法治建设之间的关系,不但是一个重大的理论问题,也是一个实践问题。这两者之间的关系,用简单的类比来表述,是土壤和植物的关系,或者母亲与孩子的关系。法治属于上层建筑,它是由一个社会的经济基础以及与经济基础相适应的社会和文化发展水平所决定的。在这个意义上来说,没有抽象的法治,只有具体国家中具体社会条件下的法治。从历史唯物主义的角度来看,法治不能超出社会经济、政治和文化所提供的社会条件。国情不同,决定了不同国家不同的政治制度,也决定了不同的法治模式。

    一、我国社会主义法治建设的独特道路

    "法治"是相对于"人治"而言的。关于法治和人治孰优孰劣,人类历史上东西方都有过长期的讨论。在哲学层面,法治作为一种治国方式优于人治的理由集中体现在两点:一是法治是多数人的智慧,而人治是一个人或者是少数人的智慧,多数人的智慧一定高于少数人的智慧,因此依法而治不容易犯错误; 二是法律不讲感情,不会因为远近亲疏而做出错误的判断,而不管多么伟大的个人都不能摆脱感情用事的弊端。

    近代以来,在总结人类政治文明和法律文明经验和对各种国家治理方式的优劣得失比较的基础上,伴随着全世界走向现代化的潮流,全世界绝大多数国家都接受了法治是人类社会所能够选择的最佳治理方式的理念。为什么说是所能够选择的最佳治理方式呢?因为法治的优越是相比较而言的。和任何社会治理方式一样,法治也有弊端。早在古希腊时代柏拉图和亚里士多德讨论法律的优劣时,柏拉图就认为应该由哲学家来治国而不能由法学家来治国,就像医生给人看病,哲人治国,一个药方不好用,马上就换一个。而法治讲究程序,程序走完了,人也死了。这个例子不严谨,但是看到了法治繁琐的一面。其次,现代社会法治需要很高的经济成本。法治所要求的权利平等、法律职业群体的专业化、司法程序的正规化等等都需要国家的经济投入。法治甚至意味着公民生活成本的提高。在乡土社会,发生在民间的纠纷可能通过本地有声望的长者调解或者仲裁,息事宁人。而法治鼓励人们主张权利,锱铢必较,通过正式机构裁决谁是谁非。享受充分的法律服务要以支付高昂的律师费和诉讼费为代价。国际上对法治程度和经济发展水平的研究表明,二者之间存在着密切的相关关系,学者概括为"穷国无法治"。再次,法治可能会带来"道德冷漠"。法治的理想是把社会生活的各个方面纳入法治轨道,但规则是有限的,丰富的社会生活是规则囊括不了的。有的情况下,严格适用法律可能会忽略道德层面的问题,有的案子法律上没有问题,社会效果可能不见得好。

    尽管如此,法治的优越也是其他治国方式不能比的。第一,法治能够体现大多数人的意志。法律是通过立法程序制定出来的,在这个程序中,不同的利益主体都可以参与表达自己的意愿和要求,不同的利益诉求可以通过法律达到一个平衡。任何个人、群体、单位由于所处地位不同,看问题的角度不同,都有自己的局限性。立法能够最大限度地综合各方面的意见,平衡各种不同观点,有利于社会稳定。第二,法治为社会成员确立统一的社会行为标准并要求所有的人都必须严格遵守法律,有利于实现社会公平。不同的社会群体对社会资源的占有不同,社会行动的能力也因此有所不同。不管个人之间在身份、能力、财富占有等方面有多么大的差异,在法律面前他们是平等的。第三,法治可以使人们有计划地安排自己的生活,给人们的生活提供确定性。公民个人对生活的计划和对未来的信心是一个社会稳定和繁荣的基础。例如,物权法保护财产权主体的权利,人们相信自己的财产不会被别人夺走,由此产生创造和积累财富的动机,这也是一个社会发展和繁荣的首要条件。第四,对于治国者来说,法治是最有公信力,具有最大社会效益的治国方式。社会行为是复杂多样的,无论多么聪明和勤勉的统治者都没有能力单个解决错综复杂的社会问题。法治以规则的形式把复杂的社会行为类别化,根据其性质分别确定不同的原则和规则。最为形象化的例子就是交通法规:复杂的允许和禁止规则简单地表现为红绿灯,使复杂问题简单化。

    (一)中国法治模式的特殊性是由特殊的发展路径所决定的。法治的普遍原则并不否认不同国家法治发展模式的特殊性。普遍原则是从不同法治发展模式中抽象出来的,二者并不矛盾。事实上,没有哪一个国家的法治模式和其他国家完全相同。

    西方国家的发展路径基本上是自然进化。尽管也有革命和战争,但主流仍然是社会发展内生需求导致的结果而不是外来力量干预的结果。例如,民法的很多原则是从早期商业活动中慢慢产生出来的,经过漫长的实践得到社会的认可,成为人人遵守的行为准则。宪法和刑法的很多原则是从各种社会力量的博弈和较量中形成的。英国早期新兴资产阶级和封建王权的反复博弈产生出了最初的人权保障原则。与此不同的是,近代落后挨打的历史和西方列强的政治、经济、军事侵略破坏了中国社会自然进化形成自己的法治模式的条件。这使得中国建设现代法治的进程是从救亡图存开始的。自鸦片战争开始,西方列强用坚船利炮打开中国的大门,当时中国的仁人志士认为中国落后的根源在于旧的制度和体制,出路在于学习西方先进的法律制度。他们不断改良、维新、变法,希望以法律来创造新的社会秩序,目的是让国家富强起来,把法制作为实现目的的手段。"变法"不仅要建立新的法律制度,而且要发展工商业、发展经济、建立新式军队、建立新的教育制度、变革官制、移风易俗,等等。孙中山先生讲法律是"建国方略",是改造传统社会秩序和推进现代化的工具。毛泽东在谈到这段历史时曾经写道:"自从1840年鸦片战争失败那时起,先进的中国人,经过千辛万苦,向西方国家寻找真理。""只要是西方的新道理,什么书也看。""是帝国主义的侵略打破了中国人学西方的迷梦。很奇怪,为什么先生老是侵略学生呢?中国人向西方学得很不少,但是行不通,理想总是不能实现。"

    中华人民共和国成立后,建立符合自己国情的法律制度成为当务之急。建国之前的1949年2月,中共中央发布了《关于废除国民党六法全书与确定解放区司法原则的指示》,宣布废除国民党政府所制定的一切法律和法规。1949年9月29日中国人民政治协商会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》宣布了中华人民共和国的国家性质、任务和指导思想,同时宣布"废除国民党反动政府一切压迫人民的法律、法令和司法制度,制定保护人民的法律、法令,建立人民司法制度。"在这个原则指导下,国家针对保护人民的急迫需求及时颁布了土地改革法、婚姻法、选举法等法律,运用法律的力量解决了当时社会的突出矛盾和问题。

    1954年我们国家颁布了第一部宪法。在制定这部宪法过程中参考了苏联和其他社会主义国家的宪法,但是从国家根本政治制度的确立,到公民的基本权利和义务,国家机构的组织原则等等,都是从我国的社会主义本质出发,基于我国的现实情况而确定的。毛泽东在谈到1954年宪法的时候说,这部宪法"使人民有一条清楚的轨道,使全国人民感到有一条清楚的明确的正确的道路可走",在这条清楚、明确、正确的道路上,我国的法制建设取得了很大的成就,之后两三年时间就制定了731件法律、法令和法规,确立了社会主义法律制度的基本框架。

    党的十一届三中全会是我国社会主义现代化建设和社会主义法治建设的新起点。总结"文革"十年国家法制遭到严重破坏的教训,邓小平同志1980年在《党和国家领导制度的改革》的讲话中提出了要加强制度建设的思想,他说,制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性,必须引起全党的高度重视。在谈到修改宪法的时候,他指出,"要使我们的宪法更加完备、周密、准确,能够切实保证人民真正享有管理国家各级组织和各项企业事业的权利,享有充分的公民权利,要使各民族真正实行民族区域自治,要改善各级人民代表大会制度"。1982年宪法草案曾经交付全国各族人民讨论。在四个月的时间里有几亿人参加讨论,提出了大量的建议和意见,很多意见都得到了采纳,这在世界各国制宪史上都是没有过的。在82宪法的原则和精神的指引下,我国社会主义法治建设开始了历史新篇章。

    党的十七大报告指出,改革开放以来我们取得一切成绩和进步的根本原因就在于开辟了中国特色社会主义道路,形成了中国特色社会主义理论体系。三十年来,伴随着对中国特色社会主义道路的探索,我们也开始探索社会主义法治的发展道路。回顾三十年法治建设的历史,我们可以看到这条道路不是照抄或者照搬西方哪一个国家的,而是由我国改革发展的实际需要所决定的。

    (二)中国共产党是新时期社会主义法治建设的设计者和推动者。

    首先,改革开放以来我国社会主义法治建设的特点之一是由执政党设计并推动的。作为民族先锋队的中国共产党把自己先进的理念制度化,自己带头并带领全体人民遵守以实现自己执政目标。邓小平同志在上个世纪80年代初期提出了"有法可依,有法必依,执法必严,违法必究"的方针,为社会主义法治建设提出了宏伟的建设蓝图。通过执政党有目的、有组织的行为,把法治建设作为建设现代化国家的一项重要任务,由执政党提出目标并且以执政党的权威推进。例如,全国人民代表大会每五年都要制定立法规划,经过中央批准,把最需要通过国家法律调整的领域确定下来,作为政治任务来落实。这也是我们的政治优势所在:运用执政党的权威和动员能力,把建设社会主义法治纳入建设中国特色社会主义的宏伟蓝图,这只有在共产党领导的社会主义国家才能够实现。胡锦涛总书记在党的十七大报告中明确宣布我国社会主义法律体系基本形成,依法治国基本方略切实贯彻。相比之下我们看到,很多西方发达国家,由于议会党派林立,不同的利益集团明争暗斗,社会管理急需的保护人民利益的法律很难制定出来,美国的枪支管理就是一个例子。

    其次,执政党运用法律力量引导和规范社会行为。西方国家法治发展历史比较长,一个法律规则的产生通常是对一个长期形成的习惯或者习俗的认可。而我们国家近三十年来法治建设的道路是,根据改革开放的需要和建设社会主义现代化的整体目标,从中国的国情和需要出发,"建设"社会主义法治而不是坐等其"形成"。"建设"的特点是能动建构。例如,在改革开放初期,为了构建良好的法律环境,我们在没有外商投资企业的情况下制定了中外合资经营企业法,以法律来引导和规范这种对中国人来说是全新的企业形式。江泽民同志曾经指出:"市场经营活动的运行,市场秩序的维系,国家对经济活动的宏观调控和管理,以及生产、交换、分配、消费等各个环节,都需要法律的引导和规范。在国际经济交往中,也需要按国际惯例和国与国之间约定的规则办事。这些都是市场经济的内在要求。我们要实现经济体制和经济增长方式的根本性转变,也必须按照市场的一般规则和我们的国情,健全和完善各种法制。"为了引导、保障、规范市场经济改革,我们制定了引导和规范市场主体的法律,引导和规范市场行为的法律,适应发展社会主义市场经济的需要制定了物权法,根据宪法精神平等保护不同财产权主体的权利。按照优胜劣汰的市场经济规则制定了企业破产法,确立了企业有序退出的法律机制。根据我国国情制定了反垄断法,保护和促进公平竞争,等等。

    第三,运用国家的力量对社会进行法治精神的教育和法律知识普及。世界上没有任何一个国家在普及法治精神和法律知识方面能够和我们国家相比。西方国家很少以政府的名义进行普及法治精神和法律知识的活动,它们认为,法律是一种公共产品,对这种产品的了解、需求和使用是社会层面的事情而不是政府的事情。我国从上个世纪80年代开始,到现在已经进行了五个五年的普法活动。每个活动都有相应的主题,覆盖社会的各个领域。党中央政治局带头听法律讲座,开了全社会学法用法的良好风气。法治建设和法律知识的普及是建设社会主义现代化国家的基础工程,我国是一个有着几千年封建历史的国家,人们的法治意识和法治观念不强,缺乏依法行使权利,履行义务的自觉性。以国家的力量在全社会普及法治精神和法律知识,让人们特别是公职人员了解、接受和服从国家法律,是推进社会主义法治国家建设的基础性工作。

    (三)我国法治建设适应社会主义事业发展的需求。改革开放以来的事实证明,我国社会主义法治建设是成功的。它使中国不仅以一个经济大国、强国,也以一个法治大国、强国的形象屹立在世界的东方。

    从法治建设本身看,中国特色社会主义法律体系基本形成,依法治国基本方略切实贯彻,行政管理体制、司法体制改革不断深化。从十一届三中全会后的1979年五届人大起至2008年2月底止,全国人大及其常委会共制定了现行有效的法律229件;国务院共制定了现行有效的行政法规600余件;地方人大及其常委会共制定了现行有效的地方性法规7000余件;民族自治地方人大共制定了现行有效的自治条例和单行条例600余件;五个经济特区共制定了现行有效的法规200余件。国家政治、经济、文化、社会生活的各个方面基本做到了有法可依。党的依法执政能力显著增强,科学执政、民主执政、依法执政成为新历史条件下的执政方式。依法行政,建设法治政府成为各级政府依法施政的基本准则。1999年国务院颁布了《关于全面推行依法行政的决定》,2004年又颁布了《全面推进依法行政实施纲要》,明确了建设法治政府的目标、任务和措施。行政立法和制度建设进一步加强,法治政府建设不断推进。审判机关和检察机关依法独立行使审判权、检察权,维护法律尊严和社会公平正义取得显著成效。

    从我国社会主义法治的功能看,改革开放三十年,社会主义法治建设对我国的现代化进程起到了保驾护航的作用。邓小平同志讲到评价一个国家的政治体制关键看三条:一是看国家的政局是否稳定;二是看能否增进人民的团结,改善人民的生活;三是看生产力是否得到持续发展。同样,判断一个国家的法律制度的优劣不能依靠抽象的指标,而要看它是否符合国家长治久安和人民安居乐业的需要。法律是治国之器。为建设社会主义现代化国家提供法治保障,是我国法治建设的根本目标。首先,法治建设保障了我国国民经济的长期快速发展。30年的经济快速增长创造了世界经济发展史上的奇迹。我国经济从一度濒于崩溃的边缘发展到总量跃至世界第四、进出口总额位居世界第三,人民生活从温饱不足发展到总体小康。这个奇迹的背后是中国共产党的领导和法治的力量。其次,法治建设保障了平稳有效的政治和行政体制改革。政治和行政体制改革是社会主义制度的自我完善。改革开放以来我们适应我国经济基础发生的深刻变化和人民民主意识的不断增强,积极稳妥推进政治体制改革,不断完善党和国家领导制度、人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层民主制度、行政管理体制、司法制度、决策机制、权力制约监督制度,取得了显著的成效。西方国家有些人批评我们说我国的经济体制改革很成功,但是政治体制改革滞后。这种批评是站不住脚的。我们既重视经济体制改革,又重视包括政治体制改革在内的上层建筑领域的变革,在推进政治体制改革进程中把扩大民主和健全法治结合起来。政治体制改革的一个重要方面是发展民主。民主包括三个重要方面:一是自由选举;二是政府决策的民主程序;三是公众对公共事务的参与程度。前苏联东欧的一些国家搞民主,先从根本上否定原有法律框架,导致了国家的解体和社会的长期混乱。我们选择了通过法律改革进行政治和行政体制改革的方式,加强民主制度建设,为政治体制改革提供制度化保障。例如,1979年通过的选举法,把人大代表直接选举从乡一级扩大到县一级。1982年宪法第111条确立了城乡基层群众性自治组织的宪法地位,规定县乡基层人大代表由直接选举产生。之后又制定了城市居民委员会组织法、村民委员会组织法、代表法等等,为丰富的民主实践形式提供了广阔的空间。在民主程序和公众参与方面,立法和决策都有听证和公开征求意见的程序,公众的意见,特别是基层群众的意见得到充分采纳。正是这些制度化的手段使社会主义民主在法治的轨道上健康发展。第三,保障了社会稳定和谐。和经历了转型期的其他国家相比,我国在社会深刻变革,利益关系深刻调整,社会结构深刻变动的情况下能够维持社会的稳定和谐,一个主要原因就是法律及时对社会关系做出调整以维护社会公平正义。近年来国家立法的重点逐步转向保障民生,调整社会利益关系。例如,2007年制定的劳动合同法、就业促进法、劳动争议调解仲裁法都明确提出保护劳动者合法权益。特别是劳动合同法,从贯彻落实科学发展观的高度,为构建和谐稳定的劳动关系提供了法律依据。又如全面修订的义务教育法,以法律形式确定了义务教育经费保障机制,使改革发展的成果真正惠及全体人民。
二、正确认识我国的基本国情,坚持社会主义法治建设的正确方向

    我国社会主义法治建设取得的巨大成就不是照抄照搬西方法治模式的结果,是作为执政党的中国共产党根据中国国情,践行社会主义法治理念,努力进行制度建设并带头遵守的结果。当前改革发展进入新的阶段,工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展,使政法工作面临新矛盾和新课题。我们要清醒认识当前我国社会的基本矛盾,坚持社会主义法治建设的正确方向。

    (一)社会主义法治建设必须基于我国的实际情况。一个社会主义的法律制度是否有效,关键在于它是否符合社会的实际情况的需求。法治建设要有一定的指标体系,但更为重要的是要和国情相适应,中国的问题只能用中国自己的法律来解决。在社会主义法治建设过程中需要借鉴和吸收世界法治文明的优秀遗产和发达国家有益的经验,但是我们必须时刻清醒地认识到,中国的问题只能靠中国人自己来解决,其他国家的法治模式,不管多么先进,都不能解决我们的问题。我国的社会主义法治建设必须符合社会主义政治建设、经济建设、文化建设和社会建设的需要。

    新时期我国社会主义法治建设面临很多具有特殊性的问题。我国仍处于并长期处于社会主义初级阶段,人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾仍然是社会的主要矛盾。在这个基本背景之下,民主法制建设怎样与扩大人民民主和经济社会发展的要求相适应,经济发展怎样与人民群众对社会公平的要求相适应,文化繁荣怎样与人们思想活动的独立性、选择性、多变性、差异性明显增强相适应,社会建设和管理如何与社会结构、社会组织形式、社会利益格局的深刻变化相适应,等等,都是摆在我们面前的重大课题。这些问题没有现成的答案。例如,西方国家法治发展过程中不同阶段渐进遇到的问题,在我们国家现阶段集中地表现出来。另一方面,人口众多,经济实力相对薄弱仍然是我国的基本国情。我国仍然是一个农业国家,10年前我国农村人口和城镇人口的比例为68.09比 31.91,2007年这个比例达到了55.1比 44.9, 仍然远远低于发达国家的水平。 按照联合国现代化指数排名,2005年世界上有25个国家已进入以知识化、信息化、全球化为特征的第二次现代化,我国和其他大多数国家仍然处在第一次现代化的过程中(指工业化和城市化)。在参加排序的131个国家中,中国位居第56位。 2007年我国国内生产总值达到全球第4位,但是人均国民总收入在参加排序的209个国家和地区中排在129位。 地区之间发展不平衡,2007年上海人均GDP达到8949美元,贵州不到1000美元。2004年不同受教育程度人口占总人口的比例为大学以上占5.42%,高中占12.59%,初中占36.93%,小学占30.44%。近几年这几个比例有所提高,但是平均受教育年限不仅仍然低于发达国家人均受教育水平,而且低于世界平均水平(11年)。这些数字表明,我们要建设的社会主义法治不是像西方国家那样与工业化、城市化同步的法治,而是从农业社会到工业社会的法治;不是像西方国家那样在城乡同质化条件下的法治,而是在城乡二元经济没有根本改变,城乡之间、区域之间发展很不平衡而且还面临着差距加大条件下的法治。

    坚持从我国的基本国情出发进行社会主义法治建设要求我们在西方法律思想和制度影响面前保持清醒的头脑。举一个例子。2007年我们通过了反垄断法。这部法律从起草开始就伴随着争议。在西方观念中,反垄断法是"经济宪法",按照西方模式制定反垄断法,在现在的国际经济秩序之下实际上对国际资本有利。在法律草案讨论过程中,我们看清楚了反垄断法背后的利益关系,从我国现阶段产业集中程度不高,大多数企业达不到规模经营的要求,缺乏国际竞争力的现实出发,有针对性地作了经营者集中的规定。有文章对此大加批评,指责立法机关不懂什么是反垄断法。这说明我们对西方国家政治上"西化"、"分化"的图谋容易放松警惕,对于他们试图通过影响我们的法律制度,通过经济优势控制我国经济,以合法形式侵吞我国国民财富的图谋容易放松警惕,把它看作是经济全球化和市场经济的自然行为。这是很危险的。

    (二)社会主义法治建设必须尊重和保持我国优秀的历史文化传统。我国有五千年的文明史,积淀了丰富的法律文化。法律文化传统是根植于中华民族特性和土壤中的东西,是法律制度的依托。在建设社会主义法治过程中既要借鉴人类文明的一切优秀成果,也要运用我们自己优秀的法律文化资源,二者不可偏废。例如,"和谐"是中华文化的核心价值,体现在处理社会矛盾方面突出表现为"无讼""少讼"的价值观,善于用非诉讼手段解决矛盾和纠纷。孔夫子当过几十天的法官,他说,"听讼吾犹人也,必使无讼乎!"意思是判案子使我和别人一样,我的能力在于使这个地方没有案子。现在贫富差距、城乡差距、分配不公、社会保障、劳动就业等问题引发的社会矛盾增多,我们的法律制度设计不能片面强调"权利文化",鼓励当事人为区区小事就诉诸法庭,浪费国家司法资源,而且伤害互相间的感情。西方国家的学者研究我国的调解制度,提出"替代性纠纷解决机制"的概念,我们曾经有一段时间过分强调正式的争端处理机制,忽略了调解等其他非正式解决方式的作用。这是我们法治建设中的一个教训。去年重庆著名的"钉子户"案件通过主体间商谈最后得到了妥善解决,是协商调解的一个成功例子。

    (三)社会主义法治建设必须坚持国家的根本政治制度。一个国家的政治制度是这个国家历史、文化和社会条件综合决定的结果。我国是社会主义国家,人民代表大会制度是我国的根本政治制度。这个制度是人民的选择,具有历史必然性。

    在中国近代史上,对中国建立什么样的政治制度和政权组织形式,各阶级、各阶层进行了长期的争论和激烈的斗争。戊戌变法时有人提出搞君主立宪制,辛亥革命搞资产阶级共和制,北洋军阀搞伪宪制,国民党搞所谓国民大会,最终都以失败告终。原因就是这些制度不符合中国国情,不符合中国人民的根本利益。人民代表大会制度为人民当家作主提供了最好的组织形式。全体人民通过人民代表大会掌握国家的前途和命运,统一行使国家权力。

    人民代表大会制度是党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一的制度载体,它体现了国家一切权力属于人民,体现了中国共产党的领导地位和执政地位,体现了我国社会主义国家的性质。坚持党的领导是我们的事业胜利的保证。我们国家人口众多,地区发展很不平衡,经济要发展,政治要稳定,文化要繁荣,社会要和谐,民族要团结,人民要过上好日子,没有一个坚强的领导核心是不行的。邓小平同志曾经指出,"在中国这样一个大国,没有共产党的领导,必然四分五裂,一事无成。"发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标。要切实保证国家一切权力属于人民,扩大人民民主,保证人民当家作主。从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与,保证人民依法管理国家和社会事务、管理经济和文化事业,发展基层民主,推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化,这些要求和发展趋势都需要我们不断完善相关法律制度,从法律制度上保证人民当家作主的权利。

    人民代表大会制度的性质决定了我国的法治模式和西方国家有着根本不同。首先,我国的人民代表大会和西方国家的议会有本质区别。人民代表大会代表由选举产生,不管党派背景如何,都肩负着人民的重托,对选民负责,依法履行职责。而西方国家的议会是各党派争权夺利的场所,无论哪个党执政都是要把自己党派的利益最大化。我们国家的立法是党的主张、人民意志和依法治国的统一,能够最大限度地保障人民的权利和利益。其次,人民代表大会和"一府两院"的关系与西方国家机关之间的关系有本质区别。根据我国宪法,人民代表大会统一行使国家权力,"一府两院"由人大产生,对人大负责,受人大监督。人大在宪法和法律的范围内履行职责,不代行行政权、审判权、检察权。人大和"一府两院"的关系不是对立的关系,各自依照宪法和法律的规定各自履行自己的职责。第三,行政权、司法权对人大负责,不是三足鼎立的关系。实行三权分立的国家,司法权裁判的范围不仅包括民事、刑事、行政等具体案件,也裁决宪法案件,例如美国总统选举中的纠纷最后由最高法院来裁决。而在我国的宪法体制下,人民法院依法裁判民事、刑事、行政等案件,但不能裁决宪法案件,监督宪法实施的权力属于全国人民代表大会及其常委会。深化司法改革,优化司法职权配置,都要以宪法和法律为依据,凡与现行法律有冲突的,应当按照法定程序提请立法机关修改相关法律法规后实施。

    三、认清新形势新任务,适应新的社会需求,提高依法办事能力

    工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化的深入发展使得我国社会各种矛盾交织在一起,维护社会秩序的工作面临很多新课题。典型的工业化进程是大工业吸收农村劳动力,逐步完成农村城市化的过程。而我国现在缺乏发达国家工业化过程中的社会条件,城乡两元体制只能靠政策逐步调整,不可能通过工业化过程统一。一方面,农村的传统秩序被打破,大量的农村人口外出打工,另一方面,城市秩序又无法接纳巨大的农村人口,按照现在的统计,每十个人中就有一个处于流动状态,这些人经常游离于秩序之外,给常规的社会管理带来巨大挑战。信息化把世界变成了平面,不同意识形态之间的对立和冲突随时都可能采取短兵相接的形式。一个地方发生的任何一件小事在同一时间就可以变成全世界都知晓的大事,经过媒体渲染,一件平常的小事很容易就被政治化,把政府置于被告地位。城镇化是我们的发展目标,同时城镇化也带来社会结构、社会组织形式、社会利益格局的变化,需要新的社会管理体系加以应对。市场化为经济发展带来活力,同时也使得市场经济自身不能解决的社会保障、社会公平等问题凸显出来,加剧了社会心理失衡。国际化为我国提供了发展机遇,也增加了对我国发展不利的因素。西方国家对我国的"西化"、"分化"政策与人民内部矛盾相互交织,使维护社会稳定工作面临的局面更加复杂。在这样的情况下,政法机关肩负着维护国家安全、维护人民权益、维护社会稳定的任务,必须提高依法办事的能力。

    胡锦涛总书记在党的十七大报告中提出加强党的执政能力建设,要求全党按照科学执政、民主执政、依法执政的要求,改进领导班子思想作风,提高领导干部执政本领,改善领导方式和执政方式。科学执政、民主执政和依法执政是一个有机联系的整体,立法是党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。依法执政就是坚持党的领导,就是坚持社会主义民主制度。在政法工作中,依法执政的能力具体表现为依法办事的能力。

    人民群众民主和法治意识的增强要求我们提高依法办事的能力。随着经济社会发展和物质文化生活水平的提高,人民群众对民主法治和社会公平的意识比以往任何时候都强烈,对政府和政权的监督意识也比以往任何时候都强烈。他们不仅关注自身的人身和财产安全,也关心社会财富的公平分配,不仅关注经济、社会、文化权利,也关注政治权利,不仅要求知情权,也要求参与权,不仅要求执法公正,也要求执法程序公开透明。信息技术的发展把公民个体的这些权利要求变成了公共领域的权利诉求,把个案之间的关系变成了国家和社会的关系。尊重人民群众对民主和法治的要求,要求政法机关强化自觉维护社会公平的意识,严格规范执法行为,正确处理实体和程序,管理和服务等关系。

    社会管理的复杂要求我们提高依法办事的能力。我国正处在社会转型期,新旧矛盾交织,维护社会秩序的难度很大。法律保护人民群众的根本利益,不一定满足个人的利益要求。河南人大的同事曾经给我讲过一个30年信访户的例子。一个农民上个世纪五十年代在读培训班期间因家庭问题受到了处分,没有安排工作。几十年一直上访,他提出的要求是,如果没有受到处分,他可能已经当上了县级领导,要求按县级领导的待遇来落实政策。另外还要求给他的儿子按大学生毕业安排工作,理由是如果他是县级领导,他的儿子怎么也得是大学生。这样的问题只能依法解决,不能够满足个人的无理要求。依法就有依据,就有标准,就有权威。

    频频发生的各种突发事件要求我们提高依法办事的能力。我国是一个自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等领域突发事件频发的国家。对突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、灾后恢复与重建等活动,近年来我国制定了以突发事件应对法为核心的一系列法律法规,国务院还制定了《国家突发公共事件总体应急预案》等79件国家级应急预案。这次汶川大地震后救灾工作有力、有序、有效,一个重要原因是应对灾难的法律手段充分,各级政府在突发事件中依法办事的能力表现得非常自然。这说明法律一旦被掌握,就能够发挥巨大的力量。《政府信息公开条例》确立的信息公开原则保障了信息发布的及时、准确、权威、透明,不给谣言以可乘之机,稳定了民心,保持了社会稳定,增强了政府的公信力。

    提高依法办事能力的前提是我们已经初步形成了具有中国特色的社会主义法律体系。经过三十年的努力,我国社会生活的各个方面基本做到了有法可依。我来自立法机关,清楚地了解立法易、执法和司法相对难的道理。立法针对一般问题,制定普遍规则,司法和执法针对个案和具体事实。生活永远比法律规则更复杂,立法无论多么完备也不能预先设想到社会生活的所有可能情况。吴邦国委员长在十一届全国人大常委会一次会议上强调要把提高立法质量作为加强和改进立法工作的重点。我们要加倍努力工作,使立法更适应社会主义事业发展的要求。

    谢谢大家。

出处:新华网
 

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